特別重大突發事件應急管理效能影響因素研究*

劉嚴萍，侯光輝，佘海燕

(1.天津城建大學 經濟與管理學院，天津 300384；2.汕頭大學 地方政府發展研究所，廣東 汕頭 515063；3.汕頭大學 法學院，廣東 汕頭 515063)

特別重大突發事件通常性質復雜、牽涉面多、后果嚴重，科學診斷特別重大突發事件應急管理工作存在的問題，有針對性地抓好相應的應急效能提升工作，具有重要現實意義。應急管理效能是國家治理體系的重要內容[1]，是應急管理功能與績效的復合，在應急管理理論創新和體系完善中發揮驅動和牽引功能[2]，體現了政府作為推進應急管理體系和能力現代化的重要主體，所指向的能力建設目標、所展現的貫徹執行能力，以及所取得的綜合與整體效益[3-4]。國內外相關研究主要集中在“應急管理效能”“應急管理影響因素”“重大突發事件影響因素”等主題[1]。有效的應急信息系統、合理的組織結構、明確的責任意識、政府統一領導、現代物流的應用等被認為是影響應急管理的關鍵成功因素[5-7]。非營利組織的權利主體資格、法律依據、信任關系、信息共享的應急反應平臺、穩定的項目合作機制等是影響政府與非營利組織聯動的關鍵因素[8]。組織內的支持、組織間的協調、法律保障與監督激勵及外部環境是影響應急協同信息共享的關鍵因素[9]。共同承諾、協同規模和應急結構是實現高水平突發公共事件跨部門協同效能的必要條件[10]，地方政府選擇合作帶來的凈收益、中央(上級)政府的影響和地方政府間的合作基礎是影響跨區域政府間合作的因素[11]。風險認知、過程管控控制、結構優化和反思發展是突發事件協同治理能力影響因素的四維向度[12]。綜上，不同學者基于不同視角、不同學科的研究方法對應急管理效能進行探索并取得豐碩成果，但仍有完善空間：①在研究視角上，已有研究或從理論角度加以討論、或基于實踐帶來的事實材料，但立足于應急實踐視角的研究深度尚不充分；已有研究或基于人和環境互動視角、或基于應急決策聯動視角，而對于立足全過程管控視角的研究較為薄弱。②在研究方法上，現有研究多或側重于模糊分析、或側重于對DEMATEL的不同改進、或側重于扎根理論、多案例分析等，研究方法比較單一，綜合多種方法開展研究方面尚有一定空間。③研究數據上，現有研究所用資料同時涵蓋國內外突發事件、覆蓋時間段較短、時間過于久遠，而專門立足我國應急實踐、覆蓋長時序資料的系統性研究還較欠缺；④研究對象上，現有成果多寬泛地針對突發事件，缺少分級研究，尤其是對特別重大突發事件這樣最具應急管理難度的對象所開展的研究不多見，導致研究結論對指導具體應急管理工作改進的針對性不足；對主體對象的選擇而言，已有研究或側重于政府與非營利組織、或針對跨區域政府部門之間，缺少從政府視角下對所有主體應急管理活動表現的系統分析與總結。總體而言，已有研究有待在不同視角、不同研究對象方面深入，以形成針對我國國情下的研究成果。基于問題導向和系統觀念，對重大突發事件的系統性反思，是持續性提升地方政府應急管理效能的根本路徑[2]。有鑒于此，本文選擇以特別重大突發事件調查報告為研究素材，開展對以往重大突發事件應急管理工作的系統性反思，旨在系統把握特別重大突發事件應急管理效能影響因素及其相互關系，從而為深刻理解并有效提升應急管理效能提供借鑒。

1 研究設計與模型構建

1.1 數據收集

EISENHARDT[13]和羅伯特[14]均指出，探索性研究時，只要出版物思考性強，即可作為學術研究的信息源與研究素材。并非只有觀察和訪談數據才能作為研究資料，而是遵循“一切皆為資料”原則。因此，權威性強、可獲得性強、代表性高的政策文本，也可以作為資料來源[15]。基于此，本研究主要針對事故調查報告類。本文所研究的特別重大事件范圍為中國應急管理部歸口管轄的突發事件，在中國應急管理部官方網站(https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/index_2.shtml)上公開的事故報告中提取2010-2023年期間27例特別重大突發事件的事故調查報告。對所采集的事故報告原始文本資料進行開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼，因表格數據過大，故選取部分編碼過程展示(表1)。

