中國共產(chǎn)黨對政府和市場關(guān)系的認(rèn)識歷程

【摘要】處理好政府和市場之間的關(guān)系，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。在不同時期，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)治理工作實踐中不斷完善處理政府和市場關(guān)系的制度機(jī)制。在改革開放初期處理計劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展等實踐表明：中國共產(chǎn)黨突破了西方“政府-市場”二分對立的理論框架，形成了一套包含領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行機(jī)制在內(nèi)的嚴(yán)密體系，實現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)力向經(jīng)濟(jì)建設(shè)力的轉(zhuǎn)化。同時，也為在高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)過程中處理好政府和市場關(guān)系提供了根本遵循。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨" 政府和市場關(guān)系" 高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制" 國家經(jīng)濟(jì)治理

【中圖分類號】D616" " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.007

政府和市場之間的關(guān)系問題，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。對于理論工作者而言，厘清歷史上中國共產(chǎn)黨如何在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的實踐中處理好兩者之間的關(guān)系，進(jìn)而為進(jìn)一步優(yōu)化政府和市場關(guān)系、建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供有益借鑒，是一個具有重大研究意義的課題。

改革開放初期處理計劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系

新中國成立到改革開放前的政府和“市場”關(guān)系，主要表現(xiàn)為中央政府和地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，這種關(guān)系也可以理解為中央計劃和地方自由度之間的關(guān)系。黨的十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕。從1978年到1992年，隨著商品經(jīng)濟(jì)和市場調(diào)節(jié)機(jī)制的迅猛發(fā)展，如何處理好計劃與市場之間的關(guān)系，使其能夠有機(jī)結(jié)合起來，愈發(fā)成為一個亟待破解的重大理論課題。

公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。新中國成立后的前三十年是通過計劃體制來實施國家經(jīng)濟(jì)管理的。由于并沒有真正建立起一個嚴(yán)格意義上的市場體制，政府本身就是開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，因此，在這個歷史階段，也就不存在處理政府和市場關(guān)系的問題。實際上，這個時期的政府和“市場”關(guān)系，主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是統(tǒng)籌處理好中央統(tǒng)一制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃和給予地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作自由度之間的關(guān)系。具體來說，一方面，要保證中央政府通過各類計劃實施經(jīng)濟(jì)管理的頂層設(shè)計，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、令行禁止；另一方面，要給地方政府一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，使其能夠在達(dá)到國民經(jīng)濟(jì)計劃指標(biāo)后仍然保有推動技術(shù)進(jìn)步、提高勞動效率和改善供給質(zhì)量的動力。也正是在這個意義上，是否應(yīng)向地方放權(quán)讓利、如何向地方放權(quán)讓利，就成為這一歷史時期經(jīng)濟(jì)管理工作的核心議題。

黨的十一屆三中全會決定把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，提出了改革開放的任務(wù)。在處理中央和地方關(guān)系方面，會議指出：我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司。[1]這實際上已經(jīng)為日后處理政府和市場關(guān)系提供了一個初步的指導(dǎo)性意見。

經(jīng)過五年多的改革開放實踐，城鄉(xiāng)自由貿(mào)易、個體經(jīng)濟(jì)、私營企業(yè)快速發(fā)展起來，這些新的經(jīng)濟(jì)成分倒逼城市經(jīng)濟(jì)和國營企業(yè)啟動改革。1984年黨的十二屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，改革計劃體制，首先要突破把計劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對立起來的傳統(tǒng)觀念，明確認(rèn)識社會主義計劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。[2]這一論斷突破了長期以來人們對社會主義經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識局限，是中國共產(chǎn)黨自主探索社會主義經(jīng)濟(jì)體制的重大標(biāo)志性成果。建設(shè)“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，核心工作就是處理好計劃管理控制和自由商品貿(mào)易之間的關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨處理計劃和商品之間關(guān)系的調(diào)控實踐。1978年后，商品經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立起來，其固有的經(jīng)濟(jì)周期性波動現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。從1978年到1992年，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了兩次較大的波動，與此同時也開展了兩次大規(guī)模、系統(tǒng)性的國民經(jīng)濟(jì)整頓。第一次出現(xiàn)在1979～1980年，第二次出現(xiàn)在1987～1988年。兩次經(jīng)濟(jì)波動都是以投資需求和消費(fèi)需求過度增長為基本特征的經(jīng)濟(jì)過熱，特別是第二次還伴隨著較為嚴(yán)重的通貨膨脹。面對經(jīng)濟(jì)波動的現(xiàn)實情況，黨和政府力圖推動經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段由傳統(tǒng)的計劃管控轉(zhuǎn)向現(xiàn)代宏觀調(diào)控模式。

