證券市場中介機構誠信檔案建構
——基于責權利三角定理的思考＊

范鑫鑫 孫軍

（揚州大學社會發展學院 揚州 225000）

1 引言

習近平總書記在黨的二十大報告中明確要求加強和完善現代金融監管。作為金融監管的重要組成部分，證券業監管進入改革攻堅時期。近年來，證券市場中介機構的違法違規行為頻發，由此產生的誠信危機阻礙了市場的可持續發展。《金融監管藍皮書：中國金融監管報告（2023）》強調深化注冊制改革。在全面推行注冊制改革以帶動資本市場深化改革的當下，應當進一步壓實中介機構責任。中介機構歸位盡責成為監管轉型的必然要求，中介機構誠信檔案是有效規范中介機構業務活動，促進中介機構“中流砥柱”作用發揮，保障證券市場健康運行的關鍵。

2 證券市場中介機構誠信檔案建設面臨的現實困境

2.1 中介機構執業特性未被呈現

證券市場中介機構是聯結市場信息供求雙方，為證券發行和交易活動提供服務的機構。依據實際工作性質，證券市場中介機構可分為兩類，一類為證券經營機構，以擔任保薦人和承銷商的證券公司為主，參與統籌證券發行與交易業務；一類為會計師事務所、律師事務所、信用評級機構等在內的證券服務機構，主要為市場參與者提供具體專業服務業務。

不同中介機構所屬監管部門不同，各監管部門對于中介機構誠信檔案的建立有各自的規定與要求。證券公司由中國證監會主管，遵照《證券期貨市場誠信監督管理辦法》（以下簡稱《誠信監管辦法》），由誠信檔案數據庫記入其誠信信息。2023年3月，司法部公布了《律師和律師事務所執業誠信信息公示管理辦法（征求意見稿）》，同月，財政部印發了《注冊會計師行業誠信建設綱要》。兩大部門分別根據中介機構的執業情況對誠信信息的采集與收錄提出了具體措施，并指定由全國律師綜合管理信息系統與注冊會計師行業統一監管平臺全面記錄行業誠信信息。2019年11月，中國人民銀行等四部門發布了《信用評級業管理暫行辦法》，規定在職責范圍內建立信用評級機構信用檔案。

而在證券市場中，中介機構因從事證券業務亦受證監會的監管，中國證監會會同有關部門對包括中介機構在內的市場主體業務活動實行全面監管。證監會發布的《誠信監管辦法》設定由證券期貨市場誠信檔案數據庫收錄市場主體誠信信息，并根據市場主體的共性對誠信信息的內容管理做了明文規定，而中介機構的執業特性并未被甄別對待，中介機構誠信檔案的建立在一定條件范圍內滿足了誠信監管的必要條件而非中介機構歸位盡責的充分條件，中介機構受多頭監管下的數據以及中介機構勤勉盡責下的實績無法經由誠信檔案實現充分集成與呈現，致使中介機構誠信檔案的有效性與可用性狀態難以得到完全保障。

2.2 誠信檔案作用效果未達預期

注冊制全面實行的大背景下，中介機構成為重點監管對象。近年來，監管部門持續推出相關制度條例及指導意見，2021年，中辦、國辦發布的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確提出加強對中介機構的監管。在壓實中介機構責任以及從嚴從重監管風向的引導下，中介機構誠信檔案作為監管的重要工具同步升級。中介機構違法違規案件的增多，直接導致記入中介機構誠信檔案內容數量的提升，中介機構誠信檔案歸集作用顯著。

然而，中介機構誠信檔案作為提供監管實施依據的堅實基礎，在當前監管執法過程中的參與始終具有隱性色彩。《誠信監管辦法》強調在對中介機構進行監督管理時應當查閱誠信檔案。但就實際情況而言，誠信檔案的參考鮮少被提及，誠信檔案作用方式模糊且作用效果式微。2023年3月，中國證監會公布了2022年證監稽查20 起典型違法案例，涉及中介機構未履職盡責的就有4 起，這4 起的處罰決定主要根據當事人違法行為的事實、性質、情節與社會危害程度做出，而未直接指出對誠信檔案的參考或查閱。

