關懷青年脆弱性：歐盟終身學習政策行動與困境

陳曉雨

青年是標志時代的最靈敏的晴雨表[1]，后疫情時代青年失業率高位運行、青年消沉及反抗性表達等問題引起國際社會廣泛關注。于歐盟而言，“解決青年問題”與“建設包容歐洲”形成雙螺旋結構并成為終身學習政策語料庫高頻詞匯，青年脆弱性從公共社會問題演變為政策中心話語。本研究探究歐盟關懷青年脆弱性的終身學習政策問題建構與實踐路徑并展開批判性思考，藉此擴寬我國青年就業問題研究視域，助益實現技能型社會和學習型大國建設宏偉目標。

一、青年脆弱性與歐盟終身學習政策

（一）何為“脆弱性”

“脆弱性”是自然科學研究領域的重要概念，災害管理學科最早用其描述和評估建筑物體、基礎設施、農業生產面臨的風險或潛在損失[2]。隨著復雜人類活動對自然環境干預的范圍和深度擴大，公眾對自然災害之外的生活結構變化、福利供給、經濟安全、健康威脅等風險感知程度大幅提升，學界對“脆弱性”的理解也從自然災害風險取向走向了社會綜合取向。

20世紀下半葉以來，越來越多的社會科學研究學者基于公共危機全球化和新形式資本主義危機關注“脆弱性”。奧基弗等人（O’Keefeet al.）認為，除了自然災害沖擊以外，不良經濟條件也是人類遭受風險損失的重要誘因[3]。庫杜埃爾和亨徹爾（Coudouel & Hentschel）在此基礎上提出脆弱性不僅涉及經濟要素，還包括健康、暴力或社會排斥導致的風險[4]。2000年世界銀行發布《世界發展報告》之后，“脆弱性”更是被貧困與發展、政治生態等領域研究者頻繁使用。經濟學家將“脆弱性”概念化成家庭經濟單位對風險的應對過程與結果[5]；政策學視角下脆弱性被視為受傷害的可能及受傷害后的有限復原性[6]；心理學家認為脆弱性是容易導致個人出現心理問題的認知偏見或思維模式[7]；教育學家則基于人性完善角度強調教育應當關懷脆弱性從而弱化“強人所難”，限制“制造狂妄”，避免“生命意義的僭越”[8]。甚至有學者將脆弱性比喻為幾乎每個人需面臨的達摩克利斯之劍，并試圖從海德格爾（Martin Heidegger）“被拋”的披露性認識論中探尋不同脆弱情境與社會背景間的關聯性[9]。

回顧“脆弱性”概念發展史：第一，其從“生物/物理脆弱性”延展至“社會脆弱性”，不同情境下的概念釋義存在明顯差異性，而學界尚未就“脆弱性”達成標準性定義；第二，社會科學研究領域中的“脆弱性”通常與“風險”“弱勢”“社會排斥”等術語密切關聯，其所適用的研究領域廣泛。表面上，“脆弱性”概念似乎如此多樣而難以澄明表達，但實際上，正是烏卡時代所描述的復雜性、模糊性、不穩定性、不確定性給每一位公民和研究者帶來關于脆弱性的具身體驗，“脆弱性”概念才變得通用、公認、模糊和富有彈性。如同政治哲學家瑪薩·艾伯森·法曼（Martha Albertson Fineman）所言，“脆弱性應該被理解為人生存時內在的、不可避免的一部分，而那些將社會捆綁在一起的社會契約應該圍繞著‘脆弱主體’這樣的概念，而這樣建構的概念應該替換掉當下那些政治法律中核心責任概念的、自主的、獨立的自由派主體”[10]。

迄今，脆弱性成為解剖社會危機、考察政府職能和進行政策分析的重要視角。貝克（Ulrich Beck）在《風險社會》中指出，政治與大眾媒體甚至將脆弱性作為日常話語使用，以致其被視為強大而規范的文化隱喻[11]。

（二）青年脆弱性何以成為終身學習政策問題

首先，青年時代的脆弱性上升為相似性社會話語，增強了政府干預青年問題的合理性和導向性。民眾普遍意識到青年正在經歷人生關鍵階段，能否成功實現教育目標、保持經濟獨立并積極發展社會關系直接關涉其未來生活質量；然而青年人缺乏經驗、自身資源掌控有限、處于全面社會化的“相對弱勢”，從學校到工作的過渡越來越復雜困難。青年脆弱性成為同質化、類型化、網絡化公共問題，特別是社區里輟學、寄養、有犯罪記錄、經濟地位低下、缺乏家庭支持、存在心理問題的青年處境引發了大規模討論。歐盟開始關注青年問題給社會帶來的不穩定性，并采取監督和監管手段干預“弱勢青年”。