經(jīng)過兩年左右的改革開放實踐，隨著社會局面的逐步穩(wěn)定，人民群眾建設(shè)社會主義的熱情被極大地調(diào)動起來，并且由于企業(yè)自主權(quán)、地方自主權(quán)都有所提高，價格體系也出現(xiàn)了一些松動，這些因素都推動著基本建設(shè)投資規(guī)模的快速擴(kuò)張。1979年中央工作會議提出對國民經(jīng)濟(jì)實行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，1980年中央工作會議又進(jìn)一步提出了調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作的要求。國家計劃委員會會同有關(guān)部門對1981年的國民經(jīng)濟(jì)計劃進(jìn)行了調(diào)整，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值目標(biāo)由6955億元減為6800億元。經(jīng)過努力，1981年，國民經(jīng)濟(jì)取得了比較明顯的增長成效，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到7490億元。同時，工農(nóng)輕重比例得到改善，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2312億元，比上年增長5.7%，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到5178億元，比上年增長4.1%。全年完成基本建設(shè)投資總額428億元，比1980年減少111億元。基本完成了經(jīng)濟(jì)調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)。這是改革開放后的一次系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)控過程，為商品經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了重要的經(jīng)驗。[3]

1987年以來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步向市場調(diào)節(jié)模式轉(zhuǎn)變，城市部門和工業(yè)企業(yè)改革深入推進(jìn)，市場定價、利潤導(dǎo)向、承包經(jīng)營如同大潮涌動，將長期以來受到壓抑的消費(fèi)需求、投資需求全部帶動起來，對外開放形成新局面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)如火如荼。在這樣的背景下，1988年全國零售物價指數(shù)出現(xiàn)18.5%的上漲，同時，貨幣發(fā)行量大幅度增長，財政赤字增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動。

面對這一局面，1989年11月召開的黨的十三屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，確定在遏制通貨膨脹、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)上，從1989年算起，用三年或更長一點(diǎn)的時間，基本完成治理整頓的任務(wù)。在這次調(diào)控中，一方面，通過計劃手段壓低固定資產(chǎn)投資總規(guī)模，1989年計劃安排全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模比上年預(yù)計完成的壓縮920億元。進(jìn)一步通過行政手段清理整頓“公司熱”，特別是嚴(yán)厲打擊“雙軌制”條件下的投機(jī)倒把問題。另一方面，使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。譬如，中國人民銀行嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行量；推行個人應(yīng)稅收入申報制度，對高收入進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控；加大對農(nóng)業(yè)、能源和原材料工業(yè)的投入，限制加工工業(yè)的過快增長。[4]到1990年底，這次經(jīng)濟(jì)波動基本上得到了控制。從這次經(jīng)濟(jì)調(diào)控的過程來看，仍然延續(xù)了計劃管控的大部分做法，但也已經(jīng)開始嘗試使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的方法和手段，貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策和收入政策等均有所體現(xiàn)。這是中國共產(chǎn)黨處理計劃管控和自由商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一次重要演練，為后續(xù)處理政府和市場關(guān)系提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。