同月，中國證監會公布了2022年法治政府建設情況，要求持續做好對中介機構的日常監管與專項檢查，并圍繞嚴格規范公正文明高效執法，指出應當持續優化誠信檔案數據庫功能，扎實推進誠信信息對外查詢公示及對內查詢應用。由此可見，在加強中介機構勤勉盡責方面，推進中介機構誠信檔案與監管機制的深度融合既是重心亦是難點。

3 責權利三角定理及證券市場中介機構責權利要素解析

在管理學中，責權利三角定理是管理的基本原理，指管理過程即為管理主體責任、權力、利益“三要素”結合與統一的過程，若將“三要素”視為三角形的三條邊，為保證管理主體的實踐活動效率，則“三要素”間應當具備等邊三角形性質。

中介機構具有雙重身份的特殊性。在市場活動中，中介機構一方面為委托人服務，與委托人構成委托-代理關系，為委托人提供專業顧問服務，同時憑借自身積累起來的聲譽資本為委托人作擔保[1]。另一方面又充當投資者投資過程的把關人，為公眾投資者提供信息咨詢服務，幫助投資者了解委托人的實際狀況以引導投資者做出正確的投資決策。在市場監管中，中介機構既是監管主體，亦是監管對象。一方面中介機構在專業領域內對上市公司進行核查審驗，對行政監管與行業自律管理起到補充作用，降低監管成本。另一方面，中介機構的監管行為屬于其業務活動范疇，受到行政主體與自律主體的監督約束。

中介機構誠信檔案旨在全面記錄市場活動中對中介機構失信或守信行為的監管成果效果，而中介機構二元身份的復雜性為中介機構誠信檔案的建構帶來一定難度。責權利三角定理能夠充分反映中介機構在市場運行中應處的位置狀況，明確中介機構責任、權力、利益的具體配置與整體狀態。以責權利三角定理為內蘊機理，通過厘清擁有不同身份特征的中介機構所具備的責任、權力、利益以及三者間的關系，能夠有效滿足中介機構誠信檔案建構要求。

3.1 中介機構的應擔責任

中介機構應擔責任主要面向兩類主體，一是投資者，即證券需求方，二是委托人，即證券供給方。中介機構應擔責任主要包含兩個方面，一是過程責任，即職務所對應的應盡義務，二是結果責任，即對不利后果的責任承擔。

在過程責任方面，中介機構主要承擔業務核查、行為監督、信息披露、文件制作與自律管理的義務，具體而言，對投資者盡到信息披露真實可靠的義務，對委托人發行上市前盡到核驗審查并出具專業文件的義務，對委托人發行后的交易活動盡到持續督導的義務，對所有業務活動盡到勤勉盡責的義務，其中對于自身所涉專業領域承擔特別注意義務，對于非專業領域承擔一般注意任務[2]。根據所處市場活動環節與業務專業負載的不同，明確不同類型中介機構的具體職責[3]。證券公司的職責是對證券發行人提供的相關文件以及經營和風險情況全面審查，對其它中介機構出具的專業文件審核驗證，對投資者適當性管理。會計師事務所的職責是對委托人的資產狀況與會計資料進行審查并出具驗資報告和審計報告。律師事務所的職責是對委托人內部控制行為與外部業務活動進行法律風險排查并出具法律意見書。信用評級機構的職責是對委托人整體狀況進行評估并出具信用評估報告。

在結果責任方面，中介機構主要承擔第三方責任。新修訂的《證券法》明確規定，證券公司及其直接責任人員除可自證自身無過錯外對發行人的虛假性或誤導性陳述承擔連帶責任，對利用自身職務之便從事非法交易活動或違反交易規則泄露信息等給委托人或投資者造成損失的承擔賠償責任。證券服務機構對所出具的鑒定性文件存在虛假、誤導或遺漏陳述致使投資者損失的承擔連帶責任。在實踐操作中，過錯推定原則是中介機構責任承擔的基本原則，根據不同情況下過錯的不同程度決定責任承擔的多寡。采用比例連帶責任或補充責任的責任形式進行中介機構責任承擔的最終判定。

