太湖流域節水型社會建設效益評估及建議

姚 俊，周宏偉，李嵐蘭

(1.太湖流域管理局水利發展研究中心，上海 200434；2.上海東南工程咨詢有限責任公司，上海 200434)

太湖流域地處長三角核心區域，行政區劃涉及江蘇、浙江、上海、安徽三省一市，以0.4%的國土面積孕育承載了全國4.4%的人口和9.8%的GDP，長三角一體化高質量發展、長江經濟帶等多個國家重大戰略交匯于此，經濟社會高速發展與水環境承載能力矛盾問題突出，節水減排需求迫切。節水型社會建設是落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水新思路的具體舉措，也是各地推動節水工作的重要抓手。目前，對于節水型社會建設研究多集中于經驗做法[1-3]、潛力分析[4-5]及建設效果定性評價方面[6-7]，鮮有對于地區整體節水效益的定量評價。太湖流域為典型的平原河網地區，水動力不足，經濟社會高速發展與水環境承載能力矛盾突出，開展節水型社會建設，對于促進流域工業、農業、城鎮生活等不同領域間的水循環利用，倒逼生產方式轉型和產業結構升級，支撐保障長三角區域一體化高質量發展，具有重要意義。本文結合太湖流域近年來節水型社會建設情況，總結評估建設形成的節水效益及其成因，并針對后續節水工作提出思考建議，以期為太湖流域節水工作提供參考。

1 太湖流域節水型社會建設現狀

自2017年全面開展縣域節水型社會達標建設以來，太湖流域節水型社會建設取得了階段性成效。根據第一至第五批節水型社會建設達標縣名單，太湖流域范圍內江蘇、浙江、上海、安徽(流域內無完整縣級行政區)四省市目前已完成節水型社會達標建設縣域37個，見表1，建成比例達59.7%，整體上提前超額完成了《國家節水行動實施方案》及《“十四五”節水型社會建設規劃》提出的建設要求。各達標縣(市、區)在開展常規節水工程建設基礎上，結合自身實際探索創新，在農業高效灌溉、工業節水技改、非常規水利用、合同節水等方面形成一系列地方節水特色項目[3]，用水總量得到有效控制，用水效率逐步提升。

表1 太湖流域節水型社會建設達標縣名單

2 太湖流域節水效益評估

“十三五”時期以來，太湖流域縣域節水型社會建設工作高速推進并卓有成效，為流域內水資源節約集約發展奠定了良好基礎。依據《節水型社會評價標準(試行)》中評價指標內容，節水型社會建設涵蓋了農業節水、工業節水、城鎮生活節水以及再生水利用等幾大用水節水領域，是縣域節水措施和成效的集中體現，可作為地區節水的最主要推動因素。為評估太湖流域節水型社會建設帶來的節水效益，以流域節水型社會建設前后，即“十二五”和“十三五”時期，流域內生活、農業、工業、服務業及相關用水指標數據為參考，并考慮各領域用水主要影響因素，初步估算太湖流域在“十三五”時期的節水效益。

2.1 太湖流域用水趨勢

從太湖流域近十年人均綜合用水量[8]變化趨勢看，流域內人均綜合用水量指標總體呈下降趨勢，其中“十三五”時期人均綜合用水量年均值為544.8m3，較“十二五”時期年均值589.4m3下降了7.6%，但較全國平均水平[9]還是偏高，流域整體仍存在較大節水空間，如圖1所示。從分行業用水量數據看，流域內主要以工業用水為主，占總用水量的60%以上，其次為農業用水、生活用水和服務業用水。其中，生活用水量和服務業用水量“十三五”時期年均用水量較“十二五”時期有所上升，這與流域內近十年人口的高速增長以及服務業的快速發展密切相關，人口的增長對生活和服務業的用水需求影響較大；農田灌溉用水量和工業用水量“十三五”時期年均用水量較“十二五”時期均有較大幅度下降，農業用水量的減少一方面受益于農業節水工作，但同時也受區域降水量影響，而工業用水的減少則主要歸因于近年來流域產業結構的調整以及工業節水技改措施下的用水效率提升。

圖1 2011—2020年太湖流域人均綜合用水量

2.2 生活用水節水效益評估

太湖流域生活用水量占流域總用水量10%左右，且近年來占比逐漸增大，人均生活用水量也呈上升趨勢，2011年以來人均城鎮居民用水量最低為145L/d，人均農村居民用水量最低為104L/d，均高于全國平均水平[9]，但較2000年以前人均生活用水指標[10]與全國差距正逐步縮小。從流域內近年來生活用水指標數據看，當前開展的居民小區節水設施改造、居民節水意識普及等措施帶來的節水效應還未能超過生活水平提高帶來的用水增長需求。可采用居民生活用水需求和收入彈性關系[11]來評估生活用水節水效益，具體通過人均可支配收入年均增長率和生活用水量年均增長率來比較。

