公路建設養護轉移支付績效管理問題與對策探討

李夢龍，呂洪娟，于永剛

（1.天津市政工程設計研究總院有限公司，天津 300000；2.天津百利機械裝備集團有限公司，天津 300000；3.天津市公路事業發展服務中心，天津 300000）

隨著政府財政收支規模的逐年增長，為提高財政資源配置效率和使用效益，預算績效管理成為提升財政預算管理水平的重要手段。中共中央、國務院于2018 年9 月印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），為政府全面實施預算績效管理工作提供了重要突破口。從中央到地方，通過建立全過程績效管理鏈條、強化績效主體責任、研制績效指標等多方面措施推進預算績效管理的工作，其中，建立轉移支付預算績效管理體系是全面實施預算績效管理的重要組成部分。本文以公路建設養護轉移支付為例，探討轉移支付資金績效管理的一些關鍵問題。

一、背景

1994 年分稅制改革以來，我國中央和地方之間形成財政分權體制，二者之間的財政分配關系形成了一種“收入上中央集權，支出上地方分權”的格局。作為分稅制預算管理體制的重要組成部分，財政轉移支付是確保各地政府正常履行職能的一個必要條件，是調節收入分配的重要手段，在實現財政資金的公平分配、解決區域性公共產品外溢問題、促進落后地區資源開發和經濟均衡發展方面發揮重要作用。專項轉移支付能夠更多地體現政府特定的宏觀政策目標與政府職能。

在《意見》中要求：力爭用3 ～5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[1]。全覆蓋的含義中就包含了“實現部門預算和轉移支付資金績效管理的全覆蓋”。自2005 年開始，交通運輸部通過研究與試點相結合的方式，開始建立交通運輸行業預算資金的“追蹤問效”評價機制。

公路建設養護項目作為公共項目，是財政資金的重要支持領域，是績效管理的重要對象。對于大多數省份來說，公路建設養護資金的來源主要是車輛購置稅收入補助地方資金（以下簡稱“車購稅”）、成品油稅費改革轉移支付資金（以下簡稱“燃油稅”），分別主要用于公路新改建和養護兩個方面（從2021 年開始增加了政府還貸二級公路取消收費后補助資金，主要用于公路養護。）。

在車購稅和燃油稅的相關管理制度文件中，也強調了績效管理在資金管理、預算管理中的重要性。《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2021〕50 號）中要求：各級財政部門和交通運輸主管部門應當從強化績效目標管理、做好績效運行監控、加強績效評價結果和應用三個方面加強對公路建設養護資金全過程的績效管理。

二、公路建設養護資金績效管理中存在的問題

（一）轉移支付資金績效管理職責主體不明確

參考《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163 號）的要求，從轉移支付管理主體來說，在相鄰兩個層級之間可分為上級財政部門、上級主管部門、下級財政部門、下級主管部門、項目實施單位五個管理主體①這里面的上級、下級是相對而言的，例如中央對地方的轉移支付，上級就是財政部、交通運輸部，下級是省財政廳和省交通運輸廳。項目實施單位始終為末級管理主體。。實際上，中央轉移支付資金會經中央、省、市、縣等至少四個層級的財政部門和主管部門，管理鏈條過長，職責層層下壓，末級管理部門缺少足夠的知識儲備和管理抓手，信息無法有效傳達，易造成“層層分管、層層不管”的現象。

從績效管理的底層邏輯來說，“委托—代理”理論是各級政府和財政部門建立全過程、全覆蓋的績效管理體系的基礎性理論之一[2]。在“委托—代理”理論中，政府與社會公眾之間，政府各部門之間（尤其是政府上下級之間），財政部門和預算部門之間，始終存在著信息不對稱的現象。轉移支付資金的使用，涉及公眾與政府之間、上級政府和下級政府之間的多層委托—代理關系，上一層級的委托方在資金支出的使用中處于信息劣勢，受委托方擁有更多的信息，會傾向于選擇性的將部分有利于體現工作成效的指標納入績效目標中，或刪除體現工作中問題的指標，以達到爭取更多資源，實現受委托方政府部門利益和個人利益的最大化。

（二）績效監控智能化水平不高

信息技術和互聯網的發展為專項轉移支付運行監控和績效自評提供了有力的技術手段。當前，我國各級財政部門、預算部門通過單獨建立專項轉移支付績效運行監控平臺，或者將其統一到財政資金預算監控平臺等方式，提升專項轉移支付運行監控信息化水平。但我國專項轉移支付績效監控平臺數量種類繁多，轉移支付資金管理鏈條較長，各類監控平臺之間、監控平臺與其他各類財政資金監管平臺或業務平臺之間互聯互通和數據共享程度還較低，績效監控的系統性、集約化水平整體還不高。大部分省份在開展績效監控中，績效指標的完成值還停留在手動錄入數據的階段，數據的真實性和績效監控的智能化水平不高。