從商品經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格來說，商品經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)仍然是具有顯著差異的。小商品經(jīng)濟(jì)顯然不屬于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的范疇。從本質(zhì)上來看，市場是人們比較和交換個別勞動的場所或網(wǎng)絡(luò)空間。在市場中，人們對各種個別勞動進(jìn)行評價、衡量和測度，那些不符合需要的個別勞動被剔除和淘汰，留下的即是可以被視為“價值”的社會勞動。也正是在這個意義上，市場本身就是作為一種資源配置方式而存在的，它指揮著勞動者與生產(chǎn)資料以最為合適的方式結(jié)合起來開展生產(chǎn)活動，進(jìn)而最大可能地提供滿足社會需要的產(chǎn)品和服務(wù)，使個別勞動轉(zhuǎn)化為社會勞動。因此，從這個角度說，作為一種資源配置方式的市場與“計劃”這種資源配置方式是對立的。

黨的十三大明確了“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，這也表明進(jìn)一步推動改革的方向是走向市場調(diào)節(jié)。[5]20世紀(jì)80年代末90年代初，針對社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向，鄧小平同志提出：“計劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段”。[6]這一闡述實際上為曠日持久的爭論作出了一個根本性的判斷，即計劃和市場不具有社會制度屬性，同屬于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，都是資源配置的手段，這同時也把經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式鎖定為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。同時，鄧小平同志在南方談話中還為采用什么樣的經(jīng)濟(jì)體制確立了標(biāo)準(zhǔn)：“要害是姓‘資’還是姓‘社’的問題。判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。[7]至此，從商品經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型在政策程序上最終完成。中國共產(chǎn)黨所面臨的經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題，也相應(yīng)地由如何處理好計劃與商品之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾翁幚砗谜褪袌鲫P(guān)系。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

1992年黨的十四大明確我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會提出，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。從1992年到2012年，黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立起來并不斷完善，黨和國家對政府和市場之間關(guān)系的認(rèn)識也在不斷深化。

明確政府和市場在資源配置中各自的職能定位。在這一時期，圍繞政府和市場在資源配置中的作用和職能定位，中國共產(chǎn)黨歷次全會都進(jìn)行了詳細(xì)闡述，相關(guān)認(rèn)識不斷深化。黨的十五大報告提出，改革流通體制，健全市場規(guī)則，加強(qiáng)市場管理，清除市場障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。黨的十六大報告提出了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，提出要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。黨的十六屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障。黨的十七大報告指出，要深化對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。

強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并不是不要政府作用、取消政府作用、淡化政府作用。黨的十八大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平等各項重大戰(zhàn)略性工作中，都必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步優(yōu)化政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。

變革和調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)管理方式。在這一時期，隨著政府和市場分工角色的逐步明晰，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能也得到進(jìn)一步明確，國民經(jīng)濟(jì)管理的方式方法和載體機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了變革和調(diào)整。

一是進(jìn)行國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改革。1992年至2012年，我國經(jīng)歷了四次重要的國家機(jī)構(gòu)改革，其中經(jīng)濟(jì)管理部門的調(diào)整幅度是比較大的。1993年機(jī)構(gòu)改革是在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下進(jìn)行的，這次改革重點(diǎn)調(diào)整了國務(wù)院及其下屬各部委的職能，明確政府要更加注重宏觀調(diào)控，為市場提供公共服務(wù)、管理社會事務(wù)。同時，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)依法管理市場經(jīng)濟(jì)，保護(hù)市場競爭秩序，同時扶持和規(guī)范非公有制經(jīng)濟(jì)。1998年機(jī)構(gòu)改革著眼于專業(yè)機(jī)構(gòu)管理部門，消除政企不分的組織基礎(chǔ)，大量精簡機(jī)關(guān)行政編制，針對性解決傳統(tǒng)管制型行政管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)、深層次矛盾。2003年機(jī)構(gòu)改革意在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)以提高效率和服務(wù)為導(dǎo)向，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，優(yōu)化資源配置，推動政府工作機(jī)制的創(chuàng)新。2008年機(jī)構(gòu)改革以黨的十七大報告提出的“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”為導(dǎo)向，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，整合完善了工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制。也正是通過這些改革措施，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色進(jìn)一步由直接干預(yù)為主向間接引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變（見表1）。