其次，歐洲經濟大衰退暴露并加劇了青年失業問題，歐盟終身學習政策話語被重構，關懷青年脆弱性的決策議程開啟。2008年金融危機對青年群體造成嚴重打擊，歐洲15歲至24歲青年的失業率從2007年的13.1%上升到2012年的21.2%[12]。大規模青年失業危機加劇了青年脆弱性，抑制了歐洲經濟復原速率，加劇了社會貧困與不平等，問題之嚴重程度大大超出歐盟預料。傳統“弱勢青年”集體性描述難以概括經濟衰退后普遍存在的青年危機，并且以往的監管政策無一例外“失靈”。于是，歐盟政策制定者把目光投向具有強大動力學功能的教育政策工具，新一輪終身學習政策話語重構啟動。2010-2018年，歐盟終身學習政策語料庫中52次提及“脆弱性”并數百次論及與之密切相關的“風險”“排斥”[13]。較之以往監管“弱勢青年”的政策目標，經濟大危機之后歐盟終身學習政策聚焦關懷普遍意義上的青年脆弱性，促進青年就業成為其新的意義宣稱內容。

最后，新自由主義“轉換敘事”論調使關懷青年脆弱性的終身學習政策話語得以鞏固和延續。在自由競爭、自由選擇和放松管制的新自由主義思想下，青年被視為既可以投資又能實現自治的靈活主體；終身學習政策重點從強調普遍教育權利轉向培育人力資本、提升經濟競爭力。由此，教育與就業問題不斷去政治化而轉向依賴市場和經濟原則決策，終身學習政策進一步被當作關懷青年脆弱性的工具，更為準確地說是支持青年從學校過渡至工作、實現就業的重要路徑。歐盟青年失業危機催生了終身學習政策關懷青年脆弱性的話語機會，而新自由主義政治理性則致力于通過政策制定與擴散最大程度發揮終身學習政策工具價值。伴隨著現代社會風險性、不確定性加劇，歐洲青年問題進一步凸顯，終身學習政策隨之具備了穩定的關懷青年脆弱性的符號意義，為后續政策行動奠定合法性基礎。

二、歐盟關懷青年脆弱性的終身學習政策行動

（一）以發展就業技能為核心目標

歐盟政治精英回避脆弱性復雜定義，重點陳述青年脆弱性問題構成要素——失業。最為鮮明的觀點是，“任何人都要以就業為里程碑朝著融入勞動力市場的方向發展……不管脆弱性存在多少可能，青年必須在20多歲時成為工作者，否則會進一步遭受更為嚴峻的社會性問題”[14]。這一觀點突出經濟情景、就業取向，將其與個體生命歷程行動加以編碼，對真實的青年脆弱性加以簡化和壓縮，形成了一套公眾普遍接受的價值偏好與思維方式。

當工作被視為理想生命歷程結構的隱形規范，發展就業技能即成為終身學習政策關懷青年脆弱性的首要目標。作為歐盟社會治理的綱領性政策文件，《歐洲2020戰略》提出“為了支持年輕人，特別是沒有就業、教育或培訓的年輕人，成員國應與社會伙伴合作幫助其實現初步就業或獲得進一步教育培訓的機會，并在年輕人失業時迅速干預”[15]。將教育與就業勾畫為關懷青年脆弱性的重要驅動，強調干預失業對緩解后金融危機時代青年危機、降低貧困與社會排斥風險、促進包容歐洲建設的重要意義。2016年《歐洲新技能議程》再次明確高水平就業技能可以降低個人陷入失業、貧困和社會排斥的風險并有效提高社會參與度[16]。2018年《關于終身學習的核心素養提案》亦強調發揮教育與行業之間的協同效應促進青少年就業和刺激經濟復蘇[17]。

在發展就業技能目標指引下，各成員國青年失業率不同程度下降。2020年公共衛生危機后，歐盟青年脆弱性問題與弊端再次暴露。若以失業率為衡量標準，捷克共和國2020年底失業率比2019年底高2.19倍，愛沙尼亞青年失業率同比上升2.5倍，青年失業及其溢出效應幾乎成為每一個成員國需予以關注和解決的公共性問題[18]。青年群體延緩經濟獨立、延遲成立家庭以及生育率大幅下降，這對國家社會的可持續發展產生了深遠影響[19]。危機并未從本質上得以解決，青年脆弱性繼續被歐盟終身學習政策重點關注。2021年以來的《波爾圖宣言》《數字教育行動計劃（2021-2027）》等政策中均延續了終身學習政策的職業傾向，同時側重賦予青年在數字化時代中參與技能培訓的權利。直至今日，發展青年就業素養仍是歐盟終身學習政策的核心。

