圍繞服務(wù)區(qū)開發(fā)提升收費(fèi)公路盈利能力

馬德隆

（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸研究所、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院，北京 100044）

以高速公路為主體的收費(fèi)公路領(lǐng)域一直是我國(guó)重要的投資穩(wěn)定器，約占交通投資的超四成、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施總投資的四分之一，是二者投資增量的最主要來源。收費(fèi)公路作為典型的準(zhǔn)公益性領(lǐng)域，既具備較高效的發(fā)展模式，又擁有較充分的融資來源，但隨著路網(wǎng)供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，收費(fèi)公路整體盈利能力的快速下降愈加放大了大規(guī)模投資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、邊際收益遞減造成整體盈利能力的快速下降

（一）建設(shè)投融資與債務(wù)

我國(guó)收費(fèi)公路以高速公路為主要形式，還有部分收費(fèi)一、二級(jí)公路及單獨(dú)收費(fèi)橋隧，現(xiàn)存的一、二級(jí)收費(fèi)公路將逐步停止收費(fèi)，停止新建收費(fèi)一、二級(jí)公路和獨(dú)立橋隧，其投融資模式將參照普通公路。按照投融資屬性，收費(fèi)公路領(lǐng)域一般分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩大類。

政府還貸公路主要是通過省交通運(yùn)輸廳高速公路管理局或公路管理局代表政府作為主體投資建設(shè)，實(shí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，國(guó)家通過車購(gòu)稅予以補(bǔ)助，一般不設(shè)立項(xiàng)目公司，適用政府投資項(xiàng)目管理。經(jīng)營(yíng)性公路主要是社會(huì)資本作為主體投資建設(shè)，一般實(shí)行“一路一（項(xiàng)目）公司”①，國(guó)家同樣通過車購(gòu)稅予以補(bǔ)助，適用企業(yè)投資項(xiàng)目管理。在省高管局逐漸轉(zhuǎn)企的趨勢(shì)下，政府還貸公路逐漸向經(jīng)營(yíng)性公路轉(zhuǎn)變是總的趨勢(shì)。

從投資規(guī)?？?，2019 ～2021 年，我國(guó)收費(fèi)公路投資分別達(dá)到11504 億元、13479億元、15151 億元，分別同比增長(zhǎng)15.4%、17.2%、12.4%，呈持續(xù)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。投資高位運(yùn)行不可避免地帶來了一定債務(wù)問題。根據(jù)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2021年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額達(dá)79178 億元，同比凈增8517 億元，近三年債務(wù)余額年均增長(zhǎng)10%左右。

（二）運(yùn)營(yíng)管理與通行費(fèi)定價(jià)

從運(yùn)營(yíng)管理模式看，政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容相似，均是自主負(fù)責(zé)管內(nèi)項(xiàng)目的收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、路政、經(jīng)營(yíng)等，取得通行費(fèi)收入、廣告經(jīng)營(yíng)收入和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)收入，負(fù)責(zé)還貸、養(yǎng)護(hù)、人員、管理等支出，運(yùn)營(yíng)管理內(nèi)容比較清晰，但也比較單一。政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路運(yùn)營(yíng)管理的主要區(qū)別在于財(cái)務(wù)模式。政府還貸公路的通行費(fèi)收入需上繳至財(cái)政專戶統(tǒng)一管理，相關(guān)支出需要財(cái)政安排返還，只能用于相關(guān)支出。經(jīng)營(yíng)性公路的通行費(fèi)支出全部屬于公司收入，相關(guān)支出也由公司自行安排，并取得合理回報(bào)。

