深圳市巨災保險落地效果抽樣調查研究*

朱雪瑩，黃劍濤，林健富，唐彥東，廖 峰

(1.深圳防災減災技術研究院，廣東 深圳 518000；2.防災科技學院 應急管理學院，北京 101601)

在全球氣候變化莫測和快速城市化的當今，人口與財富高度集中，巨災風險不確定性突增，給人類經濟社會帶來的損失呈現出幾何級放大的局面。如何降低巨災風險帶來的經濟負面影響，減輕政府、組織及個體財政預算和平衡的壓力成為學術界所關注的熱點。據此，巨災保險的概念應運而生，它是將重大突發事件所導致不可估量的財產損失和嚴重人員傷亡的風險向時空兩個維度進行分散的保險產品，以來減輕財政集中支付壓力，是風險沖擊的緩沖器，經濟社會的穩定器[1]。

從國外文獻與實踐案例分析，巨災保險運行的主要形式有三種：政府主導購買產品和服務的委托代理模式、政府完全轉移治理任務的純商業市場化運營模式以及政府與其他機構聯合經營(PPP)模式[2]。根據當前巨災風險管理發展趨勢，以政府為主導，通過與商業保險公司聯合經營進行市場合作的委托代理模式，構筑具有非營利性特征的巨災保險體系，重點關注災前融資安排與風險研判預警、災中救援與救助、災后重建資金積累與補給、防災減災貫穿整個巨災保險體系保障階段，是較為成功的巨災保險體系實踐經驗。不過國外巨災保險的研究與實踐雖給我們提供了豐富的經驗，但其研究內容、框架和使用場景普遍具有針對性和局限性，只能作為參考依據。

我國巨災保險制度研究與實踐起步較晚，目前落地巨災保險的城市數量較為不足，學術文獻大多關注于巨災保險制度政策建設、理論方法、內在機理、模型構建等，較少聚焦巨災保險參與城市、社區建設落地效果研究工作。如：劉瑋等[3]論述PPP框架下政府與保險機構在地震巨災保險中的風險與風險分配機制，為地震巨災保險提供新的理論支撐；張卓群等[4]從四個方面提出促進我國巨災保險發展建議，其中包括運用新興信息技術、激發保險公司業務積極性、推動政企合作等措施；楊亮等[5]構建出求解最優再保險策略的理論框架，論述了巨災保險基金規模理論表達式并進行實證研究，以提升巨災保險基金規模測算精度；吳偉達等[6]闡述我國巨災保險試點不足之處，認為政府介入市場需堅持適度性原則可保障巨災保險健康發展；陳亞男等[7]以北京為例提出了關于超大型城市推進地震巨災保險的若干建議；劉水杏等[8]論述巨災保險發展的國際經驗，為我國開展巨災保險制度提供一定參考依據。

在此背景之下，本文選取深圳市作為研究區域，認為其是我國東南沿海超一線大城市，地理的獨特性、系統的復雜性、經濟影響力的重要性均使得針對其巨災保險落地情況的研究和分析具有較高的價值。本文將深圳市巨災保險運作模式與典型試點城市進行橫向對比分析，為深圳巨災保險體系發展借鑒經驗，并采用問卷調查法來聚焦深圳市巨災保險體系開展的實際情況，在此基礎上，結合統計資料與數據，分析其不足之處并提出優化策略，以期為推動我國巨災保險機制落地健康發展提供參考依據。

1 深圳市與其他典型城市巨災保險對比分析

本文選取我國幾個典型試點城市實施情況簡要論述目前巨災保險落地現狀。寧波市政府依據當地受災特點，將臺風、龍卷風、強熱帶風暴、暴雨、洪水和雷擊等自然災害及其引發的次生災害作為救助保障災種內容，保障對象為巨災發生時處于寧波市行政區域內的所有自然人，以及寧波市行政區域內常住居民的家庭財產；此外，還設有巨災基金，以廣泛吸收企事業單位、個人、非政府組織等社會捐贈資金，充分調動各方力量來用于補償超過保險公司賠償限額范圍外的居民人員傷亡撫恤和家庭財產損失救助[9]。大理市從當地發生頻率高、損失慘重的地震災害實際情況入手發展農房地震保險體系，以政府和保險公司合作化模式提供每年5億元的地震巨災保險保障。廈門建立了風險準備金制度，以累積應對巨災風險的能力；此外，還采用共保模式，明確分保安排、再保公司職責，為巨災保險體系提供再保能力支持。