二是持續(xù)改進(jìn)計劃和規(guī)劃管理方法。長期以來，黨領(lǐng)導(dǎo)下的計劃體制是政府管理經(jīng)濟(jì)活動的重要手段和方法之一。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。由計劃管理向規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政府管理經(jīng)濟(jì)活動的方法從傳統(tǒng)的指令性計劃轉(zhuǎn)向更有彈性的指導(dǎo)性規(guī)劃。從1995年起，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)大體劃分為“宏觀指標(biāo)目標(biāo)”“預(yù)期指標(biāo)”“國家公共資金和資源配置指標(biāo)”三類。進(jìn)入21世紀(jì)，由計劃管理轉(zhuǎn)向規(guī)劃管理后，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃區(qū)分了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理活動既包括對微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)和影響，也包括對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行政策引導(dǎo)。這也是在市場的資源配置基礎(chǔ)性作用之上，更好發(fā)揮政府作用的鮮明體現(xiàn)。

三是不斷改進(jìn)和完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。在這一時期，政府作用的發(fā)揮也體現(xiàn)在宏觀調(diào)控政策的制定和實施上。為應(yīng)對1992年下半年到1993年上半年我國出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱形勢、1998年東南亞金融危機(jī)、2008年美國次貸危機(jī)和2011年歐債危機(jī)導(dǎo)致的全球性經(jīng)濟(jì)衰退，在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和市場運(yùn)行跟蹤監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警的基礎(chǔ)上，針對規(guī)劃實施和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的突出矛盾和影響全局的問題，政府綜合采用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策、外匯政策以及必要的行政手段，適時適度地進(jìn)行相機(jī)選擇，保證市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)朝著期望目標(biāo)發(fā)展。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)下社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了高水平發(fā)展的新的階段。

堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是處理好政府和市場關(guān)系的根本遵循。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是捍衛(wèi)人民當(dāng)家作主地位和社會主義制度基礎(chǔ)的根本前提。[8]在改革開放以來相當(dāng)長的一段時間里，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革中要實現(xiàn)“政企分開”，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要推動“黨政分開”，導(dǎo)致黨組織在處理政府和市場關(guān)系總體布局中的作用受到削弱。對于政府機(jī)構(gòu)如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品、形成與市場的合理分工等問題，也缺乏一個系統(tǒng)性的解決思路和應(yīng)對方案。[9]

以國有企業(yè)改革為例，“政企分開”的思路長期影響著這一工作的開展。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代管理學(xué)都認(rèn)為，獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體，必須通過建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，保證國有企業(yè)成為自主決策的經(jīng)濟(jì)主體。這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，就是以股東大會、董事會、監(jiān)事會和管理層作為主要組成部分的治理架構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，在這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，黨委會的作用僅僅局限于黨員干部管理以及一般性的黨建工作，與企業(yè)經(jīng)營管理等核心業(yè)務(wù)相隔甚遠(yuǎn)。國有企業(yè)是處理政府和市場關(guān)系的重要載體，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中反映黨和國家意志的重要抓手，黨組織應(yīng)在國有企業(yè)中發(fā)揮重要的政治核心作用。[10]

再以金融監(jiān)管為例，“黨政分開”的思路一度影響這項工作的實施。金融是國民經(jīng)濟(jì)的血脈，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但是，長期以來，對金融機(jī)構(gòu)和金融市場的監(jiān)管工作主要是由行政部門承擔(dān)的。20世紀(jì)90年代以來，我國逐步建立起以中國人民銀行、國家外匯管理局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會（“一行一局三會”）為骨架的金融業(yè)監(jiān)管體系。在長期實踐中，這種分行業(yè)監(jiān)管模式在綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合防控風(fēng)險等方面都暴露出一些缺陷。為此，我國于2017年組建了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，旨在強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，確保金融安全與穩(wěn)定發(fā)展。但是，由于國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會只是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對于在更高層面進(jìn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)仍存在一些困難。而在實踐中，在網(wǎng)絡(luò)金融、房地產(chǎn)信貸以及資本市場中暴露出的一些風(fēng)險因素，都凸顯出這種僅僅局限于若干行政部門的金融監(jiān)管模式存在一定缺陷。

