黨的十八大以來黨內問責制的實踐邏輯及現實優化進路

張偉進

(重慶社會科學院 馬克思主義研究所, 重慶 400020)

黨內問責制是我們黨治國理政的新實踐,其以提高黨的建設質量、提升黨的執政能力為目的,創新性地將問責這一現代政治制度與中國獨特的黨政權力結構相結合[1],通過不斷地發展完善,逐步形成國家治理體系與治理能力現代化制度體系重要支撐的組成部分[2]。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內問責,不斷推動問責理論的創新,不斷推動問責制度的完善,不斷推動問責實踐的發展,使黨內問責不斷向著制度化、法治化、規范化的方向演進。黨的二十大報告進一步指出,要不斷完善黨的自我革命制度規范體系,“落實全面從嚴治黨政治責任,用好問責利器”[3]。面向中國式現代化建設新征程,進一步發揮黨內問責制度的重要作用,不僅需要深刻分析黨的十八大以來完善黨內問責制的基本邏輯,而且需要厘清優化黨內問責制度的現實進路。因此,開展黨的十八大以來黨內問責制度的實踐邏輯及現實優化進路的研究具有重要的現實意義。

一、問題提出及文獻綜述

問責制度最早起源于西方國家,并隨著資本主義經濟的發展而不斷完善[4]。中國共產黨自成立以來,最早是在1928年黨的六大通過的《中國共產黨章程》中規定了對黨員干部的審查制度并持續予以完善[5]。但是,新中國成立初期經歷過兩次重大失誤,主要原因是黨內問責制度不健全、黨內監督體系不夠完備、缺乏有效的執行力[6]。因此,黨內問責制度的建設就成為一個亟待解決和完善的問題。我國對黨內問責制度的研究雖然起步較晚,但在借鑒國外經驗和結合中國國情下,通過不斷發展和完善,還是取得了一系列的研究成果。

我國學者圍繞黨內問責制的研究,主要從歷史沿革、概念內涵、價值與成效、制度建設等方面展開。黨內問責制經歷了責任追究階段、黨內問責制的地方探索階段、黨政領導干部問責制的全國推廣階段和專門系統的黨內問責制階段4個時期[7]。黨內問責制是指在政黨內部要求黨的領導機關和黨的領導干部對其職責履行情況進行說明與解釋,并對其違反職責要求的行為承擔黨內責任的制度[8]。推行黨內問責制有利于維護和鞏固中國共產黨領導的核心地位,有利于推動社會主義民主政治發展進程,有利于促進經濟社會的和諧穩定,有利于推進國家治理體系和治理能力的現代化建設。黨內問責制度重點關注問責的事由、問責的主體和問責的具體程序等方面[9]。將黨內問責制付諸實施,應著力完善黨內問責制的配套措施和輔助制度,處理好黨內問責與行政問責、紀律處分、黨內監督的關系[10]。

綜上,可以發現目前對黨內問責制度的研究仍然存在一些不足之處。在理論支撐方面,圍繞著黨內問責的實踐邏輯研究還不夠深入,同時基于這一實踐邏輯上的問題分析和把控也還不夠,亟需研究出臺具有可操作性的法律法規作為支撐,研究制定相應的指導規范性文件或具體實施細則作為保障。本文將梳理黨的十八大以來推進黨內完善問責制度的實踐做法,理清其基本的邏輯,總結其實踐經驗,進而基于現實的考慮和發展前瞻展望,對進一步完善黨內問責制度提出理性探索性思考。

二、黨的十八大以來完善黨內問責制度的實踐邏輯

問責制是我們黨的重要傳統。黨的十八大以來,我們黨在完善黨內問責制度方面做出了更為系統和具有開拓性的探索和實踐,總結黨的十八大以來黨內問責制發展的實踐邏輯,對進一步完善黨內問責制度,促進黨的自我革命制度規范體系的建立與完善,具有十分重要的價值和意義。