將深圳市與上述這幾個城市的巨災保險體系進行對比分析，差異主要有資金來源、賠付額度、保障特點、風險分散這四個方面(表1)。本文比較認為產生差異性的原因為以下三點：①由于地域廣袤，不同區域所面臨的巨災風險不同，導致巨災保險所針對的救助保障災種類型有所不同；②不同區域的經濟發展狀況不一，導致資金來源、賠付額度、保障特點也有所差別；③城市與城市間的保險需求存在較大區別，滿足人民生活安全標準也有所迥別，故制定的巨災保險制度往往會因地制宜、各具特色。

表1 我國典型城市巨災保險體系對比表

2 深圳市巨災保險落地效果抽樣調查

2.1 抽樣調查情況

選取深圳市作為調查區域(圖1)，因其作為我國改革開放建立的第一個經濟特區，既是四大超一線城市之一，也是經濟、文化、科技中心；同時目前深圳市正在穩步扎實推進居民災害民生綜合保險參保擴面工作，對于巨災保險落地效果情況上具有典型代表性。

公眾調查過程。主要采取線上問卷隨機發放填寫抽查。我們一方面在深圳市發放網絡鏈接生成電子問卷邀請公眾填寫問卷反饋信息，一方面在深圳市大學城(如深圳大學、南方科技大學)、某幾個特定人流量大的地鐵口(如福田站、崗廈站、黃貝嶺站)作為調研地點，隨機抽選公眾進行資料收集。問卷調查設計內容主要涵蓋公眾的具體信息(包括年齡、職業、文化水平、是否為常住居民等)、對巨災風險的認識程度、對政府能否抵御巨災帶來的影響的信服程度、對巨災保險機制的了解狀況、對政府防災減災行為和巨災保險工作實施情況的滿意度、對政府推行巨災保險制度的意愿、對個人巨災保險參保的意愿以及愿意為此每年花費多少金額、通過何種宣傳方式了解巨災保險以及對巨災保險建設的意見和建議等，最終成功選取一千余名熱心公眾進行問卷調查。

基于問卷調查統計數據，又進一步把深圳市常住居民關鍵題與自己所在社區對巨災保險制度宣傳是否到位關鍵題交叉、深圳市常住居民職業關鍵題與個人商業巨災保險可愿花多少錢關鍵題交叉，對得出的所有結果進行深入分析。通過問卷調研收集信息，為巨災保險機制在深圳市落地情況提供了有力的數據，也為政府在制定巨災保險相關措施提供一定參考。

2.2 抽樣調查結果

從調查人群特征的角度來看，本次參與調查的公眾絕大多數為22～40歲的年輕群體，占總人數的91.23%(圖2)。該年齡階層普遍容易接觸且吸納新鮮事物，有一定的巨災風險意識，57.89%的公眾是認為深圳會發生巨災(包括地震、臺風等自然災害和突發公共衛生事件、安全事故、社會安全等人為災害)；同時92.98%的公眾對政府防災減災相關措施也有基本了解，在很大程度上認可防災減災對整個城市應急管理工作是起到關鍵性作用，占總人數的98.25%。從被調查者的職業和文化水平來看，大多數為專業技術人員，這反映出該層次群體整體受教育程度稍微較高，略微接觸過巨災保險，占總人數的61.4%；且超過一半人數認為有必要推行巨災保險制度以應對巨災所帶來的財產損失和人身傷亡，占比為63.16%(圖3)。

圖2 抽樣調查中的公眾年齡占比圖

圖3 公眾對巨災保險推行意愿占比圖

從政府公信力的角度分析，52.63%的公眾相信深圳市政府有能力去抵御巨災所帶來的負面影響(圖4)，側面反映出公眾對深圳市政府巨災風險管理工作能力信服度高；同時也支持政府每年撥付巨額財政資金購買巨災保險(圖5)，占總人數的68.42%，比例較大；綜合分析表明公眾對國家巨災保險政策建設大力支持、信心十足，政府公信力較強。從公眾對巨災保險內容建設效果滿意度方面分析，75.44%的比例相信政府對巨災保險保障對象的設計是合理的，64.91%的比例認為巨災保險的救助保障災種是全面的，59.65%的比例贊成政府設計的巨災保險賠付額度內容是合理的；側面反映出公眾對政府所設計的巨災保險制度滿意度較強。總體而言，說明公眾大多持樂觀態度，廣泛接受巨災保險機制，這也詮釋出巨災保險推進的群眾基礎較好，可操作性較強。從宣傳巨災保險的角度分析，47.37%的公眾是通過網絡的宣傳方式了解巨災保險體系的，然而，通過社區宣傳渠道了解具體制度的公眾人數只占總人數的10.53%，比例較少(圖6)，側面反映政府、社區、街道等有關部門的線下宣傳力度還需要進一步加強，完善基層宣傳巨災保險機制，深入公眾中以提高防災減災和巨災保險意識。

