我國社會組織立法的現實困境及完善思路

王紫玲　張繼恒

當前我國社會組織立法分散，多數規范性文件處于行政法規及部門規章位階，立法層次低且相對滯后，與社會組織發展不相適應。這一問題既源于現有社會組織法律文本整體表現為強調限權而非賦權、注重規制而非扶持、側重程序而非實體，也源于國家權力與社會權力失衡下政府管控為主的管理模式和政府主導為主的立法過程。基于此，有必要在平衡國家權力和社會權力的基礎上，完善社會組織法律體系。如此，才能為我國社會組織參與社會治理提供全面的法律保障，充分發揮社會組織治理社會的功能，助推國家治理體系和治理能力現代化。

黨的二十大指出要“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設。”近年來，我國社會組織呈現蓬勃發展的態勢。但相關立法卻跟不上其發展的進度，表現的尤為滯后。當前，我國主要以三部行政管理條例、部門規章及地方立法構成規范社會組織的法律依據，社會組織的立法問題成為其穩步發展的制度性障礙。本文通過闡述我國社會組織的發展及立法現狀，指明其發展的現實困境，進一步提出我國社會組織立法的完善思路，以期深化學界對社會組織立法問題的研究。

我國社會組織的發展及立法現狀

（一）我國社會組織的發展

21世紀以來，我國社會組織發展迅速。目前，以社會團體、基金會和民辦非企業為主的社會組織在科技、衛生、文化、慈善、法律服務等領域發揮著不可或缺的作用，不斷助推國家治理體系和治理能力現代化。同時，黨中央歷來高度重視社會組織工作。在中國共產黨的領導下，一個政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織體制基本形成。但黨的二十大報告為社會組織發展提出了新的任務與期待，即促進社會組織高質量發展。社會組織高質量發展意味著從過去粗放型發展轉向集約型發展、從注重數量轉向注重質量，同時組織管理表現為結構合理、組織高效、功能彰顯、行為規范和相關群體滿意。總之，社會組織作為與政府公共組織和市場企業組織鼎足而立的第三部門，具有促進社會發展的重要作用。[1]

（二）我國社會組織的立法

我國社會組織的立法根源是憲法，我國憲法明確規定了我國公民有結社的自由，①其為社會組織發展提供了合理性前提。除憲法之外，一些相關法律也對社會組織具有管理規范的作用。例如，為促進慈善事業發展的《中華人民共和國慈善法》；規范境外非政府組織的《境外非政府組織境內活動法》等。當前，三部行政法規是規范我國社會組織最主要的法律文件。三部行政法規是指2004年施行的《基金會管理條例》、1998年施行的《民辦非企業單位登記管理條例》、1989年施行且在2016年修訂的《社會團體登記管理條例》。同時，還包括民政部頒布的一系列部門規章。例如《基金會信息公布辦法》《取締非法民間組織暫行辦法》《社會組織信用信息管理辦法》等。同時，我國已有多個省市頒布了有關行業協會等方面的地方性法規或政府規章。[2]例如，廣東省制定了《廣東省行業協會條例》；寧波市制定了《寧波市慈善事業促進條例》等。這些地方性法規的出臺在一定程度上規范和促進了社會組織的發展，也為我國制定社會組織基本法提供模板作用。

我國社會組織立法的現實困境

（一）立法目的與規則條文的沖突

1、雙重管理體制下強調限權而非賦權

我國相關的社會組織立法基本上都在第1條直截了當表地明了立法目的，即對社會組織持鼓勵態度以促進社會組織發展、保障相關合法權益。②但是，在具體的規則條文中，這些基本原則和立法目的未充分地得到實行。例如，我國《社會團體登記條例》規定了雙重管理體制，即社會組織進行登記需要經過業務主管單位和登記管理機關的同意。這種管理方式使得社會組織的準入門檻提高，無疑在一定程度上打壓了其發展的勢頭，與鼓勵促進社會組織的發展背道而馳。同時，現行社會組織立法還設立了大量限制權力的條文，大部分條款都以“應當”“不得”“必須”等強制性規范確定社會組織義務。[3]而賦權性的“可以”只有5個，還是對登記管理機關授權，登記管理機關可以對社會組織罰款、責令撤換直接負責的主管人員等。總的來說，“三大條例”的義務性規則條文如出一轍，大部分都嚴格限制了社會組織的權力，而賦權性規范少之又少。

2、管控立法思想下注重規制而非扶持

“三大條例”管控的立法思想具體表現在法律責任的規則條文中。《基金會管理條例》在第六章法律責任中規定了基金會存在違法行為登記管理機關可以沒收非法財產、撤銷登記等。③《社會團體登記管理條例》在第六章罰則中規定了登記管理機關可以撤換社會團體的主管人員、罰款等。④《民辦非企業單位登記管理暫行條例》在第五章罰則中規定了登記管理機關可以對民辦非企業予以取締、追究刑事責任等。⑤可以看出，“三大條例”在對社會組織的法律責任追究形式上具有多樣性。從責令停止活動的行政責任到構成犯罪的刑事責任，從社會組織內部人員的撤換到直接予以取締、撤銷登記，幾乎包含了社會組織從設立登記到變更注銷的整個生命脈絡，導致其發展受到限制。[4]在這種注重規制社會組織制度的不利條件下培育扶持機制還嚴重不足。社會組織的培育扶持制度問題主要體現在忽視政府向社會力量購買服務、稅收激勵制度等能對社會組織發展起到至關作用的規定。