太湖流域“十三五”時期人均可支配收入年均增長率約11.6%、人均生活用水量年均增長率0.5%，相較“十二五”時期人均可支配收入年均增長率約8.7%、人均生活用水量年均增長率1.4%而言，可支配收入年均增長率降低，生活用水量年均增長率反而升高了，見表2。結合數據情況，單從經濟水平對生活用水量的影響來看，太湖流域“十三五”時期在居民生活用水量方面節水效益并不顯著。

表2 不同時期太湖流域人均可支配收入與人均生活用水量年均增長率

(2)2020年受新冠疫情影響嚴重，該年度經濟數據與生活用水量數據不計入。

結合近年來太湖流域地區節水型社會建設復核情況，生活節水主要存在幾方面問題：一是居民小區、公共機構節水設施建設成效較難體現。目前流域內各縣(市、區)節水型居民小區創建比例約為20%左右、節水型公共機構則大多為50%以上，從數量上看創建成果不斷鞏固提升，但也存在重量不重質、缺乏后續維護投入等問題，缺乏真正能產生較好節水效益的載體。二是居民節水觀念尚未根本轉變。人們對于水資源約匱乏的認識越深，節水意識也就越強[12]，太湖流域處于南方豐水地區，居民對于不缺水的刻板印象還是很難改變，但太湖流域片部分地區2021年等年份發生的極端旱情也給居民敲響了警鐘，節水意識的改變是一個長期的過程，需要政府持之以恒的加以宣傳引導，逐漸營造全社會節水氛圍。

2.3 農業用水節水效益評估

目前節水型社會建設指標中，農業用水計量主要針對灌溉用水，本文農業節水效益評估基于農田灌溉用水指標數據開展。太湖流域2011—2020年農田灌溉用水量總體呈下降趨勢，其中“十三五”時期年均值為60.2億m3，較“十二五”時期年均值70.4億m3下降了14.5%。考慮到近年來太湖流域灌溉面積有所減少，采用農田灌溉畝均用水量數據來消除灌溉面積帶來的影響。太湖流域2011年以來農田灌溉畝均用水量為405～505m3，與全國平均水平356m3還存在差距，但畝均灌溉用水量指標“十三五”時期較“十二五”時期下降了6.8%。

農田灌溉用水量變化除考慮灌溉面積變化外，還需考慮降水量變化帶來的影響，一般來說，農田灌溉用水量隨區域降水量的減少而增加[13]，從太湖流域2011—2020年農田灌溉畝均用水量與降水量數據看，兩者存在一定的相關關系。太湖流域“十三五”時期較“十二五”時期降水量偏豐，為大致剔除由降雨引起的灌溉用水量變化，對太湖流域2005—2015年農田灌溉畝均用水量與降水量數據進行統計分析，得到降水量平均每提高3%，畝均用水量下降1%左右。綜上，根據太湖流域“十二五”和“十三五”時期農田灌溉畝均用水量年均值和降水量年均值情況，并考慮降水量對畝均用水量的影響，得到“十三五”時期農田畝均灌溉用水量年均值較“十二五”時期下降幅度約為2.5%，節約水量約8.2億m3。不同時期太湖流域農田灌溉畝均用水量與降水量見表3，2011—2020年太湖流域農田灌溉畝均用水量與降水量關系如圖2所示。

圖2 2011—2020年太湖流域農田灌溉畝均用水量與降水量關系

表3 不同時期太湖流域農田灌溉畝均用水量與降水量

農業用水效率的提高得益于近年來持續開展的取水設施核查、農業水價綜合改革及農業面源污染控制等工作，使得流域內農業用水管理的精細化水平有了一定的提升，但也存在流域內浙江、江蘇、上海等地農田灌溉水有效利用系數不均衡、與國際先進水平還存在差距等問題。

2.4 工業用水節水效益評估

從太湖流域工業用水量數據看，流域內2011—2020年工業用水量總體呈下降趨勢，其中“十三五”時期年均值較“十二五”時期下降了2.2%?？偭拷档偷耐瑫r工業用水效率也不斷提升，“十二五”以來，太湖流域萬元工業增加值用水量不斷降低，從2011年的94m3下降至2020年的59m3，降幅達37.2%，但仍高于全國平均水平32.9m3，主要歸因于流域內印染、化工、造紙、鋼鐵、電鍍和食品制造等高耗水企業占比仍較高，產業結構有待進一步優化。

太湖流域內工業用水量變化主要受流域內產業結構、規模和企業用水水平的影響，而這類因素是節水型社會建設過程中相關政策、管理的集中體現，工業節水效益可由萬元工業增加值用水量來衡量計算。根據太湖流域“十二五”和“十三五”時期萬元工業增加值用水量年均值數據，結合區域萬元工業增加值變化情況，計算由工業用水效率提高引起的用水量變化，評估得到“十三五”較“十二五”時期工業節水量約316.6億m3。