圖4 公眾對深圳市政府有能力抵御巨災風險的相信度

圖5 公眾對深圳市政府撥付巨額財政資金購買巨災保險的支持度

圖6 公眾了解巨災保險情況占比圖

根據交叉分析的結果(表2和表3)得出，86%的常住居民認為社區對巨災保險制度的宣傳工作做得不到位，與上文所述的公眾了解巨災保險情況相符合對應。另一方面，從公眾個人對巨災保險參保意識的層面分析，鑒于自身文化程度、職業以及總收入的影響，外加宣傳力度不夠，雖然公眾愿意出資參保個人巨災保險，但花費金額較少，83.33%的普通群眾只愿意出資小于5 000元來購買，公眾個人對巨災保險的參保意識還比較淡薄，較大程度上依賴于政府的公益性出資，以保障巨災來臨時對個人所帶來的損失與影響。

表2 是否為深圳常住居民和所在社區對巨災保險宣傳是否到位交叉分析

表3 居民的職業和愿意每年為個人商業巨災保險花費多少錢交叉分析

綜上所述，通過對深圳市巨災保險落地情況的問卷調查結果的詳細分析，本文認為現階段該市巨災保險體系建設開展良好，但未來仍有改進的空間。同時深圳市公眾數量巨多，每個區域的巨災保險落地實踐情況也有較大差別，不同區域在如何落地巨災保險體系方面不能照搬其他模式，需要因地制宜地加強宣傳、提高有關部門實踐巨災保險的效率與加大力度地去探索發展巨災保險體制，讓巨災保險體系真正地落地到人民群眾中去。

3 深圳市巨災保險不足分析及優化策略

3.1 不足之處

深圳于2014年率先開始巨災保險試點，搭建了我國第一個較為完整的巨災保險框架，目前總體勢頭發展較好，但通過對比分析國內典型城市的巨災保險運作模式以及問卷抽樣調研，發現還是存在一些問題。據此，本文從以下兩方面進行簡要闡述，以期為政府制定合理有效的巨災保險體系建設提供支撐與依據，從而進一步促進城市應用巨災保險機制以及提升城市韌性構建的能力水平。

3.1.1 巨災保險制度細則不全

由于開展工作時間較短，深圳市在巨災保險制度細則方面還是存在有待完善的地方，主要表現在以下兩個方面。

1)救助保障災種方面。深圳巨災保險救助保障災種內容涵蓋了所有自然災害及其衍生的次生災害，而寧波巨災保險救助保障災種內容是在所有自然災害的基礎上，又增加了突發公共安全事故和突發公共衛生事件兩個維度，廈門也根據當地特色相應地增加了居民家庭火災、森林火災以及危及社會公共安全的突發緊急事件三個方向。對比分析，深圳在救助保障災種內容設計上考慮不夠周全，當前應急管理工作所強調的是容納自然災害、事故災難、社會安全、公共衛生等全災種(all disasters)。據此，本文認為深圳在救助保障災種涵蓋的范疇上還有補充空間，可結合實際與熱點，因地制宜地全方位系統綜合考慮，以進一步擴大、完善多災種巨災保險體系，保障人民群眾經濟需求。

2)巨災保險機制方面。巨災保險因具有損失大、概率低、影響大的特點，且普通保險公司在巨災風險發生后往往難以承受巨大賠付數額，故亟須通過再保險機制的加持來分擔和轉移責任與風險[10]。本文從寧波、廈門、大理與深圳四個城市以多層次分散機制角度橫向對比分析之后，認為深圳市在此方面處于不太明確的狀態，針對巨災保險專項準備金制度和多層次巨災風險分散機制的相關管理措施和細則還需市政府和相關機構進一步完善。同時巨災保險體系能夠高效運行的根本在于有著一整套健全的法律法規和相適配的政策支持，由于深圳市巨災保險行業發展還處于探索階段，此方面仍存在一些補充空間，從而健全巨災保險制度落地的基礎架構，為巨災保險更普及、更有效、更長遠的發展提供堅實可靠的法律和政策保障作用。

3.1.2 個人巨災保險意識薄弱

一方面我國傳統的救災方式是政府救濟和社會捐贈，如深圳市巨災保險制度是在政府的主導下開展起來的，市政府每年撥付巨額財政資金作為保費，這使得公眾過度依賴，從上文的調查結果也顯示出，公眾自愿出資較大的金額去購買個人商業巨災保險的意識相對比較薄弱，對參與巨災保險重要性的認知程度和參與的積極性都普遍偏低。可以說，這種政府包管一切的措施，既會導致巨災保險滲透率不夠，又不利于從潛意識層面增強公眾的保險意識和自我風險管理認知。

