跨境電子商務海關監管問題與對策研究

摘 要：跨境電商作為“外循環”的重要引擎，已成為我國重要的外貿新常態，而跨境電商的蓬勃發展也是海關創新改革的動力之一。同時，由于其商品性質與貿易模式較傳統跨境貿易有一定差異，跨境電商貿易規模的擴大使得海關面臨監管難題。本文全面梳理了江蘇省跨境電商海關監管的發展脈絡與監管現狀，深度剖析及歸納其現存問題，提出推動綜合保稅區高質量發展、構建海關企業合作橋梁，建立多元化現代智慧口岸，健全相關法律法規和加強有關部門合作等對策，以期為江蘇省跨境電商行業的高質量發展及海關監管模式的現代化改革提供借鑒，以供參考。

關鍵字：海關監管；跨境電商；南京海關；綜合保稅區；智慧口岸

本文索引：扶堯.<變量 2>[J].中國商論，2024（02）：-053.

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）01（b）--04

隨著我國經濟從外需走弱的壓力中回暖，跨境電子商務作為“外循環”的重要引擎，其海外市場滲透率逐年攀升，正由外貿“新業態”轉為“新常態”。中國海關總署數據顯示，2023年上半年，中國跨境電商進出口達1.1萬億元，同比增長16%，其中出口增長19.9%，進口增長5.7%，保持了積極的發展態勢。由此可以預見，在社會經濟持續向好發展的當下，跨境電商市場將持續擴容，同時迎來新的發展機遇。

與此同時，跨境電商的迅猛發展對海關監管提出了更加嚴格的要求，其商品形態碎片化、多樣化的特征也給監管帶來了嚴峻挑戰。據南京空港跨境電商產業園統計，2023年第一季度，僅該園區出口清單已達97.91萬件，同比增長130.57%。如何在貿易規模擴大、形態多樣的當下實現海關監管流程的規范、海關監管模式的創新，從而確保跨境電商通關的安全性與效率，則成為許多地方海關應優先考慮的課題。

1 江蘇省跨境電商海關監管發展演變及現狀

1.1 江蘇省跨境電商現狀

區別于上海、寧波等跨境進口城市，2022年完成跨境電商綜試區全覆蓋后，江蘇省跨境電商綜試區將主攻方向落在“出口”，并以B2B為其主要發展模式，著力推進外貿領域供給側結構性改革及江蘇省外貿產業發展。江蘇省作為制造業強省，其產業發展基礎扎實、產業鏈配套完善，制造業高質量發展指數連續兩年居全國第一。由此可以看出，江蘇省制造業的扎實根基為其跨境電商的發展提供了優渥土壤。如今，依托豐富的品牌資源、優越的地理位置和成熟的電商生態系統，江蘇省跨境電商已逐漸形成產業聚集態勢。企業通過集群發展和資源的線上線下融合，配套形成了穩定的供應鏈和銷售渠道。此外，為進一步為跨境電商釋放潛力和優勢，江蘇省在落實國家政策的同時，針對性地頒布地方性措施助力本省跨境電商的高質量發展，如推廣“產業帶+跨境電商”模式，開展 “江蘇制造出海”等行動。截至目前，江蘇省已擁有13個設區市跨境電商綜試區，建成90余家跨境電商產業園和孵化基地。據統計，2022年江蘇省外貿進出口規模為5.45萬億元，位居全國第二，其中跨境電商交易規模達798.73億元。

1.2 江蘇省跨境電商海關監管發展階段演變

1.2.1 誕生期

作為互聯網時代的產物，早期的跨境電商因其商品量少、分散等屬性，往往以親友家屬間的“代購”形式出現。區別于普通的進出口貿易，海關在對此類商品進行監管時，一般將其視作個人物品入境，僅對其征收個人郵遞物品進口稅。隨著跨境電商的迅猛發展和監管難度的日趨增加，為規范監管模式，海關總署于2014年發布了《關于跨境貿易電子商務進出境貨物、物品有關監管事宜的公告》，相關條例明確指出，跨境電商相關企業或個人等應按規定接受海關有關部門的監管，海關將采取“清單核放”的方式辦理電子商務進出境物品報關手續。同年，江蘇省頒布了《江蘇跨境電子商務檢驗檢疫監督管理辦法（試行）》，在南京、蘇州、無錫地區優先建立“企業全備案、商品全申報、質量全追溯”的監管制度，實施質量信用分類監管模式。作為早期的地方跨境電商監管制度，在落實國家政策的基礎上，有效促進了跨境貿易的便利化，也在一定程度上滿足了對跨境電商商品風險防控的要求。

在這一時期，跨境電商是一種新興商業模式，相關支付、物流等基礎設施仍不完善，相應的海關監管模式尚處在萌芽期，主要依賴國家層面頒布的相關法律法規來執行通關工作，缺乏完善的本地化、“因地制宜”的海關監管制度。

