中國農村宅基地制度改革方向與保障措施探索研究

黃興平

建甌市東游鎮鄉村振興發展中心，福建 建甌 353123

0 引言

農村宅基地制度是中國農村土地制度的重要組成部分，對于保障農民住房權益、維護農村社會穩定具有重要意義。然而，隨著中國城市化進程的加速和農村人口老齡化的加劇，農村宅基地制度面臨著諸多難題。為了解決這些問題，近年來國家出臺了一系列政策文件，提出了一系列改革措施，旨在完善農村宅基地制度，提高農民住房保障水平，促進農村經濟發展［1］。然而，目前我國部分農村地區超標準占用宅基地的現象十分突出，造成宅基地對耕地資源的大量擠占。福建省某宅基地制度改革試點縣宅基地基礎數據調查成果顯示，該縣一戶多宅的農戶約占15%，城郊村一戶多宅的比例更是在40%以上［2］。此外，多數農村宅基地使用權權能單一，限制了農民的財產權益，不利于農民的財產增值和財富積累。因此，改革完善農村宅基地制度已經成為當前我國農村的重要發展任務。

1 相關研究綜述

當前，較多學者對我國農村宅基地制度改革進行了研究。朱方林等［3］探討了當前我國農村宅基地存在閑置率高、權能受限、混亂無序、確權頒證緩慢等阻點問題，總結了典型省份宅基地制度改革的典型案例和成功經驗，提出了推進宅基地制度改革的關鍵問題、主要內容和選擇策略。陳勝祥等［4］綜合運用政策分析、模式識別及實地觀察等方法，探究宅基地制度試點改革模式的形成機理、應然類型及實踐形態。林雯璐［5］選取江西省唯一“三塊地”試點地區——余江區作為研究區域，以宅基地制度改革為研究對象開展定量調查，在總結余江區宅基地制度改革取得的成效、分析影響政策滿意度主要因素的基礎上，運用博弈的視角理順改革過程中各參與主體的訴求，找到均衡各類訴求的策略，再結合我國其他地區的試點經驗，為余江區宅基地管理、維護宅基地制度改革成果提供政策建議。呂萍等［6］基于農民住房權益視角，結合相對剝奪理論和需求層次理論，以2015 年以來全國宅基地制度改革試點地區為例，分析當前宅基地和住房制度產生的問題，解析農民住房權益殘缺的理論影響，探討上一輪改革在農民住房權益保護層面的經驗和瓶頸，提出深化農村宅基地和住房制度改革的目標和建議。

筆者在前人研究的基礎上，歸納總結了我國農村宅基地制度改革的依據與必要性，并進一步探索農村宅基地制度改革發展的方向。

2 農村宅基地制度改革的依據與必要性

2.1 農村宅基地制度改革的依據

國家一直較為關注農村宅基地制度改革問題，并陸續出臺了一系列政策文件，開展了一系列改革試點，為全面推廣宅基地制度改革提供了政策支持和依據［7］。例如，2018 年中央一號文件（《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制”［8］。2020年中央一號文件（《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》）要求“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點”［9］。這為我國農村宅基地制度改革提供了改革方向。此外，一些地區已經開展了宅基地制度改革試點［10-11］，探索出了許多可行的改革措施，這些經驗為全面推廣宅基地制度改革提供了參考和借鑒。

2.2 農村宅基地制度改革的必要性

首先，改革完善農村宅基地制度是當前我國農村發展的必然要求。隨著我國城市化進程的加速和農村人口老齡化的加劇，農村宅基地制度面臨著諸多問題。而改革完善農村宅基地制度，可以提高農民住房保障水平，促進農村經濟發展，推動鄉村振興戰略的有效實施。其次，現有的農村宅基地制度存在許多問題，如宅基地超標準占用、閑置浪費等，這些問題導致土地資源被浪費和農民住房權益受到損害。最后，隨著中國農村經濟的發展和農民收入水平的提高，農民對于改善居住條件、提高住房保障水平的需求也越來越強烈。改革完善農村宅基地制度，不僅可以保障農民的住房權益，還可以促進農村經濟的發展和社會的穩定［12］。