另一方面目前深圳市的巨災保險制度可能會對市場化巨災保險的工作開展以及個人防災減災救災行為造成擠兌效應，如果政府把握不好界線，會使制度建設很大程度上流于形式，從而無法達到全面提升城市應對風險能力的最終目的。須將提高公眾自愿購買巨災保險意識作為關鍵性首要任務，加大力度從基層開始宣傳巨災保險體系，將巨災保險深入到公眾潛意識中去，同時政府也需杜絕大包大攬一切的行為，需把政府的被動型巨災保險管理思維轉變為多方共治的主動型巨災保險管理思維，從意識形態層面去提升公眾巨災投保與防災減災認知重要性，而不是在經濟方面無限兜底滿足社會安全需求。并且亟須由巨災保險的經濟規范、激勵機制去促進公眾風險管理主觀能動性，從而進一步積極影響公眾在面對重大突發事件時采取主動自救措施，提升城市總體安全水平。

3.2 優化策略

為了彌補上述不足，使深圳巨災保險制度發揮最大效能，本文從以下三方面提出優化策略，旨在為推動我國巨災保險體系落地健康發展提供參考依據。

1)完善巨災保險制度。對于深圳巨災保險制度還需進一步完善和修訂，本文從以下兩方面進行分析。

在救助保障災種方面，深圳市可以基于國內外城市已開展的巨災保險機制的經驗，結合第一次深圳市自然災害綜合風險普查成果，相應地擴大適合本市的保障范圍，為深圳這種超大型人口密集城市突發不確定性事件的保障及善后提供強有力的經濟支撐。同時，針對目前已有的救助保障災種，需加強臺風、滑坡、地震等巨災風險評估模型的理論研究以及風險評估系統的技術研發，為巨災保險機制提供一定的理論依據和技術支撐；也可以結合這幾年機制落地的經驗，適當增減相應的賠付比例。比如：從深圳市地區自然災害發生的規律來看，臺風、洪澇和滑坡等災害及其關聯的次生災害所發生的頻率最高，造成的經濟損失與影響最為嚴重，可根據實際情況適當增加賠付比例。

在巨災風險的多層次分散和轉移機制的完善方面，深圳市政府可以加快制定研究相應的政策、標準以及技術規范等，明確規定巨災保險各項流程、細節，合理分配相關機構利益和責任，使巨災風險更好地被分散和轉移；與此同時，相應把個體、政府、社區、企業等主體匯聚，擴大巨災風險分散渠道，使其形成多元化的巨災風險分散和轉移系統，以提升巨災保險賠付能力，并提高城市參與程度和水平[11]。深圳市還可以參考國內外其他城市開展巨災保險的作法，不只考慮分保、共保或再保險方式對所承擔的巨災風險進行轉移，也可以在未來嘗試將風險轉移的目光投向資本市場，不斷嘗試通過巨災期貨、巨災期權、巨災債券等保險鏈接證券或衍生品對巨災風險進行證券化和轉移[12]；但這需要政府進一步加強對市場相關部門監管，充分發揮政府在巨災保險市場經濟體系中的統籌協調作用，處理好政策性與商業性之間的關系，使得市場化的風險分散機制正常持續健康的發展。在此基礎上也需預防因政府過度干預而形成思維定式和市場失靈等局面出現[13]。另一角度，深圳市還可以與其他存在較大風險差異的城市進行跨區風險分擔協作，以實現面臨巨災風險時兩地保費可利用對沖方式來有效化解雙方高額賠付壓力，從而提高巨災風險可保性，進一步使得政府、企業、組織等更愿加大力度地投入更多資金，城市經濟韌性愈發穩定[14]。

2)提升個人巨災保險意識。本文從以下三方面簡述如何提升個人巨災保險意識措施途徑，以供業界研究參考。

首先需要加強巨災保險普及與防災減災知識宣傳教育。一方面，對于承保方而言，深圳政府需要有關單位部門制定出詳細宣傳教育準則，建立防災減災教育體系；保險公司需要依托自身強大的服務網加大力度地宣傳推廣巨災保險產品。另一方面，對于宣傳方式而言，可以通過多方渠道進行傳播，如：主流的官方微信公眾號發表巨災保險科普文章，利用電視、廣播等電子傳播媒介播放巨災保險宣傳片，通過報紙、雜志等紙質傳播媒介張貼巨災保險廣告或宣傳文章，借助深圳市災害模擬體驗館或防災減災教育培訓基地科普展示巨災保險等，在日常生活中潛移默化地提升公眾對巨災保險的認知度。