綜上，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，進(jìn)一步理順政府和市場關(guān)系，發(fā)揮兩方面協(xié)同作用，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨對經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。[11]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，形成了一套包含領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行機(jī)制在內(nèi)的嚴(yán)密體系，實現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)力向經(jīng)濟(jì)建設(shè)力的轉(zhuǎn)化，同時也為處理好政府和市場關(guān)系提供了根本遵循。

建設(shè)和完善中央經(jīng)濟(jì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)和工作機(jī)制改革持續(xù)深入進(jìn)行。一是調(diào)整黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置。先后設(shè)立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央全面深化改革委員會）、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央財經(jīng)委員會）、中央金融工作委員會，形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)中樞。這些機(jī)構(gòu)通過定期或不定期召開會議，對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大工作進(jìn)行頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。二是針對新形勢、新問題，新組建經(jīng)濟(jì)管理和綜合協(xié)調(diào)部門。組建中央審計委員會，加強(qiáng)黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。組建中央社會工作部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨建工作（見表2）。三是通過專項工作會議指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作。通過舉行一年一度的經(jīng)濟(jì)工作會議、不定期召開的經(jīng)濟(jì)形勢分析會議、特定領(lǐng)域的工作會議（如金融工作會議、財政工作會議）、企業(yè)家和專家學(xué)者經(jīng)濟(jì)形勢座談會、中央政治局集體學(xué)習(xí)等方式，形成有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)形勢的綜合研判，對各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革和發(fā)展工作進(jìn)行總體謀劃和具體設(shè)計。例如，2023年召開的中央金融工作會議提出“要加快建設(shè)金融強(qiáng)國”，作出全面加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善金融體制、優(yōu)化金融服務(wù)、防范化解風(fēng)險、堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路的戰(zhàn)略部署，確立了金融高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

進(jìn)一步發(fā)揮黨中央在以中長期規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。在規(guī)劃引領(lǐng)方面，中國共產(chǎn)黨在長期探索中建立起以中長期規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的獨(dú)特模式。新中國成立以來，先后編制實施了十個“國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃”和四個“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”。而這些“計劃”和“規(guī)劃”的編制工作都是由黨中央牽頭領(lǐng)導(dǎo)的，深刻體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)領(lǐng)各方、引領(lǐng)發(fā)展的核心作用。以“十四五”規(guī)劃編制工作為例，黨的十九屆五中全會審議“十四五”規(guī)劃建議，成立由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長的起草組，并在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)劃起草，在廣泛征求黨內(nèi)黨外、各地區(qū)各部門意見的基礎(chǔ)上擬定《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），由此作為“十四五”規(guī)劃編制的根本依據(jù)。在《建議》的指導(dǎo)下，在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)改委起草形成了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》（以下簡稱《草案》）。《草案》廣泛征求了社會各方面意見后，提交黨中央、國務(wù)院審議。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了關(guān)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的決議。不難發(fā)現(xiàn)，黨中央提出《建議》是編制和實施“十四五”規(guī)劃綱要的啟動步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其勾勒了“十四五”規(guī)劃綱要的基本框架，也為后續(xù)不同行業(yè)、領(lǐng)域和專項的“十四五”規(guī)劃編制和實施提供了根本遵循。而這些規(guī)劃的編制和實施，從根本上體現(xiàn)了中國政府實施經(jīng)濟(jì)和社會治理是通過宏觀規(guī)劃引領(lǐng)、微觀引導(dǎo)配合的方式實現(xiàn)的，是在市場配置資源的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用的典型例證。

深入推動政府經(jīng)濟(jì)管理部門的職能改革。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，必須更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。[12]實際上，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來的政府經(jīng)濟(jì)管理部門職能改革，一直是在這樣的原則指導(dǎo)下進(jìn)行的（見表3）。2013、2018和2023年三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實踐都表明，推進(jìn)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，必須遵循兩個方面要求。一方面，能夠由市場配置資源滿足人民美好生活需要的，就由市場來管，政府部門要簡政放權(quán)、減少審批、下放權(quán)限；另一方面，對于那些市場做不好的、做不到位的領(lǐng)域，就由政府來管，而且一定要管好，特別是加強(qiáng)和完善政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能。[13]

