共同富裕視域下鄂爾多斯市基本公共服務均等化研究

基本公共服務均等化是共同富裕的現實著力點和內在要求，基本公共服務均等化水平關乎著共同富裕的實現進程。在研究鄂爾多斯市基本公共服務均等化現狀與問題的基礎上，分析當前影響鄂爾多斯市實現基本公共服務均等化的制約因素：經濟發(fā)展水平的差異、財政支付能力的參差、政府行為偏好的不同、多元主體參與的不足和人居環(huán)境的特殊性。對此，基于共同富裕的價值目標，提出促進鄂爾多斯市基本公共服務均等化的路徑：在經濟發(fā)展中關注民生、發(fā)揮財政轉移支付的作用、建設服務型政府、構建多元主體供給格局和創(chuàng)新基本公共服務供給方式。

黨的二十大報告指出，“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”，并將 “健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”作為實現中國式現代化在民生保障和社會建設領域的重點任務。可見，共同富裕是中國式現代化的重要特征，而促進基本公共服務均等化不僅是保障人民生存與發(fā)展權利事業(yè)在現代化新征程的延續(xù)，更是實現共同富裕目標的應有之義與現實著力點。

共同富裕與基本公共服務均等化的邏輯關系

1、共同富裕是促進基本公共服務均等化的價值目標

共同富裕是社會主義的本質特征，以“全民共富、全面共富、共建共富和逐步共富”為內涵，也為促進基本公共服務均等化提供了價值目標。一是共同富裕是全體人民的富裕。從實質上來看，共同富裕在民生保障和社會建設方面最根本的要求是通過改善基本公共服務的覆蓋范圍和獲得程度，實現基本公共服務的“人人共享”，最終增強全體人民的民生福祉。二是共同富裕是內容全面的富裕。共同富裕不只是物質層面的富裕，也包括精神層面的富裕。基本公共服務包括“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等多項內容，這些內容直接或間接地影響人民物質和精神生活的富裕程度。因此，應不斷增強人民獲得各項基本公共服務的公平性與可及性。三是共同富裕是共建的富裕。習近平總書記強調，“幸福生活都是奮斗出來的，共同富裕要靠勤勞智慧來創(chuàng)造”，指出了實現共同富裕的路徑，通過全體人民共同參與、勤勞致富實現共同富裕。基本公共服務涉及到物質基礎創(chuàng)造和服務內容提供兩個方面，均需要人民參與勞動才可實現。因此，推進基本公共服務均等化要保護和激活人民參與的積極性，在高度“共建”中增強享受基本公共服務的獲得感。四是共同富裕是逐步實現的富裕。共同富裕目標的長期性和任務的艱巨性要求把握好推進節(jié)奏，在循序漸進中實現共同富裕。基本公共服務包含多項內容，涉及到全國14億人民，受經濟社會發(fā)展水平和自然條件的制約，推進基本公共服務均等化在堅持公平正義原則的同時，要允許在獲得時間和暫時結果方面存在一定的差異。

2、基本公共服務均等化是實現共同富裕的現實著力點

基本公共服務均等化要求政府發(fā)揮主導作用，遵循帕累托最優(yōu)原則，使最大多數人得到最大福利的公共產品。在此過程中，促進基本公共服務均等化通過消除貧困、縮小收入分配差距和豐富精神文化生活帶動共同富裕，從而成為實現共同富裕的現實著力點。一是基本公共服務均等化有助于消除貧困。在實現共同富裕過程中，促進基本公共服務均等化可以進一步解決相對貧困問題，基本公共服務的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助、就業(yè)介紹、職業(yè)培訓等服務內容能夠幫助貧困群體獲得兜底線保障，增加生活收入，避免相對貧困問題加重；同時，基本公共服務的基礎教育服務有助于提升人力資本，有效阻斷貧困代際傳遞，促進社會群體向上流動。二是基本公共服務均等化有助于縮小收入分配差距。共同富裕的關鍵在于縮小收入差距，擴大中等收入群體規(guī)模，而基本公共服務均等化在調節(jié)收入分配差距方面有著重要作用。例如，社會保障是基本公共服務體系的重要構成，社會保障各項制度通過明確義務和權利，對不同社會群體的收入進行調整，能夠起到縮小收入差距的作用。三是基本公共服務均等化有助于豐富精神文化生活。共同富裕是物質和精神的全面富裕，而基本公共服務均等化不僅能為社會居民提供滿足基本生活的物質保障，也能在推動精神富裕方面發(fā)揮積極作用。一方面，基本公共服務提供了公共文化設施和項目，讓更多社會居民有機會獲得滿足精神文化的服務；另一方面，基本公共服務的文化和教育服務能夠提升社會群體文化素養(yǎng)，樹立自強自信的價值理念，進而促進精神富裕。在實現現代化的新征程上，鄂爾多斯市提出“共同富裕典范城市”的目標任務。“共同富裕典范城市”的目標任務不僅要求率先實現共同富裕，更要求為其他地區(qū)在實現共同富裕的道路上探索經驗和做出模范。因此，研究鄂爾多斯市促進基本公共服務均等化的成效與問題，既可以促進鄂爾多斯市共同富裕的實現，也能夠為其他地區(qū)提供經驗借鑒。

