對進一步有效推進科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

曹作倫

（交通運輸部天津水運工程科學(xué)研究院，天津 300456）

國家科研機構(gòu)是國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，要自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當。國家科研機構(gòu)要以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，著力解決影響制約國家發(fā)展全局和長遠利益的重大科技問題，加快建設(shè)原始創(chuàng)新策源地，加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)[1]。這為強化交通運輸行業(yè)國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，深化交通運輸部直屬科研院所使命導(dǎo)向管理改革定好位、指明方向。在新形勢下如何圍繞自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當新要求，再認識落實財政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)>的通知》重要意義，推進科研事業(yè)單位構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部管理水平，在財會監(jiān)督中發(fā)揮積極作用，為科研院所自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當創(chuàng)造風(fēng)清氣正的良好氛圍。

一、準確把握內(nèi)部控制建設(shè)新要求、目標及意義

（一）加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，是貫徹落實交通運輸部工作部署的必需。交通運輸部結(jié)合交通強國建設(shè)提出部屬行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)總目標：“以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大、十九屆歷次全會和二十大精神，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向，堅持科學(xué)規(guī)劃、協(xié)同推進，持續(xù)加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，全面落實《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》要求，以規(guī)范單位經(jīng)濟活動有序運行為主線，以流程控制為重點，以制度建設(shè)為保障，以財會和審計監(jiān)督為抓手，以信息化建設(shè)為支撐，進一步鞏固財務(wù)審計基層基礎(chǔ)基本功建設(shè)成效，到2025 年基本建成權(quán)責一致、決策科學(xué)、制衡有效、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的內(nèi)控體系，強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，更好服務(wù)支撐加快交通強國試點建設(shè)”[2]。

（二）加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，是推動科研院所深化使命導(dǎo)向和管理改革完善治理機制的必需。一個單位內(nèi)控制度建設(shè)良好運行的情況反映了單位的綜合管理水平。黨的十八大以來，科研院所持續(xù)深化改革，不斷擴大科研自主權(quán)，進一步聚集主責主業(yè)，定位布局，聚焦“四個面向”，立足科技自立自強，探索完善科研院所治理機制，需要以章程為基礎(chǔ)整合制定完善科研院所配套的目標管理、考核評價制度、績效管理及內(nèi)部控制管理等各項制度體系，從而優(yōu)化流程管理，防范化解重大風(fēng)險，為科研創(chuàng)新減負松綁，激發(fā)科研創(chuàng)新潛能，進一步為聚焦主責主業(yè)提供可靠保障。

（三）加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，是部屬行政事業(yè)單位全面查風(fēng)險補漏洞防范化解重大財務(wù)風(fēng)險的有力措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)目的就是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，優(yōu)化單位層面、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強內(nèi)部、外部有效聯(lián)動和協(xié)同監(jiān)督評價機制，建立配套的權(quán)力約束機制，提升自身防范風(fēng)險的能力，既能全面查風(fēng)險補漏洞，防患于未然，又能有效地防范化解單位發(fā)生重大經(jīng)濟風(fēng)險。

二、以問題為導(dǎo)向，全面梳理查找內(nèi)控風(fēng)險補漏洞。

自2014 年1 月1 日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”）實施以來，促進了行政事業(yè)單位不斷建立完善內(nèi)部控制體系，規(guī)范財務(wù)管理行為，內(nèi)部控制建設(shè)取得了階段性成效。但在實踐中也存在因?qū)?nèi)部控制機制建設(shè)的理念要求認識存在誤區(qū)，理解表面化，致使在巡視巡察、內(nèi)外部審計、財會監(jiān)督檢查、內(nèi)控專項檢查中發(fā)現(xiàn)在預(yù)算管理、銀行賬戶管理、會計收支管理、基本建設(shè)項目管理、會計基礎(chǔ)工作等方面存在問題，需要進一步加強和完善內(nèi)部控制建設(shè)實踐應(yīng)用。

（一）單位層面存在的主要問題。一是對內(nèi)部控制建設(shè)的要求認識存在誤區(qū)，在個別的科研事業(yè)單位誤認為強化內(nèi)部控制建設(shè)要求與目前落實國家擴大高校科研院所自主權(quán)，為科研人員減負松綁，實施放管服要求不一致。科研業(yè)務(wù)職工認為強化內(nèi)部控制管理是財務(wù)部門的事，與自己無關(guān)。二是內(nèi)部管理制度修訂不及時，表現(xiàn)在隨著國家財稅改革工作不斷深入，各項改革具體措施推陳出新，如預(yù)算管理一體化和《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》實施后，單位內(nèi)部預(yù)算管理辦法、資金支付管理辦法及固定資產(chǎn)管理辦法都需要補充完善新的內(nèi)容要求，但是個別單位沒能及時跟進修訂完善有關(guān)內(nèi)部管理制度。三是信息化建設(shè)工作滯后，目前信息化建設(shè)只滿足專項工作需要，未形成集預(yù)算管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、基本建設(shè)項目管理、合同管理等業(yè)務(wù)功能為一體的資源共享高效內(nèi)部控制管理平臺，實現(xiàn)對單位全局和業(yè)務(wù)管理融合的內(nèi)部管控，變事后監(jiān)督為事前控制引導(dǎo)、事中檢查、事后核實全方位管理。