從通行費(fèi)定價(jià)看，我國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)目前基本執(zhí)行政府定價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)債務(wù)規(guī)模、利率水平、運(yùn)營(yíng)成本、物價(jià)水平、收費(fèi)期限等因素確定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和修改都需較為復(fù)雜的程序，并經(jīng)聽證會(huì)論證和質(zhì)詢。從實(shí)際看，我國(guó)收費(fèi)公路定價(jià)客車0.25～0.7元/車公里不等（1 類）、貨車0.05 ～0.13元/噸公里（基準(zhǔn)），一省范圍內(nèi)定價(jià)基本保持一致。2020 年，收費(fèi)公路貨車改按車（軸）型收費(fèi)，按照交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)，約75%的輛次特別是五、六類貨車通行費(fèi)下降。

（三）盈利能力與收支結(jié)構(gòu)

從盈利能力看，收費(fèi)公路總體虧損程度逐年加深。2021 年通行費(fèi)收入6631 億元，總支出12909 億元，收支缺口連續(xù)6 年擴(kuò)大。收費(fèi)公路新建項(xiàng)目的邊際收益正在不斷遞減，而由于人工成本、征地拆遷和物價(jià)上漲等因素，建設(shè)的單位成本卻在不斷上升，收支雙向的作用造成邊際效益逐步下降。

從收支結(jié)構(gòu)特點(diǎn)看，一是還本付息支出迅速增加。2013 年以前收費(fèi)公路收支尚能達(dá)到基本平衡，2014 年以后支出大幅增加，支出中還本付息約占八成，主要原因是收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)開始提速。二是經(jīng)營(yíng)性公路情況略好于政府還貸公路。從近三年收入支出比看，經(jīng)營(yíng)性公路每年高于政府還貸公路6 ～13 個(gè)百分點(diǎn)。三是收支數(shù)據(jù)主要反映毛利情況。雖然官方統(tǒng)計(jì)的收入只有通行費(fèi)收入，并不能完整反映作為收費(fèi)公路主體的企業(yè)盈虧情況，但基本體現(xiàn)其主業(yè)收支，類似于企業(yè)毛利情況。

二、收費(fèi)公路特性決定需重點(diǎn)圍繞服務(wù)區(qū)提升盈利能力

（一）收費(fèi)公路傳統(tǒng)發(fā)展模式較為成熟

收費(fèi)公路的傳統(tǒng)發(fā)展模式之所以成熟高效，主要原因在于相對(duì)較低的技術(shù)門檻、成熟的定價(jià)模式和資金的來源廣泛。一是我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)起步最早，市場(chǎng)化程度較高，各類社會(huì)主體參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)門檻較低，除了央企國(guó)企外，還有一些民企具備相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，這使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處于相對(duì)充分的狀態(tài)。二是收費(fèi)公路通行費(fèi)目前主要執(zhí)行政府定價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)修改需聽證會(huì)論證和質(zhì)詢等較為復(fù)雜的程序，一經(jīng)制定則很少修改。三是車購(gòu)稅資金對(duì)于收費(fèi)公路項(xiàng)目的支持力度非常大，收費(fèi)公路還是第一個(gè)地方政府可以發(fā)行專項(xiàng)債券的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這是其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目尚不具備的天然優(yōu)勢(shì)。

（二）服務(wù)區(qū)發(fā)展較為初級(jí)且頗具潛力

提升收費(fèi)公路盈利能力是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本之道。理論上，由于收費(fèi)公路收入主要來源于通行費(fèi)，調(diào)整通行費(fèi)價(jià)格應(yīng)是提升盈利能力的主要方式和工具。然而，在全社會(huì)客貨總量相對(duì)穩(wěn)定的情況下，單一尋求通行費(fèi)定價(jià)機(jī)制做出的調(diào)整，對(duì)于有效提升通行費(fèi)收入的作用比較有限。主要表現(xiàn)在，當(dāng)前對(duì)于現(xiàn)行通行費(fèi)由政府定價(jià)轉(zhuǎn)向具有波動(dòng)區(qū)間的政府指導(dǎo)價(jià)，很可能將表現(xiàn)出較強(qiáng)的價(jià)格剛性。主要原因在于：一方面，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難出現(xiàn)整體性上漲，因?yàn)榧扔绊懡?jīng)濟(jì)社會(huì)降本增效的實(shí)現(xiàn)，又將面臨社會(huì)輿論的尖銳批評(píng)?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂工作的長(zhǎng)周期正說明了收費(fèi)政策面臨的壓力。另一方面，通行費(fèi)也很難出現(xiàn)整體性下降，因?yàn)槊總€(gè)項(xiàng)目、路段、甚至方向路況均不一，不得不給予業(yè)主企業(yè)調(diào)價(jià)自主權(quán)，而在普遍收不抵支的現(xiàn)狀下，企業(yè)自主降價(jià)顯得不太具有可現(xiàn)實(shí)性和操作性。