鄂爾多斯市基本公共服務

均等化水平的現狀與問題

1、鄂爾多斯市推進基本公共服務均等化的現狀

根據《國家基本公共服務標準（2021年版）》，基本公共服務主要涵蓋幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障和文體服務保障等9個方面的內容。在此基礎上，結合實際情況，本文選取了基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、公共文化體育和生態(tài)環(huán)境五個方面作為研究內容，以此來了解鄂爾多斯市各旗區(qū)的基本公共服務均等化水平。

（1）基礎教育均等化情況

從每萬名中小學生擁有學校數和中小學師生比來看，各旗區(qū)基礎教育的均等化水平較好。但由于區(qū)域內人口較多，東勝區(qū)的基礎教育服務供給能力較為薄弱，中小學學校數量和教師配置還需要進一步加強。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生均等化情況

從每萬人擁有醫(yī)療機構數和每萬人擁有衛(wèi)生技術人員數來看，各旗區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務未達到均等化水平。由于康巴什區(qū)和鄂托克前旗人口較少，且康巴什區(qū)屬于市政府所在地，兩個旗區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務供給水平較高；準格爾旗、烏審旗和伊金霍洛旗或在醫(yī)療衛(wèi)生機構，或在衛(wèi)生技術人員方面存在短板；鄂托克旗整體的醫(yī)療衛(wèi)生服務供給水平有待進一步提升。

（3）就業(yè)均等化情況

從城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和每萬人新增就業(yè)人數來看，各旗區(qū)的就業(yè)服務供給也未達到均等化水平。各旗區(qū)的就業(yè)服務供給能力受經濟發(fā)展和產業(yè)結構的影響較大，經濟水平較高的準格爾旗和產業(yè)結構較為合理的東勝區(qū)就業(yè)服務供給能力較強，而經濟水平較低的杭錦旗和產業(yè)結構較為單一的康巴什區(qū)就業(yè)服務能力較弱。

（4）公共文化體育均等化情況

從每萬人擁有文化館站數和人均體育場地面積來看，各旗區(qū)的基本文化體育服務供給均等化水平相對較高。在實地調研中發(fā)現，部分旗區(qū)創(chuàng)新文化體育服務供給方式，實現了服務供給與居民生活深度融合，例如，東勝區(qū)將文化館站開設到社區(qū)和行政村，為居民滿足文化生活提供了條件；康巴什區(qū)修建多處體育公園，讓居民享有了便利的“十分鐘健身圈”。

（5）生態(tài)環(huán)境均等化情況

各旗區(qū)建成區(qū)綠化率整體較高，但人均公園面積還未達到均等化水平。人口較少的康巴什區(qū)和新型城區(qū)規(guī)劃的伊金霍洛旗，人均公園面積較多；受限于城區(qū)規(guī)劃較早和人口較多，東勝區(qū)、達拉特旗和準格爾旗的人均公園面積較少。

2、鄂爾多斯市推進基本公共服務均等化存在的問題

共同富裕為推進基本公共服務均等化提供了價值遵循和目標導引，要求堅持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)的原則，在高質量發(fā)展中全面提升基本公共服務均等化水平。研究發(fā)現，鄂爾多斯市各旗區(qū)推進基本公共服務均等化取得了一定成效，基礎教育供給基本均等化水平較高。但是，與共同富裕價值目標的對標，基本公共服務均等化依然存在四個方面的問題：一是基本公共服務均等化的數量與質量還未實現同步的高質量發(fā)展，偏重對基本公共服務數量均等化的推進，忽視了對服務質量均等化的提升。例如，雖然各旗區(qū)基礎教育服務供給數量基本實現均等化水平，但教育質量存在較大差距。二是存在重物質層面公共服務供給，而輕精神層面公共服務供給的問題。例如，各旗區(qū)已實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站的全覆蓋，但文化活動舉辦的場次和受益觀眾數卻存在差距。三是基本公共服務的共享性和可及性不高，部分公共資源利用率不高，存在被閑置的情況，例如，部分旗區(qū)建造的公園距離城區(qū)較遠，公眾使用意愿較低；四是基本公共服務均等化的共建共享機制未建立，公眾對基本公共服務需求的表達渠道不暢通，也缺乏參與基本公共服務供給的機會，導致供需匹配度不高。

