我國新型職業農民培育財政投入保障機制構建的基本理路

張祺午

黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”[1]2023年全國兩會《政府工作報告》明確建議“一體推進農業現代化和農村現代化”[2]。鄉村振興，關鍵在人。習近平總書記特別強調：“人才振興是鄉村振興的基礎”“激勵各類人才在農村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強大的鄉村振興人才隊伍”。著力培育新型職業農民隊伍，能助力鄉村人才振興，能發揮人才引領作用，也能促進農民科技文化素質整體提升。新型職業農民是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的重要人力、人才支撐，而持續、足額的財政經費投入是確保新型職業農民培育質量的關鍵。為此，急需完善新型職業農民培育的財政投入保障機制，依據相關法律法規、政策文件，結合國外經驗，合理設計新型職業農民培育財政投入保障的中國模式。

一、新型職業農民培育財政投入保障機制構建的法律與政策要求

新型職業農民是與傳統農民概念相對，由新型農民與職業農民結合演化而來，更加突出農民的職業化，特指擁有較高文化水平、先進科技知識與勞動生產技能，經濟收入主要來源于農業生產經營的現代農業從業者。培育新型職業農民，首先要從宏觀上依據法律法規、政策文件來判斷構建新型職業農民培育財政投入保障機制的必要性。

（一）相關法律明確規定為新型職業農民培育提供財政投入保障

新型職業農民是全面建設社會主義現代化國家的重要力量，更是鄉村振興的主要力量。為此，新型職業農民培育需要足夠的財政保障。這在我國憲法、鄉村振興法、農業法以及職業教育法等法律中均有表述。

《中華人民共和國憲法》在序言中規定：“社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。”這就從國家根本大法的層面規定了農民的建設者地位。為了提高農民素質，我國《憲法》第十九條第三款規定：“國家發展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業務的教育，鼓勵自學成才。”[3]因此，要從政治、文化、科學、技術、業務等各方面，加強對農民的教育和培訓。

《中華人民共和國鄉村振興促進法》在多個法條中對培育新型職業農民、增強農業農村優先發展的人才支撐進行了規定。在第四條第一項明確要求“堅持農業農村優先發展……在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排”。第二十四條則明確規定：“國家健全鄉村人才工作體制機制，采取措施鼓勵和支持社會各方面提供教育培訓、技術支持、創業指導等服務，培養本土人才，引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村，促進農業農村人才隊伍建設。”第二十六條要求各級人民政府“采取措施，加強職業教育和繼續教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人”。同時，第五十八條規定：“國家建立健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略財政投入保障制度。縣級以上人民政府應當優先保障用于鄉村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續增加、與鄉村振興目標任務相適應。”[4]這就從法律層面規定了鄉村振興戰略實施的財政投入保障制度，其中包括新型職業農民的培育經費。

《中華人民共和國農業法》第五十三條規定：“國家建立農業專業技術人員繼續教育制度。”第五十五條規定：“國家發展農業職業教育。”第五十六條規定：“國家采取措施鼓勵農民采用先進的農業技術，支持農民舉辦各種科技組織，開展農業實用技術培訓、農民綠色證書培訓和其他就業培訓，提高農民的文化技術素質。”[5]

新修訂的《中華人民共和國職業教育法》對新型職業農民也做了相應規定，其中的第十條第二款做了農民培訓的原則性規定，即“國家采取措施，支持舉辦面向農村的職業教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養高素質鄉村振興人才”。第五十七條則從經費投入的角度作了具體規定：“各級人民政府加大面向農村的職業教育投入，可以將農村科學技術開發、技術推廣的經費適當用于農村職業培訓。”[6]

這些法律條款代表著國家對新型職業農民隊伍建設的整體意志和發展期待，從培訓內容、技能素質、財政保障等多個方面為新型職業農民培育財政投入保障機制的構建提供了法律依據。