3 農村宅基地制度改革方向探索

3.1 完善宅基地集體所有權行使機制

第一，明晰宅基地所有權歸屬。在農村宅基地制度中，明確規定農村集體經濟組織為宅基地的所有者，保障其對于宅基地的最終所有權。同時，明確農村集體經濟組織在宅基地管理中的主體地位，確保其有效地行使對宅基地的各項權能。第二，健全農村集體經濟組織宅基地管理制度。通過制定嚴格的宅基地使用規則和管理制度，明確宅基地申請、審批、使用、流轉等各個環節的操作流程和規范，確保農村集體經濟組織有效地管理和監督宅基地的使用［13］。第三，發揮村級組織在宅基地管理中的作用。村級組織作為基層管理機構，對宅基地的管理具有不可替代的作用。因此，應明確村級組織在宅基地管理中的職責和作用，完善監督和管理機制，確保其能積極參與宅基地管理工作，并有效維護農村集體經濟組織的利益。

3.2 探索宅基地農戶資格權保障機制

第一，探索宅基地資格權的認定辦法。為了保障農民的宅基地權益，需要探索科學的宅基地資格權認定程序和方法，確保符合條件的農民能獲得宅基地的資格權。通過制定明確的認定標準和程序，確保資格權的認定過程公平、透明、規范。第二，出臺宅基地分配實施辦法。為了保障宅基地公平分配，需要制定科學的分配實施辦法。該辦法應明確分配原則、程序和操作規范，確保宅基地能公平分配給符合條件的農民。第三，拓寬宅基地資格權的實現途徑。為了保障農民的宅基地權益，需要探索多種實現途徑，如通過宅基地流轉、抵押、出租等方式［14］。同時，建立健全相關制度和市場機制，確保這些實現途徑的合法性和可行性。第四，強化農民建房空間規劃和計劃指標管理。為了保障農民建房的合理空間和計劃，需要制定科學的空間規劃和計劃指標。同時，建立健全相關管理制度和監督機制，確保農民建房的空間和計劃符合規范，不損害其他農民權益。

3.3 探索宅基地使用權流轉制度

第一，探索宅基地使用權流轉機制。通過制定明確的流轉規則和程序，確保符合條件的農民能合法地將宅基地使用權轉讓給需要的人，促進宅基地流動和土地資源優化配置。第二，探索閑置宅基地和閑置住宅盤活途徑。為了充分利用閑置的宅基地和住宅，需要探索多種盤活途徑。通過出臺相應的政策和措施，鼓勵農民將閑置的住宅進行改造和再利用，發展農村產業，提高農民的收入水平。第三，探索宅基地使用權繼承管理辦法。為了保障農民的宅基地權益，需要明確宅基地使用權的繼承辦法。通過制定科學的繼承規則和管理辦法，確保符合條件的繼承人能合法地繼承宅基地的使用權，保障農民權益。

3.4 探索宅基地有償使用機制

第一，確定宅基地有償使用范圍。在宅基地制度中，明確規定哪些情況需要采取有償使用的方式，保證符合條件的使用者及時支付相應費用。同時，制定相應的政策，明確有償使用的具體范圍和操作流程。第二，研究制定宅基地基準指導地價。為了保障宅基地的合理利用和農民權益，需要制定科學的宅基地基準指導地價。該地價應綜合考慮土地位置、面積、質量等因素，為宅基地的交易提供參考和指導。第三，確定有償使用的標準和方式。通過制定相應的政策和規定，明確有償使用的具體標準和方式，確保符合條件的使用者能按照規定支付相應的費用。

3.5 健全宅基地收益分配機制

宅基地收益分配機制旨在通過制定相應的政策，明確收益的分配規則和程序，確保農民能合理獲得宅基地所產生的收益，維護其合法權益。在具體操作中，該機制要求對宅基地的收益進行科學評估，并按照公平、公正、公開的原則進行分配，確保收益的合理性和公正性。同時，為了規范宅基地收益的分配和管理，還應制定嚴格的收益分配管理制度。該制度應明確規定收益的分配對象、分配比例和分配程序，確保收益能按照規定合理分配，避免出現收益濫用的情況。此外，應建立嚴格的監管機制，加強對收益分配的監督和管理，防止出現收益分配不公平和不合理的現象。

3.6 完善宅基地審批、管理制度

第一，完善宅基地審批制度。為了提高宅基地審批的效率和公正性，要完善現有的宅基地審批制度。通過制定嚴格的審批程序和標準，明確審批責任和時限，確保符合條件的申請者能快速、公正地獲得宅基地使用權。同時，加強對審批過程的監督，防止出現權力濫用和審批不公的情況。第二，優化宅基地管理方式。為了提高宅基地管理的效率和規范性，需要優化現有的宅基地管理方式。具體來說，可通過引入現代化的管理手段和技術（信息化管理、地理信息系統等），提高管理水平和管理效率。同時，加強對宅基地的監督和巡查，及時發現和處理違規使用和違規建設等問題，確保宅基地的合理利用和農民權益。