簡言之，歐盟終身學習政策視域下的青年脆弱性被概念化為失業風險，而關懷這種脆弱性最為直接、有效的方式即為促進教育與就業。從終身學習政策話語演進源流來看，將關懷青年脆弱性的目標集中于發展就業素養更像是一種危機管理策略，即在金融危機背景下基于生命歷程理論連結失業風險與青年脆弱性，以就業為同一性標準建構政策承諾，成功地將資本主義經濟與社會危機轉化為教育問題，期望藉由教育政策中介調節作用來實現對個體生命品質的關懷。

（二）聚力彌合技能體系與青年終身學習差距

青年脆弱性被問題化成關于“就業技能”的話語能量空間，彌合技能體系與青年終身學習間的差距成為政策落地的重點。

超國家層面，建構并鞏固了“技能審計—學習機會—技能驗證”程序。近年來，歐盟在《關于提高技能途徑的建議》《21世紀成人學習宣言：學習的力量和樂趣》《歐洲教育區2025行動計劃》《如何幫助缺乏謀生技能的成年人獲得教育培訓機會》《關于學校成功之路的建議》等政策或報告中，不斷強調通過“識別技能屬性與學習需求、滿足技能教育與培訓機會、提供技能認證”幫助青年群體發展就業技能。而為了帶動和支持成員國踐行這一操作程序，首先，歐盟從價值共創視角支持成員國政策學習，組織教育機構、公共就業服務部門、社會合作伙伴以及歐洲社會基金等利益相關者形成聯盟網絡互動，生成以就業為核心關懷青年脆弱性的一致性信念，共同參與歐盟青年技能提升的相關政策方案；其次，歐盟推進專門型與配套型項目聯合運作，統整“歐盟就業和社會創新計劃”結構改革支持方案與“歐盟社會基金、伊拉斯謨+、歐盟區域發展基金、歐盟援助最貧困人口基金”等多方資源，推動成員兌現關于優質教育、技能開發與終身學習的承諾；再次，歐盟運用金融杠桿進行政策動員。據統計，從2014年到2020年，歐盟投資270億歐元用于教育培訓、技能和終身學習，投入212億歐元用于社會包容建設，另投入308億歐元支持高質量就業[20]。多舉措提高技能體系與青年終身學習間的粘合度，成為歐盟教育關懷青年脆弱性的重中之重。

成員國層面，在終身學習政策擴散中遵循預防、補償、激活、賦權四重實踐邏輯開展實踐。預防邏輯遵循“教育失敗”與“勞動力市場排斥”間的線性因果關系，核心任務在于降低早期離校生和既未就業也未接受教育和培訓的青年所占比率。補償邏輯通常用機會平等和補償正義做規范，旨在平衡青年因家庭背景、經濟地位、社會階層等因素缺乏或錯過教育/職業資格認證問題，重點是通過提供補充教育機會、生活輔導或心理支援提升弱勢青年的個體復原力[21]。激活邏輯鼓勵青年在社會結構調整中主動、積極、獨立地追求職業目標和適應勞動力市場變革。其聚焦青年與勞動力市場融合問題，在終身學習政策中遵循新自由主義取向，強調增強青年個體發展就業技能、應對失業等風險的主體責任。賦權邏輯則在各成員國終身學習政策行動中占比較少，這類終身學習政策將青年脆弱性置于國家立法、勞動力市場、技術結構與數字化變革等結構中考量，其行動要素是基于青年立場提高技能供需匹配度、創造就業機會和提供學徒名額。

成員國的四重邏輯中又以激活邏輯最為核心和普遍，其可謂關懷青年脆弱性的終身學習政策的主流。如愛沙尼亞在其二〇三五教育戰略中就側重推進職業資格制度改革，開發技能矩陣和分類系統，建立學生先前學習學分認證機制[22]，主張政府主要責任是結構控制和平臺服務，個體仍是把握勞動力市場機會和適應教育改革浪潮的主要責任人。