（二）業(yè)務(wù)層面存在的主要問題。主要是在加強預(yù)算管理、規(guī)范收支管理、加強資產(chǎn)管理、加強政府采購管理、加強建設(shè)項目管理、規(guī)范經(jīng)濟合同管理方面主要存在以下問題：

1.在加強預(yù)算管理方面。主要是預(yù)算收入與決算收入之間存在差異；預(yù)算調(diào)整的明細與執(zhí)行的明細科目有差異；項目預(yù)算績效目標服務(wù)對象滿意度指標設(shè)置不匹配，導(dǎo)致滿意度指標設(shè)置與考評結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。

2.在規(guī)范收支管理方面。主要是國際業(yè)務(wù)培訓(xùn)中培訓(xùn)費與培訓(xùn)期間開展的相關(guān)課程拍攝錄制費、翻譯、剪輯制作費合并作為培訓(xùn)費報銷；在項目勞務(wù)費支付中違規(guī)向本單工作人員發(fā)放專家評審費；基本科研業(yè)務(wù)費存在外撥給聯(lián)合開展研究單位；在項目的會計核算中應(yīng)用核算科目不準確，引起財政監(jiān)管部門的關(guān)注；未落實公務(wù)卡結(jié)算管理要求，未通過公務(wù)卡結(jié)算，報銷時有關(guān)報銷款直接打到報銷職工的工資卡或其他銀行卡，出現(xiàn)公務(wù)卡報銷還款不規(guī)范現(xiàn)象。

3.在加強資產(chǎn)管理方面。主要是資產(chǎn)配置申請與執(zhí)行中脫節(jié)，導(dǎo)致20××年未取得通用資產(chǎn)配置預(yù)算而發(fā)生實際采購行為；在固定資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)出現(xiàn)違反有關(guān)審批或報備規(guī)定出租、出借及報廢處理固定資產(chǎn)行為；在流動資產(chǎn)管理中不能及時收回應(yīng)收賬款。

4.在加強政府采購管理方面。主要是個別公開招投標的項目存在串通虛假投標；與勞務(wù)公司簽訂購買服務(wù)名義合同，實則聘用編外勞務(wù)派遣人員；個別工程項目超比例簽訂政府采購項目的補充合同。

5.在加強建設(shè)項目管理方面。截止到20××年6 月底承擔的兩個基建項目均已完工交付使用×年以上，尚未辦理項目竣工決算，同時存在未及時上繳結(jié)余資金。

6.在規(guī)范經(jīng)濟合同管理方面。主要是未按合同約定付款；食堂采購合同條款中只有總量及總價，未明確明細采購品種、數(shù)量、單價等內(nèi)容，容易導(dǎo)致履約風(fēng)險[3]。

三、推進科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的建議

圍繞“到2025 年基本建成權(quán)責一致，決策科學(xué)、制衡有效、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的內(nèi)部控制體系”的總體目標，科研事業(yè)單位結(jié)合本單位實際情況，需要加強提升內(nèi)控認識、建立督導(dǎo)和自我完善機制、優(yōu)化財務(wù)管理人員設(shè)置、強化預(yù)算管理、利用信息化系統(tǒng)支撐等五方面工作，進一步提升單位治理水平，有效促進科研事業(yè)單位有效防范化解重大風(fēng)險，持續(xù)安全高質(zhì)量發(fā)展。

（一）提升全員內(nèi)控建設(shè)的認識，共創(chuàng)良好氛圍。從近幾年科研事業(yè)單位在內(nèi)部控制機制建設(shè)工作看，雖然取得了階段成效，但因受編制制約因素影響，在職能構(gòu)建、管理分工、監(jiān)控措施、目標管理、業(yè)務(wù)經(jīng)濟活動開展、關(guān)鍵點控制等工作細化要求認識上存在明顯不足。需要依據(jù)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的實際情況，提高全體干部職工風(fēng)險意識和落實內(nèi)部控制建設(shè)的有效行動自覺，創(chuàng)造和諧的內(nèi)部控制良好氛圍。加強內(nèi)控機制建設(shè)，就是在“新形勢”下把握和利用內(nèi)部控制的牽制制衡原理，充分發(fā)揮有效性的內(nèi)部控制機制，保障單位經(jīng)濟安全有序運行。首先單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)全面充分地認識：內(nèi)部控制建設(shè)是全院干部職工共同自覺行為，不是一個人或一個財務(wù)部門的工作，它是落實放管服要求，實現(xiàn)科研院所自我高質(zhì)量、安全發(fā)展的重要保障機制，自己需要自覺主動地履行“第一責任人”職責，還需要遵循《規(guī)范》和《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》的要求，按照“不相容崗位職務(wù)的必要分離、明確崗位分工”的原則，明確單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門應(yīng)履行《規(guī)范》的培訓(xùn)、執(zhí)行、指導(dǎo)等工作職責，引導(dǎo)單位干部職工全員參與、部門聯(lián)動，強化“三重一大”等重大事項上必須嚴格遵照集體決策制度，防范化解重大財務(wù)風(fēng)險責任意識，將單位的內(nèi)部控制工作宣傳、實施，落實到各有關(guān)部門協(xié)同工作，聯(lián)動監(jiān)控，實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)預(yù)期的目標和成效[4]。