3.2 中介機構的支配權力

注冊制的全面實施將證監會對證券發行的實質審核轉變為形式審查，相關權力被下放至市場當中，中介機構的話語權和行使權得到擴大，程序性權力和專業性權力得到強化。中介機構所擁有的支配權力是其職責范圍內官方授予的職業權限，主要包括對不當披露的阻止權、錯誤披露的揭發權以及證券發行的否決權。中介機構依據自身的專業能力和對委托人證券發行和交易情況進行準確判斷。具體而言，在審查核驗委托人提供的相關文件材料時，若發現不符合規范的地方，中介機構可發表保留或否定意見以要求其改正。同時，中介機構有權拒絕不符合規定的委托，在委托人未聽取其建議或意見的情況下可公允地披露真實的專業信息，揭露委托人存在的問題從而對委托人的行為活動進行有效控制。此外，中介機構擁有對證券發行的否決權，監督規范委托人的發行上市或市場交易活動，阻止委托人在市場發行或交易中的不當行為[4]。

3.3 中介機構的目標利益

既得利益是中介機構持續經營的主要目標。中介機構的既得利益主要包含兩個方面，一是物質利益，一是精神利益。對于中介機構而言，物質利益是指按規定收取服務費用，利益來源于證券中介機構受上市公司委托,并由上市公司支付報酬。精神利益是指滿足中介機構存在和發展的一切精神條件，在市場經濟中，主要通過榮譽表彰等一切非物質利益的總和轉化成聲譽資本的形式表現出來。中介機構在市場重復博弈的過程中，利益最大化的路徑是獲得足夠高的報酬和足夠多的業務量。一方面，中介機構基于一定的職業操守，通過為委托人提供所需的專業服務以獲得盡可能高的盈利。另一方面，中介機構在占據一定市場份額的前提下，通過自身的聲譽傳播，吸引潛在客戶以為中介機構的長足發展挖掘潛在效益。

4 基于責權利三角定理的證券市場中介機構誠信檔案建構邏輯

依據責權利三角定理，市場中個體或組織的行為受價值觀的牽引，在主體價值觀的引導下，生成責任、權力、利益三個獨立的要素，責權利彼此間相互牽制、規范，構成制衡關系。同時，責權利三要素又投入于主體價值觀的實現進程中，為讓個體或組織承擔一定的責任，則需賦予其完成責任所必須的權力，并給予其所承擔責任對應的利益。責權利三者相互促進、支持，形成對等關系。制衡與對等思路構成中介機構誠信檔案的建構邏輯。

4.1 制衡關系視角下的建構邏輯

責任、權力與利益集于中介機構一體，制衡旨在通過三者間彼此制約的行為達成平衡狀態，使中介機構形成穩固結構以保障中介機構職能正向有效實施。中介機構誠信檔案作為外部施力工具，則以實現責權利內部制衡為前提進行建構。

中介機構誠信檔案錄入的誠信信息需全面且充分地反映中介機構責任落實是否到位、權力運用是否得當、利益獲取是否正當。中介機構誠信檔案管理過程中需采用一定技術方法明確不同中介機構的誠信狀況，根據不同誠信檔案的生成原由分析其中責任、權力、利益間的相互關系，解析致使中介機構出現違法失信行為的主要原因并總結推動中介機構誠實守信的重要舉措。誠信檔案的輸出需將落腳點放置于責任的壓實、權力的約束與利益的調控。將中介機構誠信檔案作為中介機構誠信參與的斧正手段與信用治理的重要門徑，通過誠信信息資源的有效集成與誠信檔案的高效利用，強化中介機構及其從業人員責權利的正確觀念，規范中介機構的行為實施，夯實市場誠信建設基礎。

4.2 對等關系視角下的建構邏輯

責權利三者間關系無限接近對等是最科學合理的狀態。在市場經濟中，責權利的對等能夠有效規制中介機構的行為，促成市場活動的良性循環，中介機構誠信檔案將責權利三者間相稱作為建構的目標，根據相稱要求明晰建構內容，以貼近理想狀態。

4.2.1 責——權相稱的要求

責任與權力的相稱，是指主體所擁有的權力應當與其承擔的責任對等，根據責任承擔的大小進行權力的合理授予。落實責權對等，根本上以問責為手段，通過追究主體責任，規范權力運行，保證運行質量。