（二）國家農業農村發展政策強調加大新型職業農民培育投入保障

2012年的“中央一號”文件首次提出“新型職業農民”這一概念。其后，中共中央、國務院和相關部委相繼出臺大量與新型職業農民教育相關的政策文件，涵蓋制度環境、資金支持、培養模式與體系等方面，我國新型職業農民教育工作進入了逐步明確和大力發展階段。2020年的“中央一號”文件更是在國家教育培訓發展規劃中納入了新型職業農民培育。這里需要注意的是，中共中央于2019年印發的《中國共產黨農村工作條例》提出要“培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉土人才”[7]。2020年“中央一號”文件提出，要“加快構建高素質農民教育培訓體系”，由此“新型職業農民”這一提法演變為“高素質農民”[8]。為了體現研究的系統性、全面性、延續性，本文仍然使用“新型職業農民”這一概念。因此，關于高素質農民的相關政策也是新型職業農民培育財政投入標準確立的重要依據。

2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，明確要求：“加強鄉村人才振興投入保障，支持涉農企業加大鄉村人力資本開發投入。”[9]2023年1月，中共中央、國務院發布的《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》進一步要求：“堅持把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，壓實地方政府投入責任。”同時要求：“實施高素質農民培育計劃，開展農村創業帶頭人培育行動，提高培訓實效。”[10]

為了更好地落實這些文件精神，把新型職業農民的培育經費落實到位，就必須構建并完善相應的財政投入保障機制，以便地方政府在落實“投入責任”時有所遵循。

二、新型職業農民培育財政投入保障機制構建的現實需求

新型職業農民培育工作是提升廣大農民技術技能、經營管理水平和綜合素質的重要途徑。近年來，國家持續加大財政支持力度，農民教育培訓財政投入從2014年的11億元增至2020年的23億元，同時引導地方財政年投入穩定在5億元至6億元，每年合計培育新型職業農民100多萬人，特別是近幾年新型職業農民培育工程不斷提升人均培訓經費標準，培養了大批新型職業農民，為促進農業農村發展提供了有力的人才支撐。但是，相比鄉村振興的總體需求和新型職業農民的成長需要，中央和地方的財政投入還遠遠不夠。

據農業農村部統計，截至2020年6月底，全國家庭農場已經超過100萬家，農民專業合作社超過220萬家。按照每年培訓100萬人測算，對全國新型農業經營主體和服務主體輪訓一遍大約需要3年；若按照每個新型農業經營主體和服務主體5個骨干人員參訓計算，約需要培訓1600萬人，全部輪訓需要16年。國家統計局數據顯示，2019年全國鄉村就業約3.3億人，按照5%的培訓率計算，培訓約需16年。

可以說，不管是單純培訓新型農業經營主體、服務主體等骨干人員，還是全面培訓鄉村就業人員，都需要中央層面和地方政府持續加大財政投入力度，才能滿足農民的發展需求。特別是在當今國際經濟復蘇乏力、國內經濟增速放緩的多重影響下，確保中央和地方政府經費投入穩定增長，是持續推進新型職業農民培育工作的重要前提[11]。

根據農業農村部的調查，農村當前的實用人才只有2200多萬人，新型職業農民受教育程度在高中以上的不到一半，鄉村人才總量不足、素質不高依然是突出問題。調研發現，全國6億名農村勞動力中新型職業農民不足3%，新型職業農民中大專及以上學歷不足13%，中職及以上不足50%，農村高技能人才、雙創帶頭人等人才十分緊缺。

此外，現有培育體系主要是以農業類高校、高職院校以及社會培訓機構為主體，而我國農村在進行新型職業農民培育過程中，沒有足夠的資金支持聘請專業的培訓人員；或是聘請的培訓人員雖有扎實的理論基礎，但缺乏實踐經驗，導致培訓工作不能激發農民的內生動力，收效甚微。以吉林省為例，目前吉林省農業大戶、農場主和合作社帶頭人已發展到20多萬人，而且合作社還以每年1萬戶的數量在遞增，預計到2025年將達到30萬人以上。如果將這些農民全部輪訓一遍，按目前國家和省里投入的資金計算明顯不足，如開展深層次培育，資金缺口更大。同時，以農廣校為重點培育主體的培育條件和培訓手段建設也需要大量資金。從新型職業農民培訓宣傳發動、招生培訓、考試考核、后續服務、學費支付等整個流程看，基本由政府部門主導，培訓經費主要是財政專項資金，農業龍頭企業、合作社和學員個人投入很少。在鄉村振興人力資源開發上，特別是涉農人才的培養方面，缺乏多元化資金投入的體制機制，出現了“政府熱，兩頭冷”的局面。