鄂爾多斯市實現基本公共服務

均等化的制約因素

1、經濟發(fā)展水平的差異

鄂爾多斯市各旗區(qū)經濟發(fā)展水平呈現較大的差異，經濟發(fā)展水平的差異最終體現為基本公共服務供給能力的差距。實質上，經濟發(fā)展水平影響著生產要素的流動和人口的聚集。從生產要素流動來看，資本、人才等生產要素會流向產業(yè)結構更合理、經濟發(fā)展水平更高的地區(qū)，生產要素的流入讓該地區(qū)勞動力收入水平提升，納稅規(guī)模擴大，從而增強了居民和地方政府對基本公共服務的支付能力，進而提升了該地區(qū)的基本公共服務水平。從人口聚集來看，經濟水平較高的地區(qū)往往具有較多的就業(yè)機會，形成“磁石效應”，吸引大量的人口流入，人口增加能夠降低基本公共服務供給的邊際成本，在基本公共服務供給規(guī)模達到上限前，促使基本公共服務水平不斷提升。并且，隨著基本公共服務水平的提升，會有更多的生產要素和人口流入該地區(qū)，進而促進了該地區(qū)的經濟發(fā)展，最終形成經濟發(fā)展和基本公共服務循環(huán)積累、相互促進的良好局面。

2、財政支付能力的參差

基本公共服務具有公共產品的屬性，需要政府的財政支出作為基礎和支撐，因此，各旗區(qū)的財政支付能力參差導致基本公共服務水平有所不同。例如，財政支付能力較強的準格爾旗和伊金霍洛旗，基本公共服務整體水平高于其他旗區(qū)。同時，基本公共服務水平較高的旗區(qū)對人口和生產要素更具吸引力，能夠更快提升經濟發(fā)展水平，進而地區(qū)財政支付能力也隨之提升，最終財政支付能力的參差導致基本公共服務水平出現“馬太效應”。

3、政府行為偏好的不同

政府對基本公共服務供給負主要責任，但各旗區(qū)政府在提供基本公共服務過程中會呈現出不同的行為偏好，表現為：一方面，各旗區(qū)對效率和公平秉持不同的理念，有的旗區(qū)政府過分關注GDP總量的增長和速度的提升，對維系社會公平的基本公共服務長期投入不足。另一方面，各旗區(qū)政府對基本公共服務的各服務項目重視程度不同，有的旗區(qū)重視基礎設施的建設而輕視精神文化類服務的供給，有的旗區(qū)單一重視基礎教育，以求加速促進經濟發(fā)展和吸引人口流入。

4、多元主體參與的不足

政府、市場主體和社會組織共同構成基本公共服務的供給主體，在基本公共服務供給機制中發(fā)揮著各自的優(yōu)勢。在實際中，各旗區(qū)不同程度地存在服務供給主體參與不足的問題，表現為：一是政府成為單一的服務供給主體，在基本公共服務供給中承擔了全部責任，存在效率低下和資源浪費的問題。二是市場主體參與意愿較低，市場主體作為理性的“經濟人”，受限于效益較低，缺乏參與服務供給的意愿。三是社會組織有待發(fā)展，無論是從數量和規(guī)模來看，還是從服務供給能力來看，均未形成基本公共服務供給的有效力量。

5、人居環(huán)境的特殊性

人居環(huán)境的特殊性影響著基本公共服務均等化的實現。鄂爾多斯市地域面積8.7萬平方公里，截至2022年末常住人口220.07萬人，人口密度為每平方公里25人，屬于地廣人稀的地區(qū)；其中，鄂托克旗、杭錦旗和鄂托克前旗等旗區(qū)人口密度每平方公里不足10人，各戶牧區(qū)居民之間相隔幾十公里居住也較為常見。居住環(huán)境的特殊性降低了享有基本公共服務的可及性，牧區(qū)居民難以獲得與城鎮(zhèn)居民同質的教育、醫(yī)療和文化等基本公共服務。