于中介機構而言，其對委托人盡有外部監管職責，需對委托人出具的相關文件材料進行全面審查，并對委托人行為進行審慎規范，既而出具符合真實情況的證明文件。從客觀具備條件上看，中介機構承擔的責任較大，但由于未能有效運用自身監管力量而造成監管有限，使得自身無法盡善盡美地完成既定目標，有可能產生因缺乏積極性而不作為的情況。在此背景下，中介機構誠信檔案的建立應從信息收集與管理方面著手，通過收錄信息與管理方式具體準則的指向性規定，凸顯正確的行為導向與業務標準以對中介機構起到警醒作用。同時，樹立中介機構誠信檔案的權威性，誠信檔案應當及時準確反映中介機構在規定期限內職責承擔情況以便能夠被實時調取以用于對中介機構全部市場活動的合理制約，保證誠信監管的實施，反向激發中介機構權力的運用。結果責任方面，面對上市公司違法失信案件，涉案中介機構或推諉扯皮，或由于無法證明自身無過錯而承擔賠償，又因無法判斷中介機構職權行為的影響而造成處罰結果的一致，使得執業程序推進下的公平性考量有所欠缺。基于此情形，中介機構誠信檔案的誠信信息收集應當包含不同類型中介機構責任履行情況記錄，針對中介機構不同環節的勤勉義務記錄并保存對應的權力行使與盡責情況，做到“痕跡管理”，使得在出現違法違規案件時，能夠根據責任分配的主次與過錯程度的高低對相關中介機構進行針對性懲處，促進中介機構勤勉盡責，有效發揮自身職能。

4.2.2 責——利相稱的要求

投資與回報成正比符合市場運行規律，于中介機構而言，回報等同于利益。責任與利益的對等旨在使中介機構將責任的承擔視作獲取利益的必要投資。由于中介機構從事經濟活動的根本目的為追求自身利益最大化，因此為保證市場健康發展，應當引導中介機構進行正向投資。

中介機構為委托人與投資者服務，一方面提供委托人發行或交易所必需的核驗報告，一方面幫助投資者獲取和甄別信息，保護投資者的合法權益[5]。中介機構作為銜接委托人與投資者的紐帶，力圖平衡雙方的信息不對稱[6]。而當雙方產生利益沖突時，中介機構會基于成本效益的考量做出符合正常認知邏輯的決定。虛假陳述與欺詐發行等違法事件中出現的中介機構弄虛作假行為，主要源于中介機構在權衡成本效益后，為保證自身利益，而選擇與委托人構成利益共同體，和委托人同流合污[7]。究其根本是中介機構從事違法失信行為獲取的短期利益高于誠信供職得到的長期效益與違法違規所需成本低于預期可獲收益所導致的。結合激勵相容理論，為改變這種現象，應當設計合理的激勵手段以保證中介機構在不損害市場利益的前提下實現自身利益，同時通過提高違法違規成本的約束方式引導中介機構的行為結果符合市場利益目標。其中，最直接的方式是強化聲譽影響，將報酬機制和聲譽機制相連，使信用作為報酬的重要來源[8]。基于此，中介機構誠信檔案的構建應當圍繞夯實聲譽資本展開，收集中介機構違法失信信息與誠實守信信息，并采用科學方法對已收錄的誠信檔案進行誠信狀況評估，所形成的結果即為中介機構聲譽資本的主要組成，為聲譽激勵約束手段的實施奠定基礎。在實際運行中，保障中介機構誠信檔案功能作用的發揮，提高聲譽好的中介機構獲得正向利益的機會，加大聲譽差的中介機構獲得負利益的可能。行政方面，對誠實守信的中介機構提供業務便利，對誠信狀況差的中介機構加大監管力度，市場方面，因信用與報酬的對等，使得擁有較高聲譽資本的中介機構收獲豐厚的報酬，擁有較低聲譽資本的中介機構甚至存在失去立足的可能。

4.2.3 權——利相稱的要求

利益分配存在差別是權力產生的原因，權力與利益對等的根本是通過權力的行使，保證利益分配的合理。于中介機構而言，則是通過權力的運用，保障市場活動各參與方共同的利益。對于中介機構將權力運用于牟取自身利益情況的出現，應當采用第三方介入形式進行監督約束。