3.7 健全宅基地監管機制

宅基地是農村居民的基本生活保障，必須建立健全監管機制，確保其合理使用和規范管理。首先，建立宅基地管理機構。各級政府應設立專門的宅基地管理機構，負責宅基地的審批、使用、監管等方面的工作，并建立健全相關制度和流程，確保宅基地的合理使用和規范管理。其次，推進宅基地綜合執法。加大宅基地執法力度，及時發現和糾正違法使用、侵占宅基地的問題，加大對違法行為的懲處力度，形成有效的震懾效果，確保宅基地合理使用和規范管理。最后，搭建宅基地信息化管理平臺。利用信息化技術手段，搭建宅基地信息化管理平臺，實現宅基地數字化、信息化管理，提高監管效率和水平，及時發現和解決宅基地使用、管理等方面的問題。

4 踐行農村宅基地制度改革的保障措施

4.1 加強政策支持和引導

第一，加大財政政策支持力度。地方政府應加大對農村宅基地制度改革的財政支持力度，設立專項資金，用于支持農民進行宅基地改造和升級，提高宅基地的利用效率和農民的生活質量。例如，可以通過直接補貼、貸款貼息等方式，為農民提供資金支持。第二，推出稅收優惠政策。政府可以制定稅收優惠政策，鼓勵企業和社會力量參與農村宅基地制度改革。例如，對參與農村宅基地入股、租賃等開發的企業減免相關稅費，對利用宅基地進行產業發展的農民給予稅收減免等。第三，加大金融信貸支持力度。政府可以引導金融機構進入農村市場，開發針對農村宅基地制度改革的金融產品，為農民提供低息貸款等金融支持。同時，可以設立宅基地抵押貸款等機制，解決農民融資難的問題［15］。

4.2 完善相關法律法規

第一，明確宅基地權屬關系。建立健全的宅基地法律法規體系，明確宅基地的權屬關系，保障農民對宅基地的合法權益。同時，做好對宅基地的登記發證工作，確保農民能合法擁有和使用宅基地。第二，放寬宅基地使用權的限制。在保障農民合法權益的前提下，放寬對宅基地使用權的限制，允許農民通過出租、轉讓等方式流轉宅基地使用權，推動宅基地的合理利用和優化配置。第三，明確宅基地收益分配規則。建立健全的宅基地收益分配規則，明確收益的分配對象、分配比例和分配程序。

4.3 加大監管和執法力度

第一，建立健全的監管機制。加強對宅基地制度改革全過程的監管，建立健全的監督機制，實現對改革工作的全面監管和跟蹤問效。政府應設立專門的監管機構，負責對宅基地的審批、使用、流轉等環節進行監管，確保改革的規范運作和農民的合法權益。第二，加大執法力度。加大對宅基地違法行為的打擊力度，建立健全的執法體系，對違法使用、侵占宅基地的行為進行嚴厲打擊，保障農民的合法權益。同時，加強對違規審批、違規流轉等行為的監管和懲處，防止權力濫用和違規操作。

4.4 鼓勵農民參與并保障其權益

第一，加強宣傳教育。加強對宅基地制度改革的宣傳教育，提高農民對宅基地制度改革的認識和參與度。政府可以通過開展宣傳活動、舉辦培訓班等方式，向農民普及宅基地制度改革的相關政策和操作規程，增強農民對改革的信心和認同感。第二，建立健全的農民權益保障機制。政府應建立健全的農民權益保障機制，設立專門的農民權益保障機構，負責處理農民在改革中遇到的權益問題，保障農民在宅基地制度改革中的合法權益。同時，建立公開透明的信息披露機制，及時公布改革的相關政策和實施情況，讓農民了解改革的進展和自己的權益狀況。第三，引導農民參與改革決策。加強引導和鼓勵農民參與改革決策，建立健全的民主決策機制，讓農民能參與改革方案的制定和決策過程。政府可以通過召開村民代表大會、宅基地使用者協會等方式，聽取農民的意見和建議，確保改革的方案能充分考慮農民的利益和需求。

5 結束語

農村宅基地制度改革是推進農村現代化建設的必然選擇。在農村宅基地制度改革中，探索改革方向和保障措施是非常重要的一環。通過這些措施，可以有效推動農村宅基地制度改革工作的深入開展，保障農民的合法權益，促進農村經濟的發展和社會的穩定。