鄉村振興背景下盤活利用存量用地對策研究

潘樹鋒

摘要：土地是財富之母、農業之本、農民之根。在鄉村振興戰略實施的背景下，鄉村發展需要有效用地保障，經濟發展、結構調整和產業轉型導致的建設用地需求日益旺盛，盤活利用存量用地是破解用地難題、提高土地利用效率的有效途徑，對激發鄉村活力、緩解建設用地壓力、推動資源高效配置有重要意義。文章從福建省鄉村土地利用特點出發，分析農村建設用地盤活中存在的現實問題，聚焦存量用地挖潛，提出相應的對策建議。

關鍵詞：鄉村振興；存量建設用地；土地綜合整治

文章編號：1674-7437（2023）11-0120-04? ? ? 中國圖書分類號：F301.2? ? ? ?文章標識碼：A

隨著鄉村振興戰略的不斷推進，鄉村價值得到深入挖掘，產業發展呈現出多元化、現代化、融合化的趨勢。土地是農村最大的財富，土地制度改革與農民生產生活、鄉村產業發展、鄉村治理等緊密相連，是推進鄉村振興的關鍵環節。然而，鄉村一二三產業融合發展面臨著土地要素供給“增存”結構失衡和不充分的挑戰。村莊現有用地粗放使用與新增建設用地供給不足并存，嚴重制約鄉村產業的發展。農村存量建設用地作為鄉村振興的重要空間載體和不可或缺的支撐要素，蘊藏著豐富的資源潛力與價值，盤活存量建設用地成為破解鄉村用地難題的有效途徑之一。《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》提出要進一步提高土地要素配置效率，支持探索土地管理制度改革、鼓勵優化產業用地供應方式、推動以市場化方式盤活存量用地、建立健全城鄉統一的建設用地市場、推進合理有序用地等五方面舉措[1]。同時，以盤活存量建設用地為支點，推動鄉村產業升級轉型、改善農村人居環境，也成為激發鄉村發展活力、推動鄉村振興的重要發力點。

1? ?農村土地利用現狀及特點

2021年，福建省村莊用地總面積40.2萬hm2，占全省建設用地的45.7%[2]。圖1為2021年福建省村莊土地利用結構圖?？傮w上看，全省村莊用地結構以宅基地為主，面積達24.1萬hm2，占村莊用地的60.0%，主要集中在泉州、漳州、福州和莆田；商業服務業用地、工業等經營性建設用地6.75萬hm2，占村莊用地的16.8%；林地、耕地等零星農用地4.78萬hm2，占村莊用地的11.9%；用于村民委員會、學校等公共管理與公共服務用地1.88萬hm2，占村莊用地的4.7%；交通運輸用地1.37萬hm2，占村莊用地的3.4%；特殊用地、水域和其他用地共0.91萬hm2，占村莊用地的2.3%（見圖1）。

隨著城鎮化的快速推進，全省農村常住人口減少，大量宅基地和房屋處于閑置狀態，“空心村”問題日益凸顯[3]。2017年至2021年，全省城鎮化率從64.8%提高到69.7%，農村人口減少了107.47萬人[4-5]，但農村建設用地不降反增。全省人均農村建設用地面積從251.98m2/人提高到317.05m2/人，遠超150m2/人的國家標準（其中，龍巖、三明、南平人均農村建設用地面積最高，分別達414.34m2/人、407.09m2/人和361.92m2/人，廈門最低，為166.09m2/人（見圖2）。農村建設用地利用較為粗放，存量建設用地挖掘潛力大，但挖潛難度高。

2? ?面臨的主要困難和挑戰

福建省鄉村振興面臨多重機遇，包括“多重戰略疊加”“‘互聯網+和‘數字經濟+”，且國家對縣域發展以及鄉村建設日益重視，資金、人才、技術等要素持續投向農業農村，為福建省特色農業農村發展營造了良好環境。近年來，福建省在鄉村振興項目發展上取得了明顯成效，但在盤活利用存量用地工作中還面臨以下困難和挑戰。

2.1? ?規劃引領作用有待進一步加強

一是規劃對村莊用地統籌力度不夠。本輪村莊規劃先行于國土空間總體規劃編制，“三區三線”劃定成果中未充分考慮村莊用地現狀。同時，“三區三線”劃定成果也與已批村莊規劃存在矛盾，多數村莊耕地和永久基本農田保護壓力大，耕地保護與村莊建設之間矛盾沖突較大。全省劃定永久基本農田面積占穩定耕地的90%以上，農村建設用地布局調整優化空間較少，影響相關建設項目的實施。二是規劃管控要求有待優化。根據自然資源部文件，土地征收成片開發應在城鎮開發邊界內實施，但多數鄉村振興產業項目布局在城鎮開發邊界以外，不能通過成片開發方式進行征收。同時，目前對“農業生產、鄉村振興”涉及的具體業態內涵不清晰，缺乏統一認定規則，導致具體實施過程難以操作、落實。