因此，中央和地方對新型職業農民培育的財政投入應該依據實際需求持續加大。“一切從實際出發”的唯物史觀方法論，要求我們在新型職業農民培育工作中，也必須尊重客觀現實，把新型職業農民的培育需求作為構建財政投入保障機制的重要依據。

三、國外農民培育財政投入保障機制建設的經驗參考

世界農業發達國家都曾經歷長期的職業農民培育過程，如美國已堅持職業農民培育一百多年[12]。一些東亞國家也面臨過與我國類似的大量農民進城務工、農村空心化、農民老齡化等情況，并通過高度重視職業農民的培育，作為農業發展的推動力，建成農業強國[13]。由于國情不完全相同，國外農業發達國家培育職業農民的財政投入模式和投入標準不盡相同，但以財政投入支撐職業農民培育的戰略部署是一致的。

日本在整個培訓鏈中，政府一直處于主導與扶持地位，尤其是在法律和資金上給予了大力保障。日本規定政府承擔農業技術普及培訓事業所需經費一半。日本政府還頒布了《農業改良助長法》，規定國內所有地方政府都要建立農民培訓機構，且政府需要負擔農民職業培養費用的50%，該項法律延續至今，有力保障了新型職業農民的成長和發展。

以美國和加拿大為代表的北美模式在新型職業農民培訓中主要形成了集農業教育、科研和推廣為一體的模式，來滿足農民規模化經營和機械化耕作的需要。兩國都具有比較完備的農民培訓法律體系和完善的信息化系統，其中美國主要是通過聯邦、州、地方三級預算制度對農業培訓予以財政撥款。1887年頒布的《哈奇法》規定，由聯邦政府每年向各州撥款1.5萬美元，用于資助各州建立農業試驗站，加強贈地學院的研究功能，從此形成了農業教育、科研、推廣相結合的體系，成為美國農業不斷開發的中心。美國《新農業法案》則規定，2014-2018年美國財政提供8500萬美元用于新農民和農場主的培訓。值得注意的是，美國有完善的農場主培育資金資助體系。美國農業立法中有具體的資金額度用于農業培訓。比如《莫雷爾法》《哈奇法》《史密斯—利費法》等都規定州政府每年提供一定額度的資金用于農民培訓，培訓機構對接收培訓的農民不僅不收培訓費用，而且還要發放培訓補助，以此鼓勵農民參加培訓，當然這些都是公立的培訓機構。

澳大利亞的新型職業農民培訓是大洋洲模式的典型代表。其針對農民教育培訓經費問題出臺了《培訓保障法》《職業教育與培訓經費法》等專門法案，明確國家在財政上為各農民培訓機構給予農民職業教育培訓經費總額20%～30%的資助，并規定年收入在25萬澳元以上的農牧企業雇（場）主，應將其工資預算總額的15%用于農民職業培訓。

四、我國新型職業農民培育財政投入方向與保障機制構建路徑

（一）我國新型職業農民培育財政投入的主要方向

為全面提高農民的整體素質，建設一支高素質的新型職業農民隊伍，很有必要加大財政經費投入，提高新型職業農民培育的基礎條件水平；培育適應我國農業國際化的現代農業人才；建立健全新型職業農民培育的激勵機制。