通過多種執(zhí)行機(jī)制實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)行機(jī)制方面，地方、部門和國有企業(yè)的黨委（黨組）通過人事任免、集體研究以及特定的組織架構(gòu)設(shè)計，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第一，由黨委統(tǒng)管干部工作，在考察、選拔、評價和任免干部特別是各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，堅持把推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化經(jīng)濟(jì)體制改革作為重要評價考核標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工作作為中心工作的地位。第二，各級黨委定期圍繞中央和上級經(jīng)濟(jì)工作決策部署、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和發(fā)展形勢召開會議，以民主集中制為原則決定地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革和發(fā)展的重大事項。各部門黨組還應(yīng)積極推動黨的經(jīng)濟(jì)建設(shè)主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，確保黨的經(jīng)濟(jì)理論和路線方針政策的貫徹落實。第三，國有企業(yè)設(shè)計特定組織架構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融入公司治理結(jié)構(gòu)。公有制經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)是貫徹黨和國家經(jīng)濟(jì)治理意志的重要微觀載體，也是政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的定盤星和壓艙石，同時更是處理好政府和市場關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。除落實黨管干部原則外，國有企業(yè)（包括國有金融機(jī)構(gòu)）實施黨委會和董事會成員“雙向進(jìn)入、交叉任職”，“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策和大額資金使用）事項必須經(jīng)由黨委會前置研究，并且董事會中的黨員干部必須根據(jù)黨組織決定發(fā)表意見，以確保董事會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行重大事項決策。

結(jié)語

西方理論界從市場經(jīng)濟(jì)的一般性出發(fā)，提出“政府-市場”的二分學(xué)說。在這種意識形態(tài)話語中，政府本身是中立的，它在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色，無非就是彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，政府通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，實現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長以及國際收支平衡等目標(biāo)。而實際上，對于實行人民民主專政的社會主義中國而言，國家和政府都是在人民意志的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理，這深刻體現(xiàn)著國家的階級屬性。[14]因此，必須從國家經(jīng)濟(jì)職能的角度來理解中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的“政府-市場”關(guān)系。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進(jìn)。[15]中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，中國共產(chǎn)黨是處理中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)中政府和市場關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)力量。市場配置資源的決定性作用、政府的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策、政府和市場的職能邊界劃分，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，進(jìn)而體現(xiàn)黨和國家的根本意志和最廣大人民的利益訴求。

（本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新的百年道路與經(jīng)驗總結(jié)研究”的階段性成果，項目編號：21JZD008）

注釋

[1]《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，北京：人民出版社，1978年，第9頁。

[2]《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，北京：人民出版社，1984年，第23頁。

[3][4]參見王檜林主編：《中國現(xiàn)代史》（下冊），北京：高等教育出版社，2016年，第310～312、379～383頁。

[5]賈后明、王星宇：《論當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)學(xué)話語構(gòu)建的三重目標(biāo)》，《閱江學(xué)刊》，2023年第6期。

[6][7]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第373、372頁。

[8]周紹東、陳藝丹：《中國共產(chǎn)黨推動共同富裕實踐的百年道路與經(jīng)驗總結(jié)》，《齊魯學(xué)刊》，2022年第3期。

[9]周紹東：《以“六個堅持”為指導(dǎo)構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制》，《理論與改革》，2024年第5期。

[10]李濟(jì)廣：《支持國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮國有企業(yè)現(xiàn)代化骨干動力作用》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，2023年第3期。

[11]劉偉：《健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系是進(jìn)一步全面深化改革的重要任務(wù)》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2024年第8期。

[12][15]《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2024年，第12、27頁。

[13]劉鳳義、潘璐：《構(gòu)建滿足人民需要的國家宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2023年第5期。

[14]周紹東、陳曼茜：《中國式現(xiàn)代化與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個歷史的沉思》，《復(fù)旦馬克思主義評論》，2024年第1期。

責(zé) 編∕李思琪" 美 編∕周群英