2.2? ?農村用地較粗放，存量盤活難度大

據初步測算，農村建設用地理論可挖掘潛力達到目前農村建設用地規模的一半，但農村存量建設用地潛力難以釋放?！蹲匀毁Y源部 國家發展改革委 農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）提出，各地可依據國土空間規劃，以鄉鎮或村為單元開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地，騰挪空間用于支持農村產業融合發展和鄉村振興[6]，但農村很多存量建設用地形成時間較長，歷史遺留問題較多，權屬復雜或缺少合理用地手續而無法確權登記[7]，導致盤活利用農村存量建設用地難度較大。

2.3? ?部分鄉村振興項目用地指標較緊張

在建設用地規劃指標和耕地占補平衡指標嚴重趨緊的情況下，多數地區在鄉村用地指標上的傾斜力度不夠。在全省城鎮開發邊界總規模不得超過現狀城鎮建設用地1.3倍的前提下，新增城鎮建設用地指標規模有限，城鎮和開發區發展空間集中明確，而且有明確的經濟帶動作用和實施可操作性，而鄉村振興項目普遍存在規模較小以及政策落實不到位等問題，因此部分地方政府首先考慮的是優先保障城鎮和開發區發展用地規模。同時，各地在土地利用計劃安排上，也普遍存在“重城輕鄉”的問題。一是土地要素缺乏目標導向。鄉村振興項目缺乏統籌布局，未建立具有指導性和帶動性的農村一二三產業重點項目庫，按照“要素跟著項目走”的要求，鄉村振興項目土地要素保障缺少目標導向。二是鄉村振興項目用地指標不平衡。根據相關文件規定，在不占用永久基本農田和不突破生態保護紅線、國土空間規劃建設用地指標等約束條件、不破壞生態環境和鄉村風貌的前提下，統籌安排少量建設用地，用于鄉村振興項目建設，實行比例和面積控制[6]，但如何控制上述建設用地的比例和面積沒有相應政策。在建設用地指標趨緊。更側重重點項目的情況下，鄉村振興一般項目建設用地指標和耕地占補平衡指標較難滿足。

2.4? ?土地使用權流轉機制不健全

土地使用權流轉面臨著與農業生產之間的矛盾。一方面，土地流轉被視為提高土地利用效率、推動產業升級的手段，另一方面，農業生產需要穩定的土地資源和生產環境。土地過度流轉可能導致農業用地減少、農業結構失衡，對于農業生產造成不利影響。另外，由于歷史原因和信息不對稱，一些農民對土地使用權流轉持懷疑態度。他們擔心土地被流轉后，失去了對土地的直接控制權，可能受到不公平的待遇。且缺乏對土地流轉政策的深入了解，農民對于流轉的風險和收益的認知不足，使得他們在流轉面前更為謹慎。

在鄉村振興的背景下，福建省盤活利用存量用地的過程中，土地使用權流轉機制不健全成為一個主要的困難和挑戰。當前，土地使用權流轉在實際操作中存在較大的難度。由于鄉村土地多為散戶擁有，土地所有權碎片化，導致流轉談判復雜，各方利益難以協調。缺乏有效的流轉渠道和平臺，使得潛在的土地使用權流轉機會無法得以實現。由于流轉過程中存在多個環節，包括交易、審批、登記等，各種手續繁瑣，導致流轉成本較高。農民在流轉過程中可能需要支付額外費用，而一些潛在的投資者也因為高昂的交易成本望而卻步，使得土地使用權流轉的進程受到嚴重阻礙。

3? ?對策建議

強化鄉村振興用地保障，是實現鄉村振興的關鍵。農村建設用地緊缺與農村土地利用低效、粗放現象并存。在嚴格遵守現行土地政策以及落實三線管控的嚴肅性和權威性大背景下，強化鄉村振興項目土地要素支撐應以深入挖潛村莊存量和低效建設用地潛力，推動村莊存量建設用地再開發為重要抓手，以“存量”換“增量”，提升農村土地節約集約利用效率，助力鄉村振興。

3.1? ?強化村莊規劃的實用性

進一步強化村莊規劃的實用性，以問題為導向，實現從過去自上而下的“任務式”模式，向自下而上、上下結合的“實用性”模式轉變。村莊規劃要突出重點，自上而下的發展引導、控規指導要與自下而上的村莊發展問題、特征和需求緊密結合，并且要建管并重，突出詳細規劃的屬性，有效落實鄉村振興項目。通過“減量規劃”“存量規劃”“流量規劃”，深挖農村低效存量建設用地，優化村莊用地布局，通過“零增地”賦能鄉村振興。按照“縮減自然村、拆除空心村、改造城中村、搬遷高山村、保護文化村、培育中心村”的要求，引導分散的自然村向中心村集聚。騰退后的建設用地指標重點用于農村一二三產業融合發展，也可以通過實施增減掛鉤，交易后的收益資金反哺農村，促進農村發展。嚴格落實“一戶一宅”，統籌農村建房布局，提高農村土地節約集約利用效率。引導村莊內公共服務設施等集中集聚布局，促進村莊建設用地復合利用，嚴格農村建設用地項目使用標準，避免新的土地浪費現象發生。充分利用村莊規劃“留白機制”，為農村產業發展預留空間。在條件允許的前提下，鼓勵相鄰多個行政村為單元聯合編制村莊規劃，實現資源高效配置、空間高效融合、產業高效發展，同時建立村莊規劃動態調整機制，不斷提升村莊規劃的實用性。