(一)價值遵循:全面從嚴治黨獲得廣大人民的擁護和支持

人民性是馬克思主義政黨的鮮明價值取向。馬克思恩格斯雖沒明確提出“以人民為中心”思想,但其對歷史唯物主義、人民群眾的歷史作用、科學社會主義等問題展開的論述,形成了全新的人民主體思想,為以人民為中心思想的確立與發展提供了學理支撐[11]。堅持立黨為公、執政為民是踐行全心全意為人民服務的根本宗旨[12]。永葆政黨本色是百年大黨永遠得到人民擁護和支持的關鍵所在,全面從嚴治黨是確保黨不變質、不變色、不變味的必由之路。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把馬克思主義人民性貫穿于新時代偉大實踐,提出以人民為中心的發展思想,緊扣民心這個最大的政治,把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點。黨的十八屆三中全會提出落實黨風廉政建設責任制。然而,制度約束范圍的有限性一度制約了全面從嚴治黨效能的提升。為此,黨的十九屆四中全會提出完善和落實全面從嚴治黨責任制度,將黨內問責制度作為深入推進全面從嚴治黨的重要抓手;同時提出要進一步堅持和完善人民當家作主的制度體系,為落實以人民為中心的發展思想提供堅實的制度保障[13]。黨內問責制作為中國共產黨堅持自我革命的重要手段,刀刃向內,刮骨療傷, 致力解決黨內思想不純、政治不純、組織不純、作風不純等問題,清除黨的肌體上的病毒,祛除肌體上的毒瘤,不斷提升黨的執政能力和領導水平。由此,廣大人民群眾的利益得到進一步彰顯和維護,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強,黨執政的群眾基礎進一步被夯實。

(二)實踐要求:從講政治的高度重視科學的頂層設計

馬克思指出:“一個單獨的提琴手是自己指揮自己,一個樂隊就需要一個樂隊指揮?！盵14]黨的十八大以來,我們取得了一系列黨的重大政治成果和寶貴經驗,其中最重要的成果就是將“兩個維護”作為黨的最高政治原則[15]。船重千鈞,掌舵一人。堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位,是黨的百年奮斗的歷史經驗,是治理好我們這個大國的實際需要。堅決維護黨中央權威和集中統一領導,是關系黨和國家前途命運的根本性、原則性問題,是堅持中國特色社會主義的方向性問題[16]。

制度是管長遠、管根本的。黨的十八大以來,我們黨從旗幟鮮明講政治的高度把做到“兩個維護”落實到實際行動上,明確了黨內問責制的政治導向,進一步加強了對各級黨組織、領導干部的管黨治黨責任落實不到位、管黨治黨不嚴不實、黨風廉政建設不到位等問題的責任追究,切實強化了黨的政治權威,以上率下、層層傳導、反復強化。依靠黨中央的系統安排與頂層設計,以習近平同志為核心的黨中央強化黨內法規制度體系的建設,對黨內問責制度進行了重要戰略部署,將其固化為黨員干部的政治態度、政治信條,逐步走向制度化、程序化、精準化,成為一切實踐活動的政治原則、政治保障。2013年,我們黨首次編制了黨內法規制定工作五年規劃,明確提出適時修訂《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,但是并沒有專門提出要將黨內問責與行政問責相剝離。2016年,中共中央從頂層設計的角度出發,審議通過了《中國共產黨問責條例》,這標志著黨內問責終于擁有了一個系統、權威的制度容器,其約束力以及有效性也得到了進一步提高。2017年,黨的十九大將“全面從嚴治黨”寫入黨章,并提出了新時代黨的建設的總要求,黨內問責制的進一步完善勢在必行。2019年,中共中央頒布了新修訂的《中國共產黨問責條例》,完善了黨員的權利保障機制、容錯糾錯機制、問責主體與情形等方面的內容。《中國共產黨問責條例》的出臺與修訂使得黨內問責有了堅實的支撐性制度。然而,僅僅一部條例還不能稱之為制度體系,圍繞《中國共產黨問責條例》這一基礎性制度,黨中央還設計了一系列相關法規,填補了黨內問責制度體系的缺口,實現了黨內問責與黨內監督、紀律處分等其他黨內法規制度的有效銜接。