（二）建立完善內(nèi)部控制評價的有效督導(dǎo)機制與自我完善機制。圍繞行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)目標，建立分級評估機制。即交通運輸主管部門按照頂層設(shè)計要求，組織專家團隊對部屬單位開展內(nèi)部控制建設(shè)階段工作成效進行評估指導(dǎo)，形成以督促干的動力。部屬單位根據(jù)單位實際情況組成專項工作團隊，形成對單位內(nèi)控制組織協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，明晰各相關(guān)部門或崗位在這一體系中的權(quán)責分工，依據(jù)內(nèi)控實施方案，圍繞單位層面和業(yè)務(wù)層面有關(guān)內(nèi)容，以加強內(nèi)部稽核制度、牽制制度和審計制度為核心，落實內(nèi)控建設(shè)制度要求，加強對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、財務(wù)風(fēng)險問題的管理控制，積極有效地實施用什么原則干、用什么模式干的自我完善工作機制，及時發(fā)現(xiàn)和解決單位經(jīng)濟運行工作中遇到具體問題，推動單位內(nèi)部控制建設(shè)運行機制不斷完善，確保高質(zhì)量完成內(nèi)部控制建設(shè)目標，也能確保不斷提升部屬單位財務(wù)管理水平。

（三）優(yōu)化財務(wù)崗位設(shè)置，提升履職能力。財務(wù)管理是科研事業(yè)單位中的重要工作，對于單位的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)范高效運行具有重要影響。如果財務(wù)管理工作中出現(xiàn)問題，除了會直接導(dǎo)致經(jīng)濟損失外，還會給單位的經(jīng)濟有序運行帶來不利影響，所以強化財務(wù)管理，提升防范化解財務(wù)風(fēng)險能力，是單位高質(zhì)量安全有序運行的重要保障。為此科研事業(yè)單位結(jié)合發(fā)展規(guī)模、財務(wù)管理特點和實際工作范圍內(nèi)容，以相互牽制原則科學(xué)合理設(shè)置財務(wù)崗位十分必要，而財會崗位設(shè)置難點，無論是《會計法》還是事業(yè)單位崗位設(shè)置要求，都沒有明確具體配置人員數(shù)量標準。但按照業(yè)務(wù)歸口管理需要，科研事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置：預(yù)算管理、決算管理、會計收支核算管理、稅收核算、審計監(jiān)督、內(nèi)部控制、政府采購、資產(chǎn)管理、資金計劃及支付、銀行對賬等多項業(yè)務(wù)崗位工作（含交叉履職崗位），這些崗位工作設(shè)置既不能虛設(shè)崗位空轉(zhuǎn)人浮于事，也不能不顧牽制原則和每個人的最大負荷隨意合并崗位設(shè)置，需要區(qū)分權(quán)責與業(yè)務(wù)量相適應(yīng)地科學(xué)合理設(shè)置財會崗位，確保財會崗位人員權(quán)利與職責清晰，更好規(guī)范、有序履職盡責。

（四）強化預(yù)算管理，優(yōu)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作。預(yù)算管理是財務(wù)管理工作中的重要組成部分，按照“過緊日子”要求，落實以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心的內(nèi)控體系剛性約束，優(yōu)化立項評審、采購管理、合同管理、績效評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作，強化資金支付、項目管理、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)監(jiān)督管控工作，從全局出發(fā)，把握總需求與供給，將財務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)融合，進一步補強提升預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。規(guī)避和防范內(nèi)部經(jīng)濟運行的資金濫用和隨意挪用、擠占專項資金的問題，確保提升預(yù)算資金使用效率。

（五）以信息管理為支撐，建立有效的風(fēng)險預(yù)警機制。科研事業(yè)單位要基于實際情況，將信息化建設(shè)與內(nèi)部控制要求相融合，認真梳理控制范圍和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適合自身的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的實時動態(tài)信息管理，準確及時地歸集、儲存、解析、使用各經(jīng)濟事務(wù)活動過程中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)風(fēng)險評估與控制，從而有效地實現(xiàn)本單位的管理目標。以某科研院所預(yù)算管理的經(jīng)費支付內(nèi)部控制范圍和流程為例，進行業(yè)務(wù)說明，如圖1 所示。

這項工作需要全院各部門及全體員工履職盡責，落實內(nèi)部控制要求，利用內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)，強化部門間工作銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并對本單位的有關(guān)風(fēng)險關(guān)鍵要素進行重點識別、評估、跟蹤、預(yù)警，根據(jù)經(jīng)辦項目類型、額度自動提示該業(yè)務(wù)的審批、采購流程和報銷時需要準備的詳細材料，整個過程由系統(tǒng)自動控制，可以按照內(nèi)部控制要求，進一步有效地防范和規(guī)避風(fēng)險。