在注冊制實施背景下，有的中介機構為了牟取不正當的利益而濫用權力，通過不當運用自身信息優勢地位蓄意發布虛假不實信息以誤導投資者投資判斷、非法行使自身實質審核權以配合上市公司實施欺詐造假行為等方式謀利。針對部分中介機構及其從業人員背離職業操守、突破職業底線的現象應當加大懲處力度，實行從嚴監管。一方面，鞏固高標準懲戒體系，實現證監會、行業自律組織以及其他機構對中介機構的聯合監督。中介機構誠信檔案應當依照懲戒體系結構進行信息收集與服務提供。中介機構誠信檔案的建立由行政監管與行業自律共同參與，誠信信息的內容應當包含跨領域執法結果的全面記錄。另一方面，提高對中介機構從業人員的約束。中介機構誠信檔案的全面建設包括對從業人員誠信檔案的規范建設，使中介機構在聘任人員前能夠考察擬聘任人員的誠信檔案，將誠信條件作為入職中介機構的重要門檻。同時，打破跨行業壁壘，注重誠信檔案間的互聯互通。將有關中介機構從業人員的誠信檔案與其個人誠信檔案相連，使曾在中介機構任職的人員轉向其他行業時依舊受到市場誠信約束，擴大誠信的影響力與輻射面。

5 基于責權利三角定理的證券市場中介機構誠信檔案建構路向

中介機構誠信檔案建構的指引為保障中介機構責權利三要素對立統一，作用在于為監管主體的監管執法提供合法依據，引導中介機構行為活動的踐約守法。

5.1 “制衡”：細化中介機構誠信檔案的結構層次

《誠信監管辦法》已規定了各市場主體誠信信息的記入內容。為盡可能發揮誠信檔案的作用，應當根據中介機構責權利三要素在市場活動中所展現出的實際情況進行合理具體地設計，全面圍繞中介機構因責任、權力、利益相互作用而生成的信息進行誠信檔案結構劃分，可選擇以基本信息、違法失信信息、誠實守信信息、公開履行信息為綱進行具體分類。基本信息是各中介機構及其從業人員誠信檔案的必備信息，主要由名稱、所在地、統一社會信用代碼等組成；根據主觀故意與客觀過失兩種情況，可將違法失信信息大致分為為謀利而從事欺詐行為的虛假信息披露與未履行勤勉義務的錯誤信息披露兩種進行監管結果的歸類[9]；根據誠信行為類型，可將誠實守信信息分為獲中國證監會等全國性證券期貨市場行業組織做出的表彰、獎勵與督查舉報上市公司違法違規并得到認證信息兩種；依據市場發行與交易活動的不同階段，可將公開履行信息可分為發行前審慎履職情況與發行后持續審驗履行情況。通過誠信信息結構層次的細致劃分，既使誠信檔案得到系統整合，亦使中介機構明晰約束與激勵的先決條件，為誠信檔案的作用發揮奠定良好的物質基礎。

5.2 “問責”：規范中介機構誠信檔案的內容來源

中介機構誠信檔案建構的效能之一為通過誠信信息的歸集，為中介機構責任壓實奠定客觀物質基礎以促使中介機構正確有效行使權力，貫徹責權對等的要求。為保證中介機構誠信信息收集的全面性與合理性，需明確中介機構誠信信息的來源。根據責權對等條件下市場主體間的相互關系，誠信信息的來源渠道可歸納為以下四種。一是證券監管機構出具的監管信息。證監會對中介機構的依法監管成果是誠信檔案最主要的組成部分。二是行業自律組織形成的自律管理信息。不同類型的中介機構分屬不同行業自律組織監督管理，如證券業協會負責對證券公司進行自律管理，律師協會負責對律師事務所進行自律檢查，會計事務所則是由注冊會計師協會進行自律監督。不同行業自律組織對各類中介機構進行監督檢查后會形成相應的管理信息。三是誠信評估機構或信用評級機構做出的誠信評估或信用評級。誠信評估機構與信用評級機構會在監管機構的明確要求下對其他中介機構進行誠信評價并形成評價結果。四是其他承擔監管職責機構的監管信息。中介機構的行為在現行法規體系下會受到不同部門的監管，如人民法院、財政部、審計署等，各監管機構依據各自職責范圍對中介機構實施監管檢查措施并形成相應的監管結果。在以行政監管為主導，行業自律管理為補充對中介機構及其從業人員進行約束規范的模式下，中介機構從業人員的誠信檔案同樣來自以上渠道。