隨著節水型社會建設的不斷深入推進，工業節水效益的大幅提升得益于對于工業企業用水定額管理和節水水平要求的不斷加強：一方面是提高工業企業的準入門檻，限制高耗水行業新增，大力發展低耗水產業，太湖流域內各縣市已逐步將達到先進用水定額標準作為工業項目規劃及建設的前置條件，其中部分縣區更是結合自身實際制定出臺了嚴于省級的用水定額標準；另一方面則是對已建企業開展節水技改，通過政府主導減排指標的倒逼以及獎勵措施的激勵手段，不斷淘汰落后產能，流域內節水型(標桿)企業、水效領跑者數量不斷增加。

2.5 服務業節水效益評估

服務業屬第三產業，其在產業結構中的比重是衡量區域經濟發展水平的重要指標。太湖流域屬經濟發達地區，近年來服務產業用水量占流域總用水量比重逐步提升。2019年以來，水利部印發了醫院、賓館、洗浴等多項服務業用水定額，各地也針對服務業用水陸續開展專項監督檢查工作，服務業節水工作越來越受到重視。

從太湖流域服務業用水量數據看，流域內2011—2020年服務業用水量總體呈上升趨勢，其中“十三五”時期年均值較“十二五”時期增長了10.7%。評估“十三五”時期服務業節水效益需要剔除人口和經濟水平的影響，人口因素可采用人均服務業用水量指標來消除，經濟水平可參照前述生活用水量節水效益評估內容采用方法，引入人均可支配收入來體現，計算得到不同時期人均可支配收入年均增長率和人均服務業用水量年均增長率，見表4。由表4計算數據可知，“十三五”時期人均服務業用水量年均增長率較“十二五”時期降低了2.1%，剔除人均可支配收入年均增長率降低帶來的影響，年均增長率降低約1.5%，由此可估算“十三五”時期服務業節水量約1.6億m3。

表4 不同時期太湖流域人均可支配收入與人均服務業用水量年均增長率

3 思考與建議

3.1 增強公民自主節水意識

居民節水意識作為節水型社會建設評價指標項，在縣域節水型社會創建成果評估時均能得滿分，但從數據分析情況看，居民生活用水相比農業、工業而言節水效益最不顯著。應加強《公民節約用水行為規范》的宣貫落實，引導公民踐行節約用水責任，推動形成節水型生產生活方式，加深對于新時期節水科學認識[14]。同時針對不同用水人群開展有針對性的節水宣傳教育，研究調查發現，少年和青年群體生活用水量最大，中青年和中年群體生活用水量水平居中，老年群體生活用水量較低[15]。針對此現象，需要加大對于青少年全力的節水教育，將水情教育和節水知識納入國民教育體系和中小學、高校教育教學活動，同時充分依托社會公共場所，有針對性地開展節水知識普及活動。

3.2 推進節水設施設備建設

農業節水方面，目前太湖流域內各縣(市、區)已全面開展農業水價綜合改革工作，也取得了一定的節水效益，但對比國內農業用水先進地區節水水平還有較大差距，主要是高效節水灌溉設施覆蓋面不廣，還是需以各地政府為主導，分年度逐步推進建設，因地制宜采用噴灌、滴灌、管灌等形式，持續提升農業用水精細化管理水平。工業節水方面，目前存在已建工業項目節水技改積極性不高、非常規水利用水平較低等問題，可通過減排手段倒逼企業進行節水技改，對于水耗高、效益低的企業逐步清退，持續提升企業用水效率和水平，并采取以獎代補等形式鼓勵有條件的企業開展非常規水利用設施建設，提高資源重復利用能力。生活節水方面，針對生活節水效益不顯著的問題，應加大日常生活用水設備節水科技研發投入，依托太湖流域豐富的科研高校資源加快科技成果轉化，構建節水產品技術體系[16]，并出臺配套激勵政策，提高用水器具生產廠商研發積極性。

3.3 提升節水監管服務水平

隨著太湖流域經濟社會的進一步發展，除農業、工業用水大戶外，服務行業規模將逐步擴大，對政府節水監管能力提出了新的要求，同時隨著節水需求的快速增長，市場化節水服務能力也有待進一步提升。一是做好各行業節水監管，通過用水定額管理、設置準入門檻等方式合理限制高耗水企業、服務業用水，從嚴落實行業用水定額監督檢查。二是完善節水服務市場，通過優化節水政策環境，落實節水產業投融資優惠措施，促進節水市場孵化，進一步鼓勵和引導社會資本參與節水項目建設和運營，通過政府和市場兩手發力，共同提高節水服務行業水平。