1.2.2 成長期

為推動跨境電商發展、促進產業集群形成，2016年4月11日國務院批準蘇州設立全國首個地級市跨境電商綜合試驗區。園區采取“一區多園”的布置模式，服務對象涵蓋電商平臺、支付、倉儲多個主體在內的企業。在此基礎上，隨后南京、無錫等地依托本省先行綜試區的成熟經驗，探索并逐步建立了具有本地特色的綜試區。通關模式創新方面，為保證通關便利化，江蘇省海關利用“單一窗口”進行一站式服務，實現了海關、檢驗檢疫、稅務等平臺的數據共享。此外，通關流程簡化方面，江蘇省各地海關在2018年全面深化了“提前申報”“運抵驗放”“掌上物流”等業務改革，積極打通無紙化通關的“最后一公里”，在很大程度上提高了江蘇省跨境電商海關的通關效率。

在這一時期，跨境電商的迅猛發展及國家的利好政策推動了江蘇省海關監管制度的逐步完善，各地海關積極調整和優化監管政策，建立了較為高效、靈活的創新監管機制，促進了監管流程的規范化和貨物通關的便利化。

1.2.3 成熟期

2020年7月，海關跨境電商B2B出口監管試點工作在南京海關正式啟動，在此監管模式下，境內企業借助跨境電商平臺與境外企業確定交易后，可通過跨境物流將貨物直接送至境外企業（“9710”模式）或海外倉（“9810”模式），在一定程度上幫助了出口企業，尤其是小微企業克服當時新冠疫情的影響。在穩外貿的基礎上，依托“智慧海關”建設，江蘇省海關進行了通關手續的簡化和革新。2020年8月，南京海關在常州等地啟動海關特殊監管區域監管模式改革，在卡口管理、數據集成多個方面實現智慧化監管，不僅為企業通關帶來了便捷，還降低了企業的經營成本。與此同時，江蘇省各地海關“量體裁衣”，根據各地區的特點及需求，靈活調整監管模式，提高通關效率。例如，鎮江海關為促進當地特色產品丹陽眼鏡通關便利化，簡化了出口申報程序，讓丹陽眼鏡獲得優先查驗并“無紙化通關”；南通海關為備戰“雙十一”，制定應急預案，在充實一線監管力量的同時，確保跨境貨物做到隨報、隨審、隨驗、隨放。

在這一時期，江蘇省完成13個設區市跨境電商綜試區全覆蓋，本省跨境電商已發展成為一個較成熟的行業，江蘇省海關也隨之建立起更為完善的監管機制和更加現代化的通關流程。“智慧海關”的概念貫穿跨境電商監管的始終，大數據時代的到來促使江蘇省在創新通關模式的同時，積極推動海關治理能力現代化。

從江蘇省海關監管的發展演變路徑可以看出，跨境電商的繁榮推動著監管模式的創新、監管職能的明確、監管流程的規范和簡化。目前，江蘇省海關針對跨境電商貿易，一方面，積極推進各項舉措如“單一窗口”建設，以實現通關便利化；另一方面，在“一帶一路”“數字化”等背景下，江蘇省海關推陳出新，不斷優化監管模式，開展“智慧口岸”建設試點及“一帶一路”相關企業“直裝直提、先放后檢”等模式，力促在海關層面優化口岸營商環境，提升跨境貿易便利化水平，從而更好地服務國家開放大局。

2 江蘇省跨境電商海關監管弊端分析

2.1 綜保區海關監管模式與發展要求不匹配

全國通關一體化改革后，原針對綜保區設計的 “圍網卡口”及“電子賬冊”的粗放式管理模式已日益顯現出其弊端，致使綜保區海關監管出現效率“倒掛”現象。事實上，由于這兩項“倒掛”措施的存在，區內企業在進行報關單查驗等實貨通關時，受到監管的強度大于區外企業，手續更復雜，通關成本也因此升高。雖然江蘇省部分地區如南通正在改造“圍網卡口”，利用智能攝像頭探索新的物流監管模式，但由于地方政策的差異，部分地區海關仍未進行相應監管措施的升級。與此同時，近年來江蘇省各地海關的數字化改革缺乏協同性，致使跨境電商企業在使用綜保區相關系統時不得已在多個程序中切換，嚴重影響了企業的通關體驗及效率。