其次需要加強基層工作人員的巨災保險意識，深圳政府有關單位部門可定期舉辦巨災保險系列宣講會和知識講座等。不過在提高公眾巨災保險意識方面，還是應以加強公眾宣傳為主，提高相關工作人員素質為輔，須切實讓巨災保險制度更好地到融入公眾中去。

最后需要將巨災保險與防災減災、城市韌性相融合。在日常深圳市防災減災與韌性建設工作中融入巨災保險意識，充分利用國際減災日、全國防災減災日等，結合線下活動，在社區范圍內開展應急演練、主題文藝表演等，吸引公眾參與體驗，從而逐步培養公眾巨災保險知識和意識，提升全社會防范化解巨災風險的能力。

3)推動創新發展與加大財政支持。認為既可以創新巨災保險體系與探索“保險+服務”模式，又可以通過數據共享、科技運用和稅收減免等方式，來更契合地打造適合深圳市發展的巨災保險產品，以更有效的在巨災風險管理中發揮作用。

①科技賦能巨災風險治理，為巨災保險體系提供技術支撐。研究建立高質量的巨災風險隱患基礎數據庫，加大數據采集、統計與共享的力度，同時還應重視數據標準化建設。一方面，需要提升地方各級信息系統數據庫中的數據更新頻率與精細度[15]。另一方面由于各地所受突發事件不盡相同，必須與相關行業普遍交流、數據共享，獲得較為準確的定價模型。在此基礎上，鼓勵高校、保險公司、政府機構等多方參與，集合現有的人工智能、5G、邊緣計算、GIS等前沿技術，多學科多角度地量身打造出適合深圳發展的巨災保險模型與產品，也為實現巨災保險精準定價及縮小保障缺口提供更為扎實的基礎。

②推動巨災保險稅收減免政策落地，為巨災保險體系提供財政保障。從稅收層面采取減免措施，可以進一步降低企業和個人參加巨災保險的成本，提高其對巨災保險的參與意愿，提升巨災保險覆蓋率，充實巨災保險應對巨災損失賠償的蓄水池[16]。

4 結論和討論

巨災保險具有保險的基本屬性，它可利用經濟手段在一定程度上促進城市對巨災風險的抵御、分散、吸收、轉移和適應，從而起到減少城市脆弱性以提升韌性能力的作用。在眾多韌性城市百寶箱中，巨災保險被學術界認為是最合適有效的市場化工具之一。目前我國巨災保險體系發展良好，穩步實施，尤以城鄉居民住宅地震巨災保險體系構建較為顯著；并相應地建立起巨災保險理賠服務體系、巨災風險損失分擔機制、巨災風險準備金積累機制等制度政策。同時我國巨災保險體系主要采取以政府為主導，商業保險市場合作的模式，在部分地區試點運行并逐步推廣，各有特色且已有一定成效，但總體發展程度還是較為遲緩。本文選取深圳、寧波、廈門和大理四個城市具體實施情況，簡要對比分析巨災保險模式不同點，認為產生差異的主要原因為地域、經濟、人民需求三方面的不同所導致。也從側面反映出，不同的地區有著大相徑庭的實際情況，照抄照搬其他模式是行不通且應杜絕的，各地是需要因地制宜、有特色地去探索發展巨災保險體系，讓其真正地落地惠及人民群眾，牢固城市經濟韌性，從而滿足廣大人民的幸福感和安全感。

另一方面，本文以深圳市作為研究對象，采取問卷調研的方式，充分收集整理數據并分析其當前巨災保險現狀，以提出不足和相應的優化策略。根據數據資料結果和橫向對比其他大型城市巨災保險模式，認為深圳市具有如下幾點問題：一是巨災保險制度細則不全，尤以救助保障災種和巨災保險機制兩個維度較為突出；二是政府過度干預，導致民眾產生較強依賴性，個人巨災保險意識比較薄弱。在此背景之下，本文從以下三方面提出對策建議：一是在救助保障災種和多層次分散轉移機制兩個維度去完善巨災保險制度；二是不光強化群眾巨災保險普及教育，還需提高基層工作人員專業能力，同時需將巨災保險與防災減災、城市韌性建設工作相融合入手全面提升個人巨災風險和保險意識；三是加大財政支持，推動巨災保險稅收減免政策落地，為巨災保險體現提供經濟支撐；同時促進科技創新以賦能巨災風險治理，為巨災保險體系提供技術支撐。