收費(fèi)公路主要有廣告牌和服務(wù)區(qū)兩大附屬盈利性資源，其中廣告牌投放的總量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本是固定的，而收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)既處于比較初級(jí)的發(fā)展階段，又具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＰ枰獎(jiǎng)?chuàng)新性因地制宜，把提升收費(fèi)公路盈利能力的重點(diǎn)放在其服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)上。

三、創(chuàng)新不同類型服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式

（一）當(dāng)前服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)與模式

當(dāng)前，我國(guó)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)收入呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)。一個(gè)是“盈少虧多、以盈補(bǔ)虧”。據(jù)估算全國(guó)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)虧損的至少占70%，一般是通過全省統(tǒng)籌方式來維持運(yùn)營(yíng)；另一個(gè)是“旱的旱死、澇的澇死”。如江蘇無錫梅村服務(wù)區(qū)年凈利潤(rùn)已過億，而中西部地區(qū)很多服務(wù)區(qū)還處在“如廁”為主的狀態(tài)。

從經(jīng)營(yíng)模式看，目前服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)模式主要有三種。一是租賃經(jīng)營(yíng)模式，即在建設(shè)竣工后，收費(fèi)公路項(xiàng)目業(yè)主將經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期外包于中石油中石化等有經(jīng)營(yíng)資格的主體，一般租賃期與項(xiàng)目收費(fèi)還貸期相同，目前采用這種模式的項(xiàng)目最多。二是自主經(jīng)營(yíng)模式，由項(xiàng)目業(yè)主自行申請(qǐng)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)資格。三是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，即由項(xiàng)目業(yè)主獨(dú)資或與專業(yè)化公司合資，成立專業(yè)化的服務(wù)區(qū)管理公司，由業(yè)主授權(quán)對(duì)服務(wù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。

經(jīng)營(yíng)模式 優(yōu)勢(shì) 弊端租賃經(jīng)營(yíng)管理難度小，經(jīng)營(yíng)壓力小，收益穩(wěn)定，管理專業(yè)化。易忽視公益性服務(wù)，不利于維護(hù)業(yè)主的設(shè)施設(shè)備，軟硬件建設(shè)跟不上高速公路發(fā)展步伐，難以對(duì)服務(wù)區(qū)整體統(tǒng)籌。自主經(jīng)營(yíng)高速公路建設(shè)主體可直接獲取經(jīng)營(yíng)收益。經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)重，經(jīng)營(yíng)專業(yè)性不強(qiáng)。統(tǒng)一自主經(jīng)營(yíng)可從總體上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，避免因過度追求經(jīng)濟(jì)利益而損害服務(wù)區(qū)的社會(huì)效益。容易引發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)成本高，經(jīng)營(yíng)過程中缺乏懂服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的人才，經(jīng)營(yíng)缺乏自主性和靈活性。統(tǒng)一合作經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)化，利于突出服務(wù)區(qū)的特色服務(wù)，利潤(rùn)豐厚，服務(wù)質(zhì)量高。相關(guān)政策、操作和制度還處于摸索階段。