2.2 中小企業海關政策認知不足

2013年中國海關引入AEO認證制度后，歷經十年，截至2023年，江蘇省高級認證企業突破500家，但仍有許多跨境電商企業無法通過海關認證，以致難以享受認證帶來的通關便利。海關總署統計顯示，近5年跨境電商中民營中小企業進出口漲幅近10倍，已成為我國跨境電商貿易的中流砥柱。然而，這些企業自身的管理往往與AEO認證要求具有一定的差距，同時中小企業自身參與海關認證的意愿較低，有些企業甚至抱有排斥態度，只是單純通過現場報關數據來通關。由此可以看出，跨境電商中小企業對海關政策的有限認知在一定程度上限制了海關監管的發展，使得海關AEO認證隊伍建設面臨難題。另外，隨著跨境電商的發展與通關政策的不斷革新，相關中小企業必須跟蹤了解最新的政策動態，而不具備專業背景的企業人員在理解繁復的政策細則時面臨諸多困難，無疑增加了其合規難度。

2.3 各地區智慧口岸聯通性較低

為提升口岸現代化治理水平，2023年4月國家口岸管理辦公室發布通知，決定組織在全國口岸深入開展智慧口岸試點建設，要求各省口岸根據實地情況分類施策。縱觀江蘇省智慧口岸現狀不難看出，目前江蘇省各地區在智慧口岸建設中缺乏統一標準，協同性較低，彼此缺乏聯通性，難以實現全省口岸的業務聯動。另外，口岸的現代化能力仍需進一步增強。其一，隨著江蘇省海關的數字化轉型，跨境電商物流的發展在很大程度上依賴現代化物流體系。然而受限于目前的技術應用程度，以及智慧物流系統各環節的兼容性較低，江蘇省仍未構建多元化、一體化的現代智慧物流體系。其二，數字技術在口岸的運輸、倉儲等場景運用不足，各部門之間的數據融合程度不夠充分，存在一定的“信息壁壘”。其三，部分地區目前仍然將智慧口岸的建設視作技術問題，未意識到該建設的長期性和系統性。

2.4 貨物或物品定性不明確，企業存在退貨痛點

由于跨境電商商品種類廣泛且復雜，難以準確分類從而確定其相應的稅務和監管要求，為簡化跨境電商零售進口商品的通關手續，跨境電商零售進口商品一直按照個人自用進境物品監管。2022年，為平穩過渡后疫情時代，商務部發布通知表示跨境電商零售進口商品仍按自用進境物品監管，這項舉措有利于行業發展，也衍生出海關監管難題。事實上，“貨物”和“個人物品”的海關監管和征稅模式規定存在差異，而跨境電商零售進口商品兼具貨物和個人物品的雙重屬性，法律層面卻并未對介于兩者之間的商品做出明確定義，同時貨物定性不明確讓企業產生退貨痛點。數據顯示，電商綜合退貨率普遍高于實體店，約為10%，在如此龐大的退貨體量下，跨境電商零售商品究竟是按照貨物還是按照物品退運出境仍然缺少明確的制度依據。此外，跨境電商商品進出口面臨著另一征稅難點，即由于稅務和海關是在各自的法規體系下獨立行使職能，因此可能出現重復性征稅的問題。

3 優化江蘇省跨境電商海關監管的對策建議

3.1 推動綜合保稅區高質量發展

作為開放型經濟的重要平臺，綜合保稅區在江蘇省跨境電商發展中發揮著重要作用。隨著數字化經濟的到來，綜合保稅區必須從原來依靠政策優惠向高效化、智慧化發展。首先，綜合保稅區應簡政放權，面對“圍網卡口”所產生的效率“倒掛”問題，可以將其管理職能適度賦予當地政府，而綜保區海關則履行后續監管及抽查巡視等職能，從而有效提高綜保區的通關效率、降低市場運行成本。同時，江蘇省各地海關可借鑒江蘇南通的“慧眼通”物流監管新模式，因地制宜地改造物理“圍網卡口”，拆除橫亙在卡口與企業間的金屬圍網，依托大數據和物聯網系統設立電子圍欄。其次，綜保區海關可以結合企業信用等級制度完善電子賬冊管理，借鑒重慶首創的“四自一簡”創新監管模式，對滿足條件的企業推行“自主備案、自主核報、自定核銷周期、自主補繳稅款”，同時簡化業務核準手續，將人工逐項紙質核批轉為線上集中賦權。最后，為對標高質量發展要求，應整合優化綜保區數字系統，搭建統一高效的通關平臺。

區別于普通的產業園，綜合保稅區的核心政策優勢是“境外關內”。如何在日益復雜的國際形勢下利用綜合保稅區的優勢來保證跨境貿易的持續、穩定發展，就需要江蘇省政府借助特殊開放區域的政策優勢，及時調整、完善和優化制度，使得綜保區企業能夠享受到相應的政策紅利。