1.提高新型職業農民培育的基礎條件水平

發展不平衡不充分的問題在我國農村表現較為突出，作為新型職業農民培育的主要載體，農村職業教育在城鄉之間、縣際之間、學校之間提供職業教育與培訓的能力和水平依然存在結構性的不平衡。師資隊伍、實訓設備、科學技術等要素的不充分直接影響著新型職業農民的培養質量。以吉林省為例，吉林省新型職業農民培育的主體是各級農廣校尤其是縣級農廣校，其承擔著60%以上的新型職業農民培育任務。目前全省共有農廣校54所，其中省級1所、市級9所、縣級44所，除省校外其他農廣校辦學條件較為落后，難以滿足培訓培育工作的需要。一是基礎設施較差。吉林省大多數基層農廣校辦學經費不足，80%以上縣農廣校靠租賃或借用辦公室做教室，70%以上的縣級農廣校教學設備陳舊落后。二是培訓手段傳統。除省里培訓借助互聯網教學平臺開展培訓和開設空中課堂試點外，市縣培訓基本依托常規手段，培訓課程不可重復學習，培訓效果不佳。三是師資力量薄弱。大多數基層農廣校專職教師少，學歷偏低，年齡偏大，專業結構不合理，進修培訓提高機會極少。

為此，要加大財政投入力度，推進新型職業農民培育機構辦學基礎條件的轉型升級。實現教室、網絡、實踐基地等硬件設施和師資、課程、文化氛圍等軟件環境的全面達標，而這些硬件設施的建立、維護、升級和軟件環境的建設、研發、更新都需要加大財政投入支持力度，投入一定比例的專項經費。這筆專項經費可以參照國民教育中的生均經費標準和農民學員的總體數量來綜合確定。

2.大力培育適應我國農業國際化的現代農業人才

在構建人類命運共同體、推進“一帶一路”共建的時代背景下，為了開闊高素質農民的視野，培育他們的國際意識，促進我國農業農村國際化，就需要選拔和支持一定數量的新型職業農民出國考察學習，了解和感知國外農業發展前沿動態。例如，湖南出臺農民境外培訓政策，組織高素質農民學員721人赴我國臺灣地區以及日本、韓國參加培訓。新型職業農民的出境考察和培訓學習，需要充足的財政經費來支持。這一項經費可由中央和地方政府共同承擔，在中央政府提供基本經費的前提下，各地政府結合本地的農業發展實際來決定派出農民學員的類別、數量和經費支出額度。

3.建立健全新型職業農民培育的激勵機制

為進一步激發新型職業農民的學習熱情和成長動力，需要選樹一批又一批的勞動模范和學習標兵，對學習和工作中表現突出人員予以表彰獎勵，鼓勵廣大農民自學成才和研發新農技。表彰獎勵可以分為三個方面：一是表彰理論知識學習成績優異者，理論知識主要包括農業農村相關的法律、政策、歷史、科技、家庭教育、家風家訓等；二是表彰實踐操作能手，主要是在農業技能大賽、專項技能大賽、地域特色技能大賽等各項大賽中取得優異成績者；三是在精神文明建設中表現突出者，包括農民勞動模范、能工巧匠、先進工作者等。例如，上海、江蘇、浙江等省（市）創新開展鄉土人才職稱評價，將高素質農民納入農業系列職稱評審范圍，引導和激勵各類人才在鄉村振興中建功立業。陜西省每年投資1000萬元，選擇工作績效好、有一定基礎的市、縣農廣校給予補助100萬元。河南省夏邑縣政府授予夏邑縣農廣校集體三等功，每年有固定經費保障，人員編制超過60人。充分激勵新型職業農民創先爭優也必須投入一定的財政經費，特別是在表彰和獎勵環節，更是需要物質獎勵。

（二）我國新型職業農民培育財政投入保障機制的構建路徑

黨的二十大報告指出：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。”[14]在實施鄉村振興戰略中，新型職業農民的職業教育與科技培訓是實現農業農村現代化的“基礎性、戰略性支撐”。立足新時代鄉村振興的戰略規劃，要依據相關法律法規、政策文件要求和實踐需要，參考國外通過加大法律制度建設來保障農民培訓資金投入的模式，構建新型職業農民培育財政投入保障機制。