3、登記管理制度下側重程序而非實體

現行社會組織立法多為一些登記的程序性規定，對于社會組織內部治理體系、政府扶持制度、司法救濟制度等方面則鮮有提及。《社會團體登記管理條例》的立法內容是總則、管轄、成立登記、變更登記和注銷登記、監督管理、罰則、附則；《基金會管理條例》的立法內容是總則、設立、變更和注銷、組織機構、財產的管理和使用、監督管理、法律責任、附則；《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的立法內容是總則、管轄、登記、監督管理、罰則、附則。可以發現，現行立法內容多側重于社會組織設立登記、變更注銷等程序性規定，而相關實體的訴訟、調解、仲裁等司法救濟渠道現行立法中均無規定。

與此同時，“三大條例”實體方面的合理監管體制缺乏相應法規。即使《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》分別在第五章和第四章規定了監督管理，但實際上是對登記管理機關和業務主管單位需要履行的監管職責進行籠統性的概述，并在一定程度上反向增加了社會組織的義務。

（二）國家權力與社會權力的失衡

1、政府管控為主，社會自治為輔

國家向社會的回歸意味著治理方式的變革，即從國家主導向社會自治、國家與社會多元共治的方向發展。[5]如前文所述，我國政府對社會組織采取的是雙重管理體制，社會組織的自治性較小。雖然社會組織治理領域政府與社會之間存在一些良性互動，但依舊以政府管控為主。這種寄希望于政府管控為主的方式并不能及時解決社會組織發展過程中遇到的疑難問題，反而容易導致社會組織自我管理能力得不到充分釋放。社會組織的發展離不開政府的管控，但理應賦予一定的空間和相對的自由度。因為良好的管理制度利于保障政府的話語權，更有利于社會組織的運營和發展。但由于政府在社會組織的發展過程中主要以政府管控為主，社會自治為輔，即國家權力一定程度上碾壓社會權力。即使社會組織有著相對豐富的資源和管理能力，但因其受壓制的權力無法充分發揮應有的職能，對應的領域難以得到重視和改進。我國社會組織開展社會活動畏畏縮縮就是目前這種國家權力與社會權力失衡的表現之一。

2、政府主導為主，民眾參與為輔

社會各力量反復較量在一定程度上反映了國家力量和社會力量的實際現狀差異。近年來，我國社會組織立法領域呈現出一定的官民雙向互動。民眾通過提交立法建議、提出修改意見、遞交完善意見稿等方式積極參與立法。社會組織立法表現出一種開放式立法狀態，但仍然由政府主導，民間意見和訴求大多數以零散式填補到官方立法當中。民眾參與立法在形式上表現的蔚為壯觀，但對最后決策結果的影響卻是不確定的。應該說，社會組織的良性發展需要一部成熟的法律來引領其實現。在政府對公眾參與立法有所保留和限制的立法環境下，政府對社會組織立法有著絕對性的引領作用，一定程度上反映了國家權力與社會權力的失衡。同時，也反映了社會力量對國家的影響和制約仍然是有限的，這些限制對當前社會組織的法制環境明顯是不利的。

完善我國社會組織立法的具體思路

（一）完善社會組織法律體系

1、改革雙重管理體制，強調賦權而非限權

由于社會組織立法偏向于對社會組織的管控。因此，要改革現有的雙重管理體制，賦予社會組織更多的自治權。

第一，改革雙重管理體制，實行更為寬松的登記注冊制度。我國社會組織的管理體制可以調整為由登記機關負責社會組織的登記管理，并對特定類型的社會組織采取事前批準的程序。同時，可以降低社會組織的成立門檻，即減少注冊資金、會員人數的數量等，進一步激活社會組織的發展。

第二，樹立權利本位的立法理念，賦予社會組織更多的自治權。[6]社會組織立法應該對社會組織進行適當的管控，而不是嚴格的限制或禁止。社會組織地發展依賴于其自身自治性的范圍，需保證其自身的獨立性和建設能力，使其更好地發揮應有的積極作用。

2、轉變管控立法思想，注重扶持而非規制

基于平衡的立法理念考慮，社會組織立法不能忽視培育扶持機制，必須改變原來過重的法律責任，更多的強調激勵制度。

第一，轉變管控立法思想，注重對社會組織的培育扶持。[7]社會組織立法應當堅持管理和培育齊頭并進，要管控而不是只管控，要培育而不是任由其發展。為此，在實行有效的管理制度的同時，要注重對社會組織的培養扶持。

第二，完善稅收優惠制度，激勵社會組織發展穩步向前。[8]在我國社會組織立法中，相關稅收優惠制度還不健全，可操作性不強。可以參考其他國家的立法，制定有關稅收優惠政策，切實減少運行發展的成本，激勵社會組織發展穩步向前。