3.2? ?開展村莊存量建設用地調查摸底

各地要開展存量建設用地調查摸底工作，查清存量建設用地的使用人、數量和面積，區分存量建設用地類別，分別對空閑地、廢棄地、低效用地、閑置宅基地和待供應的存量建設用地等建立臺賬。在此基礎上，結合實際分析存量和低效建設用地產生原因和可盤活利用潛力，綜合考慮區位、現狀等因素，細化劃定存量建設用地策略分區，為后續分類施策提供工作基礎。

3.3? ?分類施策盤活利用存量用地

在農村存量建設用地調查摸底的基礎上，分類施策進行盤活，通過修繕保護、拆除復墾、改造提升、重新供應等措施，為鄉村旅游、三產融合發展等提供用地空間。在符合國土空間總體規劃的前提下，對自然稟賦和產業基礎條件較好，特色鮮明、旅游資源豐富的村莊，對空閑農房及宅基地等進行統一盤活利用，適度放活農房使用權，用于民宿、研學基地的建設。鼓勵農村存量集體建設用地，采用入股、聯營等方式，通過村企聯建、村集體自主開發、村民入股開發建設等模式，建設農村電商、物流倉儲、標準廠房、農貿市場、農產品冷凍保鮮庫等項目，促進農村三產融合發展。對區位條件限制較小的鄉村振興產業項目，結合城鎮開發邊界內批而未供和閑置土地清理處置、城鎮低效用地再開發等工作，引導項目向集鎮或園區集聚發展，通過實施“騰籠換鳥”、重新供應等政策，將存量建設用地匹配到充分發揮地方特色資源的鄉村振興項目上，提升空間資源配置效率，帶動周邊村民就業，增加村莊收入。

3.4? ?加大全域土地綜合整治力度

積極推動全域土地綜合整治工作，總結工作經驗，按照“建設用地總量不增加、耕地總量有增加、質量不降低”的要求，通過對不同村莊內部特色和村莊定位的深入挖潛，釋放建設用地發展空間和農業生產、生活空間，因地制宜采取農用地整理、建設用地整理、生態保護修復等措施，解決農村耕地分布碎片化、建設用地利用低效化、生態用地退化以及空間布局無序化等問題，為農村一二三產業融合發展置換用地空間，保障農業農村新產業新業態用地需求[8]。

3.5? ?構建盤活存量用地的利益共享機制

引導農戶、農民專業合作社、投資企業、村集體等各方利益主體通過多元化的經營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等利益分配方式，建立利益共享機制，激發村集體、農戶和社會投資主體盤活利用閑置和低效建設用地的積極性和主動性。

4? ?結束語

福建省鄉村振興面臨諸多機遇，但在現行土地政策制度的框架下，同時基于福建省村莊建設用地利用較粗放、存量建設用地挖掘潛力大的現實情況，現階段鄉村振興土地要素保障應以挖潛存量為主，摸清存量建設用地底數，分類實施推進存量建設用地再開發，結合地方要素稟賦，因地制宜地挖潛存量建設用地，實現農村建設用地土地利用效率的提升，為鄉村振興提供土地要素保障。

參考文獻：

[1]中國政府網.國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知[EB/OL].（2022-01-06）[2022-01-06].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/06/content_5666681.htm.

[2]福州市人民政府.2021年福州市自然資源情況[EB/OL].（2022-10-26）[2022-10-26].https：//www.fuzhou.gov.cn/zgfzzt/zjrc/zrdl/2022-10/t20221026_4457493.htm？eqid=cfa49aed000c0f5200000003642bfc10&wd=&eqid=e66068870007d0010000000664925be3.

[3]劉守英.“十四五”必須推進的土地制度改革[M].北京：中信出版集團，2022.

[4]福建省統計局.2017年福建省國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2018-02-22）[2023-09-15].https：//tjj.fujian.gov.cn/xxgk/tjgb/201802/t20180226_1487394.htm.

[5]福建省統計局.2021年福建省國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2022-03-14）[2023-09-15].https：//tjj.fujian.gov.cn/xxgk/tjgb/202203/t20220308_5854870.htm.

[6]中國政府網.自然資源部 國家發展改革委 農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知[EB/OL].（2021-01-28）[2021-01-28].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-02/08/content_5585844.htm.

[7]田桂梅.盤活閑置宅基地 助力鄉村振興[N].山西日報，2021-08-26（12）.

[8]焦思穎.實施全域整治 賦能鄉村振興——《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》解讀[N].中國自然資源報，2019-12-20（1）.