三、歐盟關懷青年脆弱性的終身學習政策困境

（一）青年脆弱性內涵被窄化，終身學習政策人文屬性不足

一方面，青年脆弱性的多元性與終身學習政策目標的單一性構成差異，青年脆弱性的內涵被明顯窄化。歐盟青年脆弱性根植于根本性社會變化，具有缺乏經驗、情感脆弱、經濟依賴、越軌行為等多樣化表現形式。而歐盟終身學習政策卻按照“金融危機”與“青年失業”事件發生順序，把青年脆弱性窄化為失業風險，建構發展青年就業素養的單一終身學習政策目標。這進一步致使青年問題診斷的不精確性和相關政策績效標準的不可及性，歐盟終身學習政策所制定的降低輟學率、增加成年人終身學習參與率等目標均未按期完成。而即便仍以就業為主要衡量標準，2022年歐洲青年失業率比世界平均水平高出近1.5%，比經合組織國家的平均值高出近6%，成員國西班牙青年失業率甚至超過30%[23]。關懷青年脆弱性的終身學習政策目標面臨從紙面到實踐的困境。

另一方面，過分強調從教育到工作的成功過渡，終身學習政策的人文屬性不足。在以發展就業素養為核心的政策目標推動下，歐盟及其成員國將關懷青年脆弱性的核心放在教育與就業的成功過渡上。諷刺的是，這種過渡本身就讓人質疑。原因在于多重因素影響下學校對教育的壟斷被突破，學生可通過各類在場或不在場的方式進行學習，學校與社會間的界限將逐步模糊甚至消失[24]。側重于發展就業素養的政策目標弱化了“人的終身發展與完善”理念，轉向“階段性人力資本和職業投資”價值取向，其與青年生命歷程的彈性化、多元化特征背離，致使歐盟終身學習政策的人文屬性愈發稀薄，甚至走向趨向“責備受害者”誤區或群體性社會敵意，促進社會包容的功能逐步“口頭化”。

歐盟利用教育政策促進青年發展的合理性毋庸置疑，但其僅將“青年脆弱性”作為推進政策共識達成的“標語”或“口號”，窄化了青年脆弱性本質。某種程度使其政策目標偏離“人本中心”，過分強調經濟價值導致終身學習政策的人文和民主價值被邊緣化，對關懷青年脆弱性本質的作用有限。

（二）政策被象征性采納，錯位匹配與分化執行的風險暴露

遵循歐盟經濟社會問題教育化的問題解決邏輯，研究者認為其關懷青年脆弱性的終身學習政策實踐同樣面臨三方面問題。

第一，超國家層面“軟性”治理模式權力有限，關懷青年脆弱性的終身學習政策擴散面臨象征性采納風險。每個歐盟國家都應對自己的教育和培訓系統負責，歐盟政策旨在支持國家行動并幫助應對共同挑戰[25]。由于教育基礎性法律缺失和專門性機構缺乏，歐盟終身學習政策擴散依賴話語工具與說服。這意味著其為發展青年就業技能所建構的“技能審計—學習機會—技能驗證”三步操作程序只能作為輔助性原則來對成員國教育改進發揮補充作用。另外，進一步分析歐盟終身學習政策話語發現：盡管“脆弱性”“終身學習”“技能”等詞匯高頻率出現，但是大多戰略并沒有明確提出改善青年脆弱性的具體標準；設立共同目標、傳播最佳經驗、促進政策學習等手段也并不具備強制屬性。可以說，受限于缺乏約束性的“軟性”政策執行機制或治理模式，歐盟關懷青年脆弱性的終身學習政策在部分成員國面臨象征性采納的尷尬局面。

第二，青年脆弱性問題識別與解決方案錯位匹配，歐盟終身學習政策實踐困境暴露。面對新形式資本主義危機以及數字化加速、環境退化、人口結構變化等風險，多數成員國仍然制定了基于激活邏輯的“個體方案”或“私人路徑”，青年脆弱性的問題識別與解決方案間顯著錯位匹配。究其根源，歐盟新自由主義經濟理性彌散至教育領域，對關懷青年脆弱性的終身學習政策產生深刻影響。一是歐盟新自由主義經濟政策引發勞動關系失衡、導致勞動關系領域政府失責、勞動者失語[26]，大規模青年失業即是產物之一；二是經濟邏輯影響教育政策制定議程，政治精英期望投資青年經濟勞動價值，通過教育反向修正不良經濟后果。那么在青年危機面前，如何發揮終身學習政策功能實現資本利益最大化？“縮小公共領域，依靠個人努力彌合差距”成為答案。于是，歐盟終身學習政策實踐趨向個性化、私有化、市場化與私營化，越發難以觸及最難以實現自身終身學習理想的社會群體，青年脆弱性亦難以受到整體性關懷。

