人口小縣機構改革的破冰之旅

郭煦

降低縣域行政成本和財政負擔只能算是機構改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動縣域高質量發展。

縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。黨的二十大報告提出，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。

《小康》雜志、中國小康網記者調查發現，部分人口小縣在發展中面臨不少共性難題：財政供養入不敷出，財政支出主要依靠轉移支付；財政供養人員比例欠合理，存在人浮于事的現象；事業單位“小、散、弱”；部分機構設置、運行體制等與縣域高質量發展需求不相匹配……

為降低縣域行政成本和減輕財政負擔，提高職能部門運行效率，推動縣域高質量發展，近年來，山西、青海等地一些人口小縣大刀闊斧對機構進行改革。這項始于2020年4月的改革在三年之后，開始顯露其初步的效果。

從山西試點說起

2020年4月起，6個人口不足20萬的縣被山西省列為“人口小縣”機構改革試點。試點分兩批進行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批包括太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

改革試點的背景是因為山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，且普遍存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題。當然，這項改革更大的背景其實是“黨中央的重大決策部署”和“省委推動縣域高質量發展的重大舉措”。

改革措施包括，加大職能相近的黨政機構重組整合力度，實行由縣委、縣政府領導兼任主要黨政部門負責人的管理體制和領導方式，大幅精簡壓縮機構和人員編制等。目標是“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”。

早在2019年，山西對全省人口小縣進行了一次摸底調研，其中一個總人口13萬余人的縣，全縣財政供養人員總數近6000人，全縣總人口數與財政供養人員比例為22：1。

這種現象在中西部地區的人口“袖珍小縣”更加明顯。如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬余人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例為16.9：1。

2020年4月，根據山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”的目標要求，堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣率先開展試點，一體推進縣域行政運行體系全面改革。

隨后，山西又選取人口10萬人左右的太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣作為第二批改革試點縣，目前兩批改革試點縣均取得階段性成效。

數據顯示，河曲縣將36個黨政機構精簡為22個，135個領導職數精減為114個，將186個涉改事業單位整合為40個、事業編制核減48%；浮山縣將35個黨政機構精減為22個，精減37%，科級領導職數由154名精減為128名，精減17%。涉改縣直事業單位由179個精減為40個，精減78%，涉改事業編制由1944名精減為970名，精減約一半。

改革中，部門合并與縣委縣政府領導兼任黨政部門負責人這兩項調整同期進行。

第一批試點縣——忻州市河曲縣的改革，創新單位黨組職務設置，副縣長兼任局長的，同時擔任局黨組第一書記，由主持日常工作的副職擔任黨組書記。凡涉及“三重一大”等重要事項，由黨組第一書記召集黨組會議作出集體決策，其他事項由黨組書記主持開展。副縣長兼任局長的政府工作部門，明確由局長負總責；常務副局長主持日常事務，做好分管工作，重要情況向局長匯報；其他副職做好分管工作，對局長負責，形成一級抓一級、一級對一級負責的工作格局。

另一試點縣——呂梁市石樓縣的人口小縣機構改革中，也有多名副縣長兼任局長。

改革產生了一定成效，但也面臨一些問題亟待解決。職能相近部門合并產生了一個超大部門，而改革后人員的減少導致部門運轉吃力。如改革后的縣發改工信和科技商務局法定職責32項，24個編制只有11人在崗，內設的發改股連事業編制人員在內5名工作人員要對接市發改委等多個部門。與此同時，領導職數減少帶來的另一個問題是晉升渠道的變窄。

山西改革主要包括：第一是減機構，即加大職能相近的黨政機構重組整合力度，變“單兵作戰”為“兵團攻堅”；第二是減層級，簡化黨政部門中間層次，精干設置內設機構；第三是減人員與減經費，大幅精簡壓縮事業人員編制，縣直事業機構實行限額管理，推進編制資源下沉等。

改革過程中人員的安置也是非常重要的環節。婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精減編制人員341名，超編人員以事業編制人員為主。對于超編人員，一部分采取編制下沉，以填補鄉鎮綜合行政執法力量；剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構編制固定后，每退休三人，增加一人。

改革的效果確實顯而易見。一是婁煩縣委機關由9個減至6個，政府部門由26個降為16個，事業單位由133個降至104個，縮小了審批層級，辦事效率提升，大大改善了當地的營商環境；二是經費大為下降，婁煩縣組織部數據顯示，機構改革后，每年可節約人員經費3410萬元、運行經費990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓。