5.3 “制利”：推進與聲譽自律機制的長效掛鉤

誠實守信的聲譽是中介機構獲取長期效益得以持續發展的重要支撐。依據責利對等的實現要求，中介機構誠信檔案建構可將保障其利益獲取作為驅動條件，采用與聲譽約束關聯的方式貫徹“責任承擔越大，利益獲取越高”的良性規則，以引導中介機構承擔自身責任。在市場經濟中，聲譽約束屬于市場機制，誠信檔案則屬于官方監管的產物，在聲譽約束作為滿足中介機構責利對等重要方式的前提下，誠信檔案可轉換“身份”參與完善聲譽自律機制以發揮其應盡的效能價值。2022年5月中國證券業協會發布的《誠信準則》提出將中介機構及其工作人員的誠信狀況納入執業聲譽激勵約束考量范疇。同期發布的《證券行業執業聲譽信息管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確規定建立證券行業執業聲譽信息庫，收錄自律管理對象的執業聲譽信息。聲譽約束中執業聲譽管理的地位相當于誠信監管中的誠信檔案，根據《管理辦法》對執業聲譽信息范圍的要求，執業聲譽信息以誠信信息為主要內容，從中介機構誠信檔案中獲取。鑒于此，中介機構誠信檔案管理主體可與不同類型中介機構所屬行業協會達成協議，或共同建立執業聲譽信息庫并統一規范執業聲譽信息的認定程序以進行管理，或根據不同行業協會聲譽要求按照統一記入標準進行誠信檔案的輸出與共享。將中介機構誠信檔案中的誠信信息以執業聲譽信息的形式顯現并用于約束管理，通過聲譽擴散為中介機構帶來正效應或負效應的方式補強對中介機構的市場化約束，由此建立健全中介機構誠信建設長效機制。

5.4 “束權”：強化與誠信監管機制的有效銜接

為保障市場各主體的利益，應當強化對中介機構權力行使的監督約束。權利對等的要旨在實踐中表現為中介機構誠信檔案建構應當以誠信監管的有力實施為根本方向。2019年，國務院辦公廳發布《加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，2022年5月，證監會、司法部、財政部聯合發布《關于加強注冊制下中介機構廉潔從業監管的意見》，中介機構誠信監管逐步建立健全。對中介機構實施誠信監管的主體為證券監督管理機構，誠信檔案是誠信監管機制的重要抓手，誠信監管的基本過程為誠信信息的產生與歸集和誠信檔案的管理與應用，具體方式是將監管過程中形成的有關中介機構的誠信記錄記入誠信檔案，誠信檔案經過科學處理后輸出以用于監管的實施，二者同時進行。中介機構是市場利益均衡分配的維護者與實踐者，對其實施誠信監管的及時性、精準性與有效性應當得到必要保障。誠信監管貫穿中介機構全生命周期，由此中介機構誠信檔案可根據誠信監管各環節要求進行對應構建。面對事前的信用承諾制度，需將信用承諾履行情況記入誠信檔案以作日后憑證；針對事中誠信分級分類監管，中介機構誠信檔案建設主體應當設置誠信評價標準，在大數據的支撐下動態地對誠信檔案進行精準評估以作差異化監管參照；對于事后失信懲戒與守信激勵，中介機構誠信檔案系統可預設可能出現的誠信缺失形式進行集成功能設定，以推進誠信檔案的針對性輸出與協同性共享，達到聯合懲戒與激勵的目的。

根據《證券法》《誠信監管辦法》等法律法規，2022年5月中國證券業協會制定并發布《證券行業誠信準則》（以下簡稱《誠信準則》），該準則詳定了中介機構的責任義務，規范了證券行業自律管理舉措。行業自律管理是行政監管的補充，除證券交易所外，其他行業自律協會亦可參與中介機構誠信檔案的統一建設，并在一定標準要求下同監管機構共同運用誠信檔案在職責范圍內對中介機構實施相應的事前事中事后監管。