3、優化登記管理制度，側重實體而非程序

現行的社會組織立法多為有關登記的程序性規定，應當對如下幾個方面進行全面系統的改進。

第一，賦予社會組織司法救濟渠道，維護其合法權益。當前，社會組織被告知不予設立登記、強制解散等合法權益受到損害的行為缺乏相關司法救濟渠道。[9]因此，應當在明確政府的管理職能和社會組織活動范圍的基礎上，賦予社會組織相應的司法救濟途徑，切實維護社會組織合法權益。

第二，健全社會組織監督管理制度，督促其有效運行。任何組織的成立和發展都必須受到監督，否則容易濫用權利，這與賦予社會組織更多的自治權并不矛盾。社會組織作為銜接政府與社會關系的有效紐帶，要充分發揮其作用，就必須健全社會組織監督管理制度。

第三，完善社會組織內部治理體系，規范其自身發展。建立社會組織的內部治理體系目的在于形成一種有效的自我管理、自我約束和自我發展的內部治理機制。[10]必須在健全社會組織信息公開制度和財產制度的基礎上，完善社會組織內部治理體系，保證社會組織有效運行、規范發展。

（二）平衡國家權力和社會權力

1、構建國家與社會多元共治的管理模式

毫無疑問，國家權力是管理社會的主導力量，但是社會組織的發展僅僅依靠國家的強行管理是存在弊端的，必須構建國家與社會多元共治的管理模式。一方面，面對紛繁復雜的世界和發展迅速的社會組織，單一的政府管理模式已經無法適應層出不窮的問題。另一方面，社會權力來源于社會，也可以更好地管理和服務于社會。社會組織作為最直接最了解社會群體，并能夠及時反映社會問題和社會需求的組織，能為政府精準解決社會發展問題提供裨益。社會治理不能僅僅依靠政府的管理，更需要社會組織的參與和協助。社會組織的協助不僅有利于國家權力更好地運行，保證決策的科學性和民主性，也有利于社會權力落到實處。因此，國家在維護和保障社會組織的運行的同時，應該不斷給予社會組織更多的自治機會，縮小政府管控的范圍，逐步形成社會治理的多元化中心。

2、健全政府與民眾共同參與的立法過程

近年來，社會組織領域的立法在一定程度上呈現社會力量的參與，立法渠道的多樣性和立法過程的民主性都有所突破，但由政府主導、民眾參與的立法模式還有待進一步完善。立法過程中民眾的共同參與首先應該表現為充分調動公民參與立法的積極性，確保公民有合理合法表達自己利益訴求的渠道。同時也不能忽視立法專家、理論學者、實踐實務者等的意見和經驗，應使立法與我國目前社會組織的發展基礎相適應。其次應該表現為政府對民眾意見的有效采納。在社會組織領域的立法活動中，立法機關應開展豐富多彩的立法活動，搭建政府和民眾立法意見交流互動的平臺，保證立法過程的公開民主、立法結果的有效采納。政府理應更多地作為社會組織立法的參與者和報告人，充分發揮社會群眾的力量，積極吸收民眾意見。

注釋

①《中華人民共和國憲法》第35條：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。

②《社會團體登記條例》第1條：為了保障公民的結社自由，維護社會團體的合法權益，加強對社會團體的登記管理，促進社會主義物質文明、精神文明建設，制定本條例。

③《基金會管理條例》第41、42條。

④《社會團體登記管理條例》第30、32、33條。

⑤《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第24、25、27條。

參考文獻

[1]戚枝淬：《社會組織法律制度研究》，北京：知識產權出版社，2018（6）。

[2]鄭功成：《制定社會組織法刻不容緩》，中國黨政干部論壇，2018（05）：48-50頁。

[3]柴一凡：《 新時期社會組織立法路徑研究》，載《社會保障研究》，2020（03）：103-111頁。

[4]喻建中：《軟法視角下的社會組織立法轉型》，載《時代法學》，2016，14（05）：22-34頁。

[5]馬金芳：《我國社會組織立法的困境與出路》，載《法商研究》，2016，33（06）：3-12頁。

[6]曹旭東：《地方立法的制度創新及其重要性——以廣東省社會組織立法為例》，載《中山大學法律評論》，2014，12（04）：53-64頁。

[7]楊偉偉：《法治社會視閾下社會組織立法體系的建構路向》，載《廣州社會主義學院學報》，2017（02）：49-53+6頁。

[8]呂鑫：《從社會組織到慈善組織：制度銜接及其立法完善》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2022，43（05）：98-110頁。

[9]劉培峰、稅兵、鄧國勝、馬長山、王名、馬劍銀：《社會組織基本法的立法思路》，載《中國非營利評論》，2013，12（02）：28-57頁。

[10]張繼恒：《非政府組織的行政主體地位研究》，北京：法律出版社，2017：137頁。

作者簡介

王紫玲 東華理工大學文法與藝術學院碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學

張繼恒 江西科技師范大學法學院教授，博士，研究方向為行政法治