3.2 構建海關企業合作橋梁，助力“AEO”認證

AEO認證是海關授予企業的最高信用等級，也是企業對外貿易的一條綠色通道。助力跨境電商企業獲得AEO資質，必須針對中小企業對海關政策認知不足的問題，加強海關與企業的深度合作，尤其是在跨境電商中占比很大的中小企業，其體系的規范程度、健全程度都難以匹及大企業，而AEO認證制度流程對公司員工素質要求極高，在此情況下，生搬硬套大企業的方法論往往很難成功。因此，針對中小企業AEO認證難的問題，江蘇省海關可以結合政策實施及企業基本情況，推動“AEO政策進企”，上門披露相關政策，闡明AEO認證標準的核心要求，開展轄區企業政策宣講會，設立AEO認證咨詢崗位，對有申請意愿的跨境電商中小企業開展重點培育工作，使企業的管理制度有效匹配認證要求。

另外，針對企業對海關政策認知不足的問題，海關可主動開展與企業的合作，尤其是與跨境電商中小企業的合作。這些企業通常缺乏專業的通關團隊，相關知識的缺乏可能導致其面臨各種通關問題，因此海關與中小企業的合作應從基礎做起，為企業提供全面而細致的通關教育和培訓，幫助企業提高通關能力。在教育培訓形式上，海關可借助多種形式的外部平臺進行政策教育，如線上直播、交流群等。此外，在政策更新后，海關需及時發布相應的通關指南并配備相應的工作人員，使企業及時獲取最新的通關信息與指導。

3.3 建立多元化現代智慧口岸

跨境物流是發展跨境電商的核心支撐點，推動建立現代化的智慧口岸，實現物流便利化，可以用智慧互聯合作為跨境電商注入新動能。首先，智能化建設方面，江蘇省各口岸必須加強口岸數字化建設，利用“單一窗口”加快推進與口岸監管單位的數據對接，打造數據標準規范的口岸基礎平臺。與此同時，積極推動數字技術和基礎設施的融合，在升級智能化設施設備的同時，積極破除口岸各部門之間的“信息壁壘”，建設數據中心，以保證各方實現信息互聯互通，用智能算法及大數據處理能力為企業提供效率化通關服務。其次，各地區口岸協同性方面，為防止出現“信息孤島”，江蘇省各口岸需堅持“共建共享、聯動協作”，通過建立全省范圍內的口岸運行信息系統，明確分工，在實現資源、信息共享的同時，合力打造優勢互補、協同聯動的智慧口岸體系。最后，具體建設方面，江蘇省各地政府必須加強政策引導，根據各地情況“量體裁衣”，出臺促進口岸智慧化轉型的政策，同時利用組織領導明確口岸建設職責，讓工作人員認識到智慧口岸建設的長期性和系統性。

3.4 健全相關法律法規，加強與有關部門的合作

對商品進行分類和識別是海關監管工作的基礎，合理的商品分類可以有效提高監管效率，也可避免因此產生的執法風險。有關部門應從國內消費者權益角度出發，在健全法律法規的同時，整合監管政策，將跨境電商商品尤其是零售進口商品納入合規通關渠道。電商零售進口商品的定性難點，有關部門可以考慮將跨境電商零售進口商品與“貨物”“個人物品”進行區別，劃入一個單獨范疇，從而明確定義跨境電商商品監管模式。面對跨境電商的退貨難題，可借鑒2022年深圳推出的海關和稅務轉讓定價協同管理制度，同時結合海關總署在2023年1月發布的《關于跨境電子商務出口退運商品稅收政策的公告》，明確指出企業應憑主管稅務部門出具的證明材料向海關辦理退運免稅手續。在這兩者的基礎上，海關可進一步深化與稅務部門的合作和聯動，通過涉稅信息的互通來進一步優化跨境電商企業的退運流程，同時加強溝通與互認機制，也可在一定程度上改善重復性征稅問題。

除此之外，健全執法統一制度也至關重要，尤其是江蘇省各地海關執法要求產生差異時，有關部門應統一下轄各個海關的業務管理標準及操作方法，減少自由裁量權，形成執法統一性機制。公開透明的監管政策有利于增強企業、消費者的信心，海關應定期公開改革進程、工作要點等，讓各參與方充分了解監管部門的決策依據和執法標準。

4 結語

跨境電商已成為我國外貿高質量發展的重要增長點，海關監管則是其中的關鍵環節。隨著“一帶一路”的推進，我國企業的全球化之路邁入新階段，跨境電商規模逐步擴大，復雜性日趨增加，海關監管也勢必面臨更多的問題與挑戰。在此背景下，江蘇省海關應積極推動智慧化轉型，提高海關技術能力與各地信息共享合作，實現跨境電商監管的標準化與規范化。同時，在整合監管制度的基礎上，因地制宜地為本地跨境電商企業提供更清晰的指導與更便捷的通關服務，以打造產業差異化、監管模式效率化、制度創新化的開放高地。

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