（三）績效管理結果的反饋性較差

我國建立全過程績效管理的時間較晚，績效管理尤其是轉移支付資金績效管理體系的科學性和合理性有待提升。主要表現在：一是績效管理中重評價、輕管理，績效目標審核、績效監控糾偏、績效自評整改等方面流于形式，績效管理信息和數據填報質量難以保證。一般來說，重點績效評價是采取抽查的方式，通過多年度開展評價實現重點項目全覆蓋，但績效目標管理、績效監控和績效自評是每年實現100%覆蓋所有預算資金和項目的，是覆蓋面更廣、反饋機制更完善的管理手段。二是績效評價結果難以與公路建設養護資金后續預算安排掛鉤，尤其是燃油稅轉移支付中用于公路日常養護的部分，一般是每年中央直達末級預算單位，省級部門對這部分資金監管手段有限。

三、相關建議

（一）做好績效目標管理

以績效目標作為績效管理的主要抓手，轉移支付績效目標是編制和分配專項轉移支付預算、開展轉移支付績效監控和績效評價的重要基礎和依據。理順各管理層級的整體績效目標、區域績效目標和項目績效目標之間的關系，將績效目標按照自上而下逐層分解的方式，確保每層的整體績效目標可以有效分解為區域績效目標——即下一層級的整體績效目標。在每一層級績效目標分解過程中，下級財政部門和主管部門可針對區域績效目標提出建議，上級主管部門和財政部門應嚴格審核其完整性、相關性、適當性、可行性。審核結果以“優、良、中、差”體現，同時充分利用第三方機構對審核工作的技術支撐作用。

具備條件的話，上級主管部門應基于整體績效目標，通過設定區域績效目標模版方式，將下達資金應達到的基本產出和效益直接設定為年度指標值，將下達資金中可由下級部門自行確定年度工作目標的指標保留下級部門填報年度指標值的空間。這樣可以從績效目標的完整性和適當性、可行性等不同角度，保證績效目標的相關性、適當性和完整性，從一定程度上避免了委托—代理關系中信息不對稱的現象。

（二）建立財政業務一體化管理平臺

《意見》中要求：創新評估評價方法，立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。對于信息化、大數據等技術在預算績效管理中的應用提出了明確的要求[1]。

在這方面，筆者認為可以充分借鑒并利用各省市建立的“普通省道和農村公路‘以獎代補’考核數據支撐系統”的工作思路和相關數據。該系統是以公路基礎數據和電子地圖為依托，利用北斗、遙感、自動化檢測等技術，實現項目計劃、建設、養護、資金安排等業務及時、動態、全生命周期的綜合管理，匯集日常業務管理工作形成的業務數據，將其與績效管理的產出和效益指標建立統計關系。以“以獎代補”系統為例，對照《提前下達2023 年車輛購置稅收入補助地方資金（第一批）分省績效目標表》、中央轉移支付績效自評表和《普通省道和農村公路“以獎代補”考核數據支撐系統建設指南（試行）》[3]中涉及的數據指標清單，很多信息或數據都是存在一一對應關系的（詳見表1）。

一方面通過監控平臺監控轉移支付資金使用情況、實施進展情況、績效目標達成情況、存在問題等，另一方面可以通過監控平臺實現對資金撥付過程的“穿透式”管理，避免專項轉移支付在資金下達過程中，因缺乏有效監管手段而成為各級政府解決財政資金缺口的“均衡性轉移支付”。如圖1。

在通過信息化手段開展績效監控平臺建設時還應考慮以下兩點：

1.主管部門、財政部門之間的配合和協同，通過績效監控平臺有效歸集公路計劃、建設、養護、資金等數據資源，打通交通、財政相關數據之間的關聯節點。

2.按照“誰花錢誰填數”“誰管理誰負責”的原則進行數據采集，實現末端數據從項目實施單位自下而上、層層上報，數據自動生成，構建并不斷完善相關數據的歸集系統，有效解決績效管理中數據真實性、完整性的問題。

（三）強化績效管理結果的反饋和應用

1.根據管理要求采取多種評價形式

專項轉移支付重點績效評價可分為整體績效評價、區域績效評價和項目績效評價。根據不同轉移支付資金的管理重點和資金支出方向，可采取相應的方式。區域績效評價重點關注專項轉移支付資金的使用、管理、產出與效果，整體績效評價在區域績效評價的基礎上，更進一步關注專項轉移支付資金的頂層決策與資金分配。例如財政部、交通運輸部2022 年組織各省財政監管局開展了車輛購置稅收入補助地方資金的重點績效評價，選取各省2021年度重點項目開展重點抽查審核，綜合運用選點調查、訪談座談、資料核實、問卷調查、對比分析等方法，有效督促了車購稅資金預算執行進度，規范預算單位的支出行為。

2.參照績效管理結果分配預算

參考某省市印發的《預算績效管理結果應用暫行辦法》中對績效評價結果的應用，按照獎優罰劣的原則，針對不同績效評價等級，在下一年度預算編制環節進行相應應用。見表2。

評價等級 保障原則 具體措施優 優先保障 同類項目、單位下一年預算重點支持良 合理保障或支持中 進行調整或減少項目支出安排 同類項目、單位下一年度預算按不低于5%比例減少安排差 取消、暫停或核減 取消安排同類項目資金，暫緩安排跨年度項目的下一年度資金（視整改情況）同類項目、單位下一年度預算按不低于5%比例減少安排

針對專項轉移支付資金，由于管理主體多、管理層級多、支出方式復雜，這些特點決定了專項轉移支付的績效管理結果應用不能一概而論。建議更多將績效管理結果應用于政策內容完善、政策配套措施完善、政策存續決策等方面。