表1 開放式編碼及初始范疇示例

1.2 基于扎根理論分析的影響因素提取過程管控

第一階段。開放式編碼階段，使用NVivo11軟件，將原始文本資料打散、拆分、對比并重新定義概念化，盡量依據原意界定初始概念。為保證開放式編碼結果的準確性，我們對編碼者進行了培訓。對相近含義的初始概念編碼進行合并、剔除重復或無效編碼，形成190個初始概念編碼，最終抽象歸納出69個副范疇(表2)。

表2 主軸編碼及主范疇

F14應急管理體制責任壓實權責匹配結構清晰、責權統一是其應急管理體制的重要內容,且主體責任依法落實到位F15應急管理法制適度賦權責任追究法制是體制、機制當中的核心內容法律化的表現形式,它通過國家強制力保障體制、機制的實施,確保體制機制中最重要的部分被貫徹下去[15]

第二階段。主軸式編碼階段，通過聚類分析分析副范疇的聯系，對相關系數0.6以上的予以保留并歸納為15個主范疇概念。

第三階段。選擇性編碼階段，即表3中主范疇到核心范疇的過程。對主范疇進行系統分析，通過核心范疇將高級類屬不斷進行聚合，得到5個核心范疇。

表3 選擇性編碼

第四階段。編碼完成后，首先做編碼一致性檢驗，Kappa系數為0.500～0.892，Kappa系數大于0.4，這表明編碼效果良好。然后進行飽和度檢驗，當沒有新類屬或相關主題涌現，某一類屬為理解一種現象提供了相當深度的信息，且與其他類屬間的關系已被澄清，抽樣已經飽和。以余下的6份重大突發事件調查報告進行編碼，未出現新的概念和范疇，表明本研究通過了理論飽和度檢驗。

1.3 特別重大突發事件應急管理效能影響因素關系網絡分析

1.3.1 關系網絡模型構建

采用社會網絡分析軟件Ucinet 6構建關系網絡模型以探索這些因素間的影響關系。首先建立15 × 15矩陣。本文選擇了11位專家，在最佳選擇范圍(11～50)中間，該11位專家對因素間關系程度打分，產生影響賦值為1，否則為0。且為所獲取數據的合理性和有效性，受訪專家應盡可能多地包括應急實踐相關領域所涉及到的利益相關者。各受訪專家反饋回問卷的時間不同，說明各位受訪專家是獨立作答，互不干擾；本問卷的所有問題都是圍繞著“特別重大突發事件應急管理影響因素之間關系”這一主題展開。使用Ucinet 6計算兩次特征值的比值為4.949，在區間3～10內，說明通過一致性檢驗。其次，整理數據得到關系矩陣即模網數據(表4)。

表4 特別重大突發事件應急管理效能影響因素關系矩陣

通過Ucinet6軟件進行處理，得到各影響因素關系網絡圖(圖1)。在影響因素關系網絡中，僅能夠看出各影響因素間具有關聯關系，但影響因素及其之間如何作用等關系并不能從中直接看出。因此，為進一步確定網絡圖中各因素之間的關聯性，分別計算網絡節點特征的度度量指標，并進行分析。

圖1 各影響因素關系網絡圖

1.3.2 整體網絡分析

風險因素關系網絡的網絡密度為0.624，網絡密度標準差為0.484。有向關系網絡中整體網絡密度越接近1代表關系越緊密。

1.3.3 網絡中心性分析

網絡中心性用于衡量分析網絡模型中各因素間的關系，主要從度數中心度進行分析。

1.3.3.1 點度中心度

點度中心度是指與某個點直接相連的點的個數。在有向網絡中被具體分為點入度和點出度兩種。點入度表示各節點指向某個點的總點數，點出度表示某個點指向其他節點的總點數。有向網絡中，點出度表現為節點指向能力，同時對其他節點產生一定影響，點入度表現為節點接受能力，同時易受其他節點影響。節點度數中心度越大表示該節點越關鍵(表5)。

表5 點度中心度與點的中間中心度分析

點度中心度可以識別出各個因素的狀態和所處位置。Network Centralization (Outdegree)= 40.306%；Network Centralization (Indegree)= 40.306%。出度較大，節點1、2、3、11、15(F1思想理念、F2知識結構、F3風險評估與隱患治理、F11治理主體能力、F15應急管理法制)可產生較大影響力，影響其他因素運行；入度較大，節點7、6、9、10(F7善后恢復過程管控、F6應急處置過程管控、F9應急保障機制、F10應急指揮協調機制)在網絡中處于較核心的位置，且易受有直接關系的因素影響；綜合點出度和點入度看，1、2、3具有較小的點入度和較大的點出度，可認為節點1、2(F1思想理念、F2知識結構)是影響應急管理效能的根源因素。