第三，成員國關懷青年脆弱性的終身學習政策改革路徑分化，青年就業差距進一步擴大。以近年來丹麥、英國和西班牙終身學習政策領域中的青年就業培訓改革為例：丹麥在自由化背景下降低失業福利，著力構建雙元制職業培訓制度并提升其對青年的吸引力；英國政府利用教育法鞏固學徒數量、建立國家學徒服務機構、增加公共學徒資金補助、投資高等教育等舉措集中加強學徒制度建設；西班牙則將青年職業培訓與企業學徒合同作為社會政策工具，即通過“福利補薪”鼓勵私營機構聘用學徒[27]。事實表明，政策路徑分化為各國青年就業帶來不同結果：丹麥市場自由化削弱了雙元制的制度優勢，青年職業教育培訓參與率沒有明顯提升；英國的折中方法提升了培訓自愿性，促進企業雇主服務學徒制，青年職業教育培訓參與人數明顯提升；西班牙“官退民進”使青年就業培訓流于形式，青年失業問題仍舊嚴重。換言之，歐盟教育政策制定伴隨著超國家層面與成員國以及成員國之間的政治權力博弈，關懷青年脆弱性的終身學習政策改革實踐受限于復雜政治經濟背景，政策效果存在差異甚至顯著分化，而這亦導致了歐盟職業教育一體化進程受阻。

四、結論與啟示

青年危機沖擊福利國家政治形態，歐洲社會與經濟正義承諾難以維系，“脆弱性”概念在歐盟社會政策議程中占據重要地位。金融危機后大規模青年失業促使關懷青年脆弱性的話語“能量場”形成，歐盟重構終身學習政策話語，確立發展青年就業技能的政策目標，并推進糅合技能體系與青年終身學習的政策實踐。固然，歐盟對青年脆弱性的特別關注與關懷，在督促成員國改善教育體系與勞動力市場包容性中有積極意義。但是反思關懷青年脆弱性的終身學習政策話語發現，歐盟政治精英用“青年脆弱性”政治隱喻，營造了一套大眾普遍認可和接受的價值體系，但是被危機綁架的青年群體卻在終身學習政策中處于“失語”狀態。歐盟利用根深蒂固的新自由主義治理表達將青年危機爭論的焦點轉移至教育，把問題解決的重點凌駕于個體，導致終身學習政策人文與民主價值流于表面。這窄化了脆弱性概念的本質內涵，既導致終身學習政策經濟人文屬性不足，又削弱了成員國政府對青年問題的整體性與結構性應對。

在我國，青年群體身處變幻的時代洪流中，其同樣面臨教育學歷內卷、就業壓力隱憂、生育意愿低下以及職場適應難等問題，而青年發展也是當前社會大眾、新聞媒介廣泛聚焦和交換討論的重點話題。與此同時，終身學習在我國加速推進教育現代化的進程中已從教育理念上升為國家戰略，從最初作為保障人類生存的教育服務方式，拓展為推動可持續發展的社會治理模式[28]。與歐盟經濟危機后方才重視應對青年問題顯著不同，我國始終重視青年工作、關懷青年發展、信任青年力量，我國終身學習政策價值立場也明顯有別于歐盟的新自由主義取向，其堅持了以人民為中心的人文主義理念，強調面向人人和為弱勢群體兜底保障的融合服務任務。

分析歐盟關懷青年脆弱性的終身學習政策行動與困境，一是激勵我國當代青年回歸中華民族文化自信、教育自信立場，把握國家構建學習型社會的時代機遇；二是啟發國家政策制定者關注老齡化、數字化、市場化以及環境變化給青年群體帶來的多重挑戰，在鞏固終身學習政策人文性的同時，加大針對性改革以回應和支持青年群體正當發展訴求。另外，與歐盟過于推崇終身學習工具價值的缺陷相左，本研究認為我國終身學習政策進入“建設學習型社會、學習型大國”話語高效集中期，其應當發揮“大終身教育觀”的人文優勢和統整功能，與國家關于構建“技能型社會”宏觀制度優勢協同作用來共同支持青年教育、就業以及社會主義核心價值觀培育，使青年群體具備終身學習的素養，不斷更新技能以適應技術變化下的新工作模式，進而促進國家經濟文化社會可持續發展。