（二）創(chuàng)新服務(wù)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式

當(dāng)前，收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理開始向經(jīng)營(yíng)規(guī)?；凸芾韺I(yè)化方向轉(zhuǎn)變，需要重點(diǎn)圍繞第三種統(tǒng)一合作經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)服務(wù)區(qū)的餐飲、超市、商場(chǎng)、加油站、旅游、展銷等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、招商、營(yíng)銷以及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)制定。具體而言，可按照旅游休閑型、商業(yè)服務(wù)型、地方特色型、物流服務(wù)型、客運(yùn)服務(wù)型等一種或幾種兼?zhèn)漕愋瓦M(jìn)行謀劃，將同一路段的多個(gè)服務(wù)區(qū)或不同路段的同一類型服務(wù)區(qū)，單獨(dú)進(jìn)行規(guī)劃開發(fā)，提升整體盈利能力。

（三）用好流量經(jīng)濟(jì)盤活服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)

近年平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壯大的關(guān)鍵，在于圍繞流量做文章。商業(yè)項(xiàng)目普遍把活躍用戶的規(guī)模作為衡量一個(gè)項(xiàng)目發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵指標(biāo)。即便項(xiàng)目當(dāng)前盈利能力差，投資回報(bào)機(jī)制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、穩(wěn)定的流量，各類平臺(tái)就有可能探索出未來的商業(yè)贏利點(diǎn)。

服務(wù)區(qū)是為人流車流提供服務(wù)的場(chǎng)所，因而是收費(fèi)公路流量變現(xiàn)的關(guān)鍵平臺(tái)。在創(chuàng)新不同類型服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式基礎(chǔ)上，需借助各類民營(yíng)平臺(tái)擅于盤活流量的固有優(yōu)勢(shì)，將人流車流轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)流信息流，帶動(dòng)技術(shù)流、資金流、人才流、物資流，提升收費(fèi)公路盈利能力，并解決一定的發(fā)展投資和再投資問題。當(dāng)然，引入平臺(tái)不是為了引入工程承包商“交鑰匙”，而是要成為項(xiàng)目的全周期合作伙伴，在運(yùn)營(yíng)階段通過“數(shù)據(jù)+算力+算法”的組合賦能深度服務(wù)。

四、加入服務(wù)區(qū)收入為變量以調(diào)節(jié)價(jià)格

從以往收費(fèi)公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算看，通常只考慮通行費(fèi)收入，而服務(wù)區(qū)一般不構(gòu)成測(cè)算投資回報(bào)的變量，為維持項(xiàng)目的可批性，通常是僅按線性或復(fù)合遞增的車流量測(cè)算通行費(fèi)收入。而在實(shí)際中，車流量往往低于預(yù)測(cè)值，造成項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況堪憂。為維持運(yùn)營(yíng)企業(yè)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府往往需要提供各種各樣的支持政策。因此，服務(wù)區(qū)作為未來開發(fā)的重點(diǎn)，這部分開發(fā)收入就可作為又一重要的變量，以維持投資回報(bào)的動(dòng)態(tài)平衡。

具體來說，一方面，在以往收費(fèi)公路項(xiàng)目中，通行費(fèi)作為單一的實(shí)際變量，價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)就等同于通行費(fèi)價(jià)格調(diào)整。服務(wù)區(qū)規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)開發(fā)，帶來了更加豐富的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，即不僅是包括通行費(fèi)定價(jià)的調(diào)整，引入服務(wù)區(qū)收入后應(yīng)與通行費(fèi)收入統(tǒng)籌考慮。另一方面，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整是可控的，而服務(wù)區(qū)收入是不可控的，因而服務(wù)區(qū)收入應(yīng)該成為通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的重要參照因素。這樣，可約定動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，使價(jià)格調(diào)節(jié)也不再是單向的調(diào)節(jié)。在服務(wù)區(qū)收益能覆蓋一定成本的情況下，通過一定的降價(jià)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)降本增效與讓利于民；反之，在服務(wù)區(qū)收益較低時(shí)，動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制也可為通行費(fèi)價(jià)格上漲提供一定依據(jù)。