(三)實踐方法:用好辯證法牽住主體責任的“牛鼻子”

唯物辯證法是馬克思主義思想方法論的精髓,實踐認識論是馬克思主義理論的重要組成部分[17]。習近平總書記創造性地將馬克思主義的辯證法和實踐認識論應用于管黨治黨之中,形成了以系統觀念為核心的科學思維方法、以堅持問題導向為核心的科學工作方法。牽牛要牽住牛鼻子。黨要管黨、全面從嚴治黨的“牛鼻子”就是黨委的主體責任。所以,黨內問責制作為全面從嚴治黨的又一重要利器,要落實主體責任就必須貫穿始終。在黨的十八屆中央紀委工作報告中就提到,要“牽住主體責任‘牛鼻子’,嚴格執行問責制度”[18]。

2013年,針對如何加強黨對黨風廉政建設的領導問題,習近平總書記在黨的十八屆三中全會上提出,明確黨委要負主體責任、紀委負監督責任[19]。此后,習近平總書記在多個場合強調黨委的主體責任,并對主體責任的范圍和內容進行了豐富,要求各級黨委擔負起全面從嚴治黨主體責任。2019年修訂出臺的《中國共產黨問責條例》強調了黨委作為最主要的問責主體,必須履行好全面從嚴治黨的主體責任,以此來推動管黨治黨政治責任的有效落實?！芭１亲印斌w現出黨委的主體責任在全面從嚴治黨中具有牽頭管總的地位。在黨內問責工作中,之所以要突出黨委的主體責任,一方面是因為黨委作為最主要的問責主體,必須切實履行主體責任,做好對失職失責黨組織、黨員干部的問責工作;另一方面是因為問責工作的目的是倒逼失職失責黨組織以及黨員干部扛起主體責任,真正樹立起“黨要管黨”的自覺性。黨的十八大以來的經驗表明,在問責工作中,各級黨委只有牢牢牽住主體責任這個“牛鼻子”,才能利用問責利器將全面從嚴治黨不斷向縱深推進。當然,各級紀委也要發揮好監督專責,配合同級黨委做好問責工作,形成問責合力。

(四)實踐重點:解決問題要抓住“關鍵少數”

習近平總書記在《全面從嚴治黨探索出依靠黨的自我革命跳出歷史周期率的成功路徑》一文中指出:“堅持抓住‘關鍵少數’以上率下,壓緊壓實全面從嚴治黨政治責任。”[20]全面從嚴治黨的關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”,全方位扎緊制度籠子,用制度治黨、管權、治吏。從全面從嚴治黨的對象角度看,黨員領導干部掌握著重要的權力。基于權責一致原則和權力的擴張性和腐蝕性等認識,推進全面從嚴治黨必須抓好從嚴管理干部這個中心工作[21]。領導干部是推動黨和國家各方面事業發展的領頭羊,是擁有極大權力同時又肩負重大責任的“關鍵少數”。領導干部只有擁有敏銳的政治意識以及純凈的道德情操,才能保證與黨中央一口氣、一條心,真真正正投身到為人民謀幸福、為民族謀復興的偉大事業中去。新時代,要想切實發揮問責實效,督促黨員領導干部落實管黨治黨政治責任,就必須重視抓好“關鍵少數”這步妙招。

人不率則不從,身不先則不信。黨的十八大以來,習近平總書記在許多重要講話中都提到了要抓住“關鍵少數”,特別是“一把手”的重要意義[22]。對此,習近平總書記多次強調抓住“關鍵少數”必須從思想教育與制度建設兩方面雙管齊下,科學重構權力運行的流程,堅持以問題為導向,對糾正偏差、精準問責等環節精心設計,確保制度運行有效。抓住了“關鍵少數”,就能把責任和壓力傳導下去,帶動“絕大多數”,引領“全員覆蓋”。在對失職失責的“關鍵少數”進行問責的環節,新修訂的《中國共產黨問責條例》明確規定在對黨組織問責時,也要對其中負有責任的領導干部進行問責;作為領導干部,必須敢于擔當、善于反思,不得向下推卸責任。具體而言,對一個地方或單位的主要負責同志來說,就是要認真履行“第一責任人”的職責,親自謀劃、靠前指揮;對于其他干部同志來說,需要切實履行“一崗雙責”,扎實推進職責范圍內各項工作,推動全面從嚴治黨向縱深發展。這樣一來,通過實施剛性的制度規定,便能達到督促“關鍵少數”勇于擔責、率先垂范的目的,以此來推動管黨治黨走向“嚴實硬”。