鄂爾多斯市實現基本公共服務

均等化的路徑選擇

按照共同富裕的價值目標，為實現建設共同富裕典范城市的目標任務，建議鄂爾多斯市從以下五個方面推進基本公共服務均等化。

1、在經濟發(fā)展中關注民生

經濟發(fā)展是實現共同富裕的關鍵，也是推進基本公共服務水平均等化的現實基礎。首先，要處理好經濟發(fā)展與基本公共服務供給水平的關系，按照《“十四五”公共服務規(guī)劃》的要求，堅持盡力而為、量力而行，充分考量政府承載能力、社會發(fā)展需求與市場主體參與的具體情況，推動公共服務保障水平與經濟社會發(fā)展水平實現同頻共振，確保民生改善的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。其次，要通過優(yōu)化產業(yè)布局促進各旗區(qū)經濟均衡發(fā)展，根據各旗區(qū)的資源、區(qū)位優(yōu)勢，以及當前的產業(yè)基礎，合理布局產業(yè)，實現經濟高質量發(fā)展。最后，在經濟發(fā)展中關注民生，在推進城鎮(zhèn)化進程中始終關注群眾需求，既要通過推進城鎮(zhèn)化讓人口向城鎮(zhèn)聚集，形成基本公共服務的供給規(guī)模，降低服務供給成本，也要在此過程中關注群眾的現實需求，解決好進城群眾上學、就業(yè)和住房等基本生活問題。

2、充分發(fā)揮財政轉移支付的作用

在各旗區(qū)財政水平差距較大的現實情況下，財政轉移支付對實現基本公共服務均等化有著重要作用。財政轉移支付可通過平衡旗區(qū)間的財政支付能力差距，保證財政支付能力的較弱旗區(qū)提供充分的基本公共服務，從而縮小旗區(qū)間基本公共服務水平的差異。對此，既要樹立明確的支持基本公共服務發(fā)展的轉移支付導向，增加對基本公共服務的投入，在義務教育、最低生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生等領域優(yōu)先安排財政資金；又要完善基本公共服務均等化財權事權的權責匹配體系，在當前市與旗區(qū)共擔財政支出的基礎上，充分考慮旗區(qū)人口、受益范圍和事權性質，進一步明確財政轉移支付對基本公共服務的支持范圍，細化、優(yōu)化統分結合、分級負擔的基本公共服務財政支持機制。

3、建設服務型政府

服務型政府要求政府承擔推進基本公共服務均等化的主要責任。一是要在基本公共服務供給過程中貫徹服務型政府的理念，秉持全心全意為人民服務的理念，堅持以群眾滿不滿意作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。二是要關注群眾需求，暢通意見表達渠道，通過“社區(qū)議事廳”“圓桌會議室”“市長信箱”等多種線下與線上相結合的方式，為群眾建立對話空間、暢通意見表達渠道，充分了解群眾對基本公共服務的需求，提高基本公共服務的供需匹配度。三是要構建基本公共服務監(jiān)督評估機制，形成“需求—供給—反饋”閉環(huán)，促進過程控制、及時調適、持續(xù)優(yōu)化。

4、構建多元主體供給格局

政府對基本公共服務供給負主要責任，但存在政府失靈的風險，應通過發(fā)揮市場主體和社會組織的優(yōu)勢，構建多元主體的服務供給格局。一是政府要發(fā)揮主導作用，承擔兜底性責任，對基礎教育、社會保障和社會救助等具有純公共物品屬性的基本公共服務承擔兜底性責任。二是發(fā)揮市場主體的效率優(yōu)勢，鼓勵引導市場主體參與基本公共服務供給，公平開放基本公共服務的市場準入門檻，持續(xù)擴大開放領域和范圍，推行政府購買、特許經營、合同委托、服務外包、土地出讓協議配建等基本公共服務提供方式。三是發(fā)揮社會組織的公益性作用，既要鼓勵支持和引導社會組織參與基本公共服務供給，也要進一步規(guī)范社會組織管理，扶持培育社會組織良性發(fā)展。

5、創(chuàng)新基本公共服務供給方式

對于鄂爾多斯市人居環(huán)境的特殊性，應創(chuàng)新基本公共服務的供給方式。一方面，推行流動公共服務，降低服務供給成本，提高適配性。“流動公共服務路徑”強調“讓公共服務流動起來”，倡導公共服務供給過程的主動服務、上門服務、無縫隙服務，以較低的服務供給成本，高度適配于地廣人稀地區(qū)基本公共服務供給的現實需求，能夠大幅提高牧區(qū)居民基本公共服務的可及性。另一方面，運用好互聯網、大數據和物聯網等現代化科技手段，數字賦能基本公共服務供給，通過建設“互聯網+醫(yī)院”“互聯網+課堂”，推動優(yōu)質醫(yī)療、教育資源向牧區(qū)延伸，破解牧區(qū)居民享受基本公共服務距離遠、耗時長和交通不便的困境，提升牧區(qū)居民獲得基本公共服務的可及性。

參考文獻

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022。

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作者簡介

魯子楠 中共鄂爾多斯市委黨校講師，研究方向為公共管理、共同富裕