1.3.3.2 中間中心度

中間中心度反映網絡中節點控制其他兩個節點之間銜接的能力，節點銜接次數越多中間中心度就越大。點的中間中心度用以測量網絡中某個節點對其他點的控制能力。線的中間中心度能夠用來分析出兩個節點之間的關系在整個網絡中處于什么樣的位置，用以識別關鍵路徑。

1)點的中間中心度。它被定義為某點連接任兩點的最短距離的條數與這兩點之間最短距離的總條數之比，其值越高，則位置越核心，控制能力就越強(見表5)。由表5可知，節點15和5(F15應急管理法制、F4應急規劃過程管控)的中間中心度較大，說明他們在網絡中控制其他點能力強。Network Centralization Index = 8.33%。

2)線的中間中心度。線的中間中心度是指網絡中某條線經過某兩點的最短距離與經過這兩點所有最短距離總數的比值。某一條線在網絡中的中間中心度越大，表明其控制傳導的能力越強，越需要重點控制(表6)。通過計算線的點度中心度，將排名靠前的關系線作為關鍵關系。節點7-4(F7善后恢復過程管控-F13應急規劃過程管控)、4-1(F14應急規劃過程管控-F1應急管理思想理念)因素線的中間中心度分別達到17.063和11.962，是關鍵關系。基于關鍵關系分析，對關聯程度較大的路徑，進行提取，得到1條關鍵路徑F7善后恢復過程管控-F13應急規劃過程管控-F1應急管理思想理念。以上路徑上所涵蓋的因素對網絡整體掌控能力強，在特別重大突發事件應急管理工作中需要重點管控。

表6 線的中間中心度矩陣

2 結論與討論

通過扎根理論分析發現，特別重大突發事件應急管理效能影響因素涵蓋思想觀念、知識結構、制度建設、過程管控、主體能力與平臺建設，應急管理效能是應急管理理念、應急管理體系建設、應急管理資源和能力的外顯形態，是應急管理系統對突發事件全過程管理的整體效果表達。這與以往其他學者研究所發現的風險認知、過程管控控制、結構優化和反思發展是突發事件協同治理能力影響因素的四維向度這一結論[12]，存在一定程度上的契合性。因此，今后思想理念、知識結構、制度建設、過程管控、能力、平臺維度可以作為特別重大突發事件的應急管理工作關鍵著力點。

通過社會網絡分析對特別重大突發事件應急管理效能影響因素之間關系進行分析，形成如下結論與啟示。

1)思想理念、知識結構、風險評估與隱患治理、治理主體能力、應急管理法制對于其他工作具有較大的影響力，應作為改進重大突發事件應急管理的關鍵抓手。

2)本文基于社會網絡分析發現思想理念和知識結構是影響重大突發事件應急管理效能的根本因素，從應急管理體系講，思想理念先行，什么樣的應急管理思想理念，決定什么樣的應急管理體制、機制與法制等制度建設，有怎樣的能力培養平臺建設，以及過程管控。這和其他學者研究得出的提升地方政府應急管理效能需通過催生內在動力和承接外在壓力推進應急管理理念現代化，并以應急管理理念現代化引領體系和能力現代化的結論[2]，以及另一些學者研究提出的今后要實現從應急處置導向轉變為風險治理與應急管理并重，從動員式應急管理轉變為規范化、標準化和信息化應急管理的思想理念更新[17]，均存在一定程度上的契合性，證明本研究結果的正確性。

3)該網絡存在善后恢復過程管控-應急規劃過程管控-應急管理思想理念傳導路徑，對這些路徑上的關鍵因素重點管理，可有效控制特別重大突發事件應急管理效能。文獻比對發現，善后恢復過程管控-應急規劃過程管控這一關鍵關系的存在，與一些學者研究所提出的“充分的恢復與發展不啻為城市防災御災領上更高一層的起點”互為印證[18]。對于特別重大突發事件的應急管理，應關注和重視善后恢復過程管控，而不僅僅是實施結果，以助力下一輪應急規劃工作創新。善后恢復過程中，善后恢復規劃是指導所有善后恢復工作的公共政策，它通常融入新的防災理念如韌性理念以提升承災載體“反彈”恢復能力[19]，善后恢復規劃它不僅下一輪應急規劃的質量，也帶動應急管理思想理念更新。