(五)實踐目標:問責的目的是“懲前毖后、治病救人”

毛澤東同志在深刻總結黨的歷史經驗教訓基礎上,提出了黨內政治生活的重要方針“懲前毖后、治病救人”[23]。對于犯錯誤的同志,我們要把他的毛病治好,使他變為一個好同志[24]。問責的目的不是問責本身,而是要在懲前毖后的基礎之上實現治病救人,這就要求我們必須構建好黨內問責的容錯糾錯機制,寫好問責的“后半篇文章”。習近平同志對黨內問題同志,始終堅持做到區別情況,對癥下藥。然而,長期以來,我們對于黨內問責容錯糾錯機制的構建一直是缺失的。雖然在2019年修訂的《中國共產黨問責條例》中首次對問責的容錯與糾錯環節作了明確的制度性規定,但各地在問責實踐中一直存在著“一問了之”的現象,重問責,輕容錯,更輕糾錯。

黨的十八大以來,尤其是在黨的十九大之后,在對待黨員領導干部的問題上,習近平總書記多次強調要堅持嚴管與厚愛相統一,準確運用“三個區分開來”,保護黨員干部干事創業的積極性,這體現出問責“后半篇文章”中容錯機制的重要性。此外,好的干部一定是“管出來的”[25],對領導干部負責也是一種關愛,所以必須重視問責糾錯機制的運用。對此,2019年版的《中國共產黨問責條例》也作出了原則性的規定,即被問責的黨組織、領導干部在問責決定做出后需要明確整改措施,而問責決定機關需要加強對整改的監督檢查,以此來督促有錯必究、有過必改。

實踐證明,沒有程序化、嚴格化的容錯糾錯機制,黨內問責制度很容易成為一紙空談。總之,寫好問責的“后半篇文章”是新時代黨內問責工作的鮮明特點,完善黨內問責制度還需重視構建問責的容錯糾錯機制,使之具體化、制度化、實效化。

三、黨內問責制度優化的現實進路

黨內問責制度的優化要深入貫徹落實黨的二十大精神,切實推進嚴肅精準問責,加強黨的集中統一領導,高度重視黨員干部的思想建設,不斷完善黨內問責制度體系,強化制度保障和制度落實。

(一)進一步加強黨的集中統一領導

民主集中制是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志[26],是中國共產黨的根本組織原則和領導制度。習近平總書記對民主集中制的價值功能作了許多重要論述,在黨的二十大報告中再次明確指出,堅持科學執政、民主執政、依法執政,貫徹民主集中制[3]?；仡欬h的十八大以來我們黨帶領全國各族人民取得豐富卓越的偉大成就,歸根結底在于堅持和發揮了中國化的民主集中制特有的政治優勢、組織優勢和制度優勢[27],從講政治的高度維護以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導的權威,高度重視黨內存在的領導弱化虛化淡化邊緣化現象,從根本上解決干部缺失信仰、追求享樂主義等較為嚴重的問題。如果沒有黨的“領航”“掌舵”,中國特色社會主義事業就會失去前進的方向;如果沒有黨的謀篇布局和統一領導,黨內問責制度都將是空想。因此,黨中央必須有一錘定音、定于一尊的核心權威。一是戰略層面。必須確保廣大黨員干部在政治立場、方向、原則、道路等方面,具備立場堅定、靈活敏銳的政治警覺及黨性修養,對黨忠誠、尊崇黨章,自覺同黨中央保持高度一致,保證政令暢通、令行禁止,將黨的文件精神落到實處,在本職工作中深刻彰顯。二是政策層面。必須堅持和健全黨中央全面領導政策體系,著重突出黨中央負責重大工作的總體部署、系統推進,推動黨中央對重大工作的集中統一領導制度化、科學化、規范化,使黨在把方向、謀大局、定政策、促改革方面的能力不斷提升。三是組織層面。必須進一步全面深化黨和國家機構改革,進一步優化各級黨委和政府組織機構的職能,建立起系統完備、規范高效的專門機構職能體系,使黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、民主黨派、人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等在黨中央的協調下配合行動、增強合作,更好地適應治國理政的任務要求;切實做到黨中央和國家機關充分發揮好“最初一公里”作用、地方黨委和政府履行好“中間段”職責、基層組織完成好“最后一公里”使命。