1.建立和完善新型職業農民培育財政投入法規體系

教育經費投入是教育可持續發展的基礎保障。我國現行的教育法規和財政法規，對教育財政的一些重大問題沒有做出規定，或是規定得不夠具體。國家應盡快完善我國的教育財政法規體系，繼續發揮公共財政主導作用，保證各級財政對新型職業農民培育的投入力度，使新型職業農民培育等各類教育經費的籌集、負擔、分配和使用都有法可依、責任明確[15]。一是要通過完善立法來明確并不斷調整優化中央和地方事權和支出責任劃分，以法律形式明確各級政府和政府各部門的財政責任。二是應通過立法明確規定新型職業農民培育公共財政的決策程序。三是設計保障法規執行的監督檢查機制和責任追究機制。

2.建立和完善新型職業農民培育公共財政投入標準

要建立合理的各級財政分級負擔的教育經費投入機制。一是初步確立中央財政投入總體標準。歷年《全國新型職業農民發展報告》顯示，2014年農業部、財政部啟動實施新型職業農民培育工程以來，中央財政持續加大支持力度。2014年、2015年分別安排11億元專項資金，2016年中央財政資金增加至13.9億元，2017年增加至15億元，2018 年、2019年每年20億元，2020年、2021年、2022年每年23億元。2021年較2014年的增長幅度高達109%。為此，建議中央財政每年對新型職業農民培育的總體投入至少23億元，即以23億元作為底線標準，并依據經濟發展情況和農民成長需求逐年增長[16]。二是倡導建立地方財政投入配套標準。近年來，地方普遍增加新型職業農民培育資金投入力度。據不完全統計，2019年省級投入資金超過6.25億元，省級財政投入1000萬元以上的有15個省份，其中江蘇省財政安排專項資金1億元，安徽省、山東省分別投入7000萬元和6000萬元[17]。為此，建議各省（自治區、直轄市）依據本地情況，按照中央財政投入的一定比例來配套安排新型職業農民培育的財政投入，配套比例至少應為1∶1。三是探索建立農民人均培訓經費標準。由于新型職業農民的培訓與高職院校學生的教育存在諸多相似之處，兩者在培養培訓的經費開支上也有很多相似之處，建議參照高職院校生均經費標準，依法制定新型職業農民培育的人均經費標準。2014年《財政部、教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》要求，從2017年起，當各地年生均財政撥款水平全部不低于12000元時，中央財政將進一步加大改革績效獎補力度[18]。據此，從2017年開始各地高職院校年生均財政撥款最低標準為12000元。在新型職業農民培訓中，可以考慮參照年人均財政撥款12000元的標準來保障經費投入。

3.建立和完善多渠道新型職業農民培育經費籌措機制

保障政府財政投入力度并不意味著減少社會投入。當前我國財政性教育經費在新型職業農民培育經費來源結構中一直占據主導地位，而社會投入占比較低，不均衡的經費來源格局難以滿足新型職業農民培育持續發展的需要，加快健全多元投入機制成為必然要求。教育成本分擔理論強調由國家、受教育者、納稅人、企業、家庭、學校等受益主體來共擔教育成本。為此，一是以財稅、投資、金融、用地等方面的組合式優惠政策，來充分調動民間優質教育資源和激勵社會資本進入新型職業農民培育，鼓勵民營資本、股份制企業與部分公辦農村職業學校共同探索混合所有制辦學改革。二是完善教育捐贈稅收優惠等政策法規，調動第三方公益組織與個人捐贈積極性，大力提升管理績效和籌資效能，促進捐贈經費更有效地用于新型職業農民培育。三是提升新型職業農民培育機構自身管理水平。建立科學、合理的新型職業農民培育成本核定辦法，并定期向社會公布各類新型職業農民培育機構的辦學成本，構建與區域社會發展的良性互動機制，拓寬產學研合作，提高高職院校的經費籌措能力。