(二)進一步提高堅持貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想認識

中國共產黨歷來高度重視思想建設。一個政黨的指導思想是否開拓發展、創新進取,事關黨的事業能否繁榮發展、興衰成敗[28]。習近平新時代中國特色社會主義思想作為中國化時代化的最新的馬克思主義理論成果,是黨和人民進行實踐探索、凝聚集體智慧的重要結晶,更是實現中華民族偉大復興中國夢的行動指南。習近平總書記在主持二十屆中共中央政治局第一次集體學習時指出,要全面把握新時代中國特色社會主義思想的世界觀、方法論和貫穿其中的立場觀點方法[29]。一是把握好其世界觀和方法論。從本質屬性看,習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論屬于馬克思主義的世界觀和方法論。黨的二十大報告從6個層面對其世界觀和方法論進行了全面概括和細致剖析。學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,需要把其基本觀點、核心要義、科學體系、根本要求等真正學懂弄通,要準確把握其世界觀和方法論,貫穿到治國理政的各方面全過程,使之成為廣大干部群眾開展行動的精神支撐。二是深入開展習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育活動。學習貫徹黨的二十大精神,不僅需要各級黨組織有計劃有組織開展研討班、宣講會,引導各級黨員干部和廣大群眾學習和深入把握新思想新觀點新精神,而且需要創新傳播宣介渠道,充分利用群眾喜聞樂見的方式。可以通過手機、電腦、網絡平臺等新媒體傳播介質講好黨的理論思想,推動黨的理論教育活動走深走實。另外,還要持之以恒加強理想信念教育,常態化長效化開展黨史學習教育,深入推進全體黨員領導干部黨性教育,不斷增強我們黨治國理政的精神力量。

(三)進一步完善黨內問責制度體系

制度優勢是一個國家的最大優勢。制度穩則國家穩,制度強則國家強。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》,完善了黨員的權利保障機制、容錯糾錯機制、問責主體與情形等方面的內容。要推動以《中國共產黨問責條例》為基礎的支撐性制度走向成熟,進一步完善黨內問責制的配套性制度。一是明確問責主體責任。針對責任分解的問題,習近平總書記要求,對每一個具體問題都要分清黨委負什么責任、有關部門負什么責任、紀委負什么責任[30]。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》對黨內問責的主體作出了規定,還需進一步明確黨委應履行全面從嚴治黨主體責任、紀委負監督專責、紀委派駐(派出)機構依職責權限進行監督問責、黨的工作機關按照職能履行監督職責。二是問責對象的認定與責任劃分。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》針對上下級黨組織和領導干部之間的責任劃分,添加了上級黨組織與領導干部不得向下級黨組織和領導干部推卸責任,首次明確了“集體決定,分清責任”的黨的問責工作原則,還應進一步明確黨組織中負有責任的領導班子成員間責任的認定和劃分,特別要注意實際工作中廣泛存在的多領導協同管理的情形。三是問責程序更加規范明確。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》使黨內問責程序逐漸走向新階段,還應進一步完善問責程序,把更多的因處理危機事件、回應社會質疑等問題啟動的應急性問責轉化為自覺的制度化問責,確保問責的規范性、有效性。四是黨內問責尺度趨于合理。2019年版的《中國共產黨問責條例》在舊《中國共產黨問責條例》的基礎之上,增添了構建問責對象容錯糾錯機制的內容,增加了問責工作原則,分別規定了“不予問責或免予問責”“從輕或減輕問責”以及“從重或加重問責”3種容錯情形。今后,還應進一步明確可以按相關規定正常使用情形下的實施細則,以此來更好地激發黨員干部的擔當精神。

(四)進一步強化黨內問責制度落實

實踐論是馬克思主義哲學的核心觀點[31]。認識是為了實踐,認識要回歸實踐、服務實踐[32]。黨內問責制的效能,關鍵在于制度的執行和落實。黨內問責制是反對腐敗、建設廉潔政治的核心策略,黨內腐敗治理必須加強改革頂層設計,完善各方面制度規范體系,更重要的是必須始終堅持以黨的自我革命推進全面從嚴治黨,不斷強化黨內各項制度的落實。一是完善權力監督制約機制。全面貫徹落實《中國共產黨黨內監督條例》,結合各個政府部門實際,制定黨風廉政建設考核辦法,切實加強對黨風廉政建設和反腐敗工作的監督。推動組織、統戰、群眾、輿論、網絡、家庭全覆蓋的黨內外監督體系形成合力,圍繞著人民群眾根本利益維護展開監督。建立完善的違法、違紀線索采集與處置機制,對涉案線索要認真調查核證。對于群眾反映的普遍性、傾向性問題的輿論信息,要通過多種方式認真調研,及時堵上制度漏洞。二是問責和其他監督方式要協同。要處理好黨內問責與黨外監督的關系,兩者出發點是一致的,都是為了維護黨和人民的根本利益,兩者互相依存、互為補充。要不斷強化黨內監督的核心作用,同時注重發揮黨外監督的作用,并從制度和機制上把黨內問責與黨外監督結合起來。黨內問責和黨紀處分都是黨內監督的重要方式,但是主體不同。黨內問責是按照干部管理權限進行的,問責的主體一般是黨委、政府或者政府的工作部門;黨紀處分是紀檢監察機關和組織部門按照權限履行相關職責實施,實施主體一般是紀檢監察機關。處理好黨內問責與日常監督的關系,黨委(黨組)要用好問責利器,梳理歸納管黨治黨存在的問題,分析產生問題的主要原因,重視日常監督,做到重在日常、貴在有恒,真正聚焦監督基本職責,聚焦監督定位,以卓有成效的日常監督促進黨風廉政建設,預防腐敗問題發生。三是建立容錯糾錯機制。黨內問責制度重點在于“治病救人”,容錯糾錯機制的建立是為了在一定范圍內,寬容失敗、允許試錯、有錯必改,營造支持改革、鼓勵創新的良好氛圍,給改革創新、實干者撐腰鼓勁。容錯的目的是讓干部少犯錯、不犯錯、不再犯同樣的錯。這就需要切實把糾錯與容錯有機統一起來。一方面,通過對打著改革旗號搞歪門邪道、損公肥私、行不正之風而犯錯誤甚至違紀違法的黨員干部及時問責糾錯,端正思想認識;另一方面,通過對為敢于改革、敢于擔當的干部撐腰鼓勁,及早發現并糾正苗頭性、傾向性問題,盡力采取補救措施改正失誤或錯誤的問題。

四、結語

當今世界,風云跌宕。中華民族邁上全面建設社會主義現代化國家的新征程。全面建設社會主義現代化國家關鍵在黨。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢。我們黨經過百余年的實踐探索,黨內問責制逐步形成了以問責主體、對象、內容、范圍、方式、程序為基本要素的完整制度架構。然而,從實踐角度看,現行黨內問責條例的治理效能還未充分發揮,仍需要綜合配套改革和系統的制度支撐。這就需要更多學者充分調研黨內問責制的實踐效果,繼續深化相關理論研究。要在深入調研認真分析研判黨內問責制度運行存在問題的基礎上,更多關注黨內問責制度體系的邏輯自洽和人文關懷,進一步完善黨內問責制的配套措施和輔助制度。