除了優化部門和編制配給、降低工資支出和運轉經費外，人口小縣改革探索的更深層含義是根據工作實際和發展需求，通過機構撤并改革對縣域權力運行流程進行再造，簡化辦事程序，提高辦事效率，謀求治理能力提升。

為更好結合有效市場和有為政府，改革中也同時深化“放管服”改革。石樓縣729項行政審批事項，由原來28個部門實施到20個部門實施，通過大部門治理和扁平化管理，由以前的多部門多層次審批變成了一個部門一次性審批，方便了群眾辦事，提高了行政效率，降低了行政成本。

“瘦身”又“強體”

隨著山西人口小縣機構改革的展開，全國多地多個人口小縣推進機構整合。

前不久，青海省果洛州瑪多縣人口小縣機構整合試點工作領導小組召開2023年第二次會議，研究審議人口小縣機構整合試點人員轉隸有關事宜。會議審議通過《瑪多縣人口小縣機構整合試點人員轉隸方案》，并對人員轉隸工作作了詳細要求和安排。

在瑪多縣之前，山西推進相關改革已成為其他省份學習對象。今年以來，內蒙古、湖南先后前往山西調研人口小縣機構改革試點經驗。

根據首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授吳康和中國國際工程咨詢有限公司區域發展與規劃業務部高級工程師、處長洪輝的論文《縣城人口流失：現狀分析與治理重點》，從2010年到2020年，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。從地域來看，我國人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區。

在這樣的背景下，推進人口小縣“瘦身強體”，可以促進行政資源與人口分布的協調和配置，減輕財政負擔。

根據瑪多縣“人口小縣”機構整合試點實施方案，機構整合后，瑪多縣黨政機構將由25個精簡為20個，事業機構由31個調整優化為28個，文化市場、交通運輸、城市管理等五個領域的執法隊伍由5支精減為1支，“4人以下局”減少8個。

另外，6月下旬，內蒙古陳巴爾虎旗委編辦發布消息稱，正在全旗黨政機構和事業單位進行摸底，梳理涉改部門名錄，為下一步推進改革做準備。在這前后，內蒙古杭錦后旗和五原縣編辦也對外稱，正在為新一輪機構改革做準備。

今年4月，江西萍鄉經濟技術開發區召開機構撤并整合大會，宣布將撤銷19個自治機構，解聘247名自聘科級干部。

早在2021年8月下旬，河南安陽啟動事業單位重塑性改革準備工作，這一提法與山西省人口小縣機構改革涉及事業單位改革提法如出一轍。此外，哈爾濱、楚雄、撫順新撫區等地也啟動了事業單位改革。

此外，北京通州區、吉林靖宇縣等也啟動鄉鎮機構改革，其中通州潞城鎮將黨政機構重組為綜合、經濟發展、黨群工作、平安建設、城鄉建設、農業農村、社區建設和民生保障等7個辦公室，便民服務、市民活動、市民訴求、農業綜合和生態環境等5個中心，及1支綜合行政執法隊。

除了人口小縣“瘦身強體”外，一些收縮型城市則在進行區劃調整。去年12月，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設立翠巒鎮、烏馬河鎮。今年1月，伊春市又將友好區的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設為雙子河鎮、鐵林鎮。

黑龍江的另一座城市齊齊哈爾市的碾子山區，也在去年“撤街設鎮”，將富強街道撤銷設立華安鎮。一般而言，撤縣設區是地區經濟發展達到一定程度的必然結果，直轄市或地級市將其所轄的縣改設為市轄區，能夠有效促進當地產生更好更強的經濟建設集聚效應和輻射作用，促進當地的城鎮化發展水平。

如今逆向操作的撤街設鎮，其背后原因主要是人口的收縮。根據第七次全國人口普查數據，2020年伊春總人口為878881人，與2010年第六次全國人口普查的1148126人相比，減少269245人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。齊齊哈爾市2020年人口為4067489人，與2010年第六次全國人口普查的5367003人相比，減少1299514人，下降24.21%，年平均增長率為-2.73%。

見證改革的“化學反應”

日前，微信公眾號“忻州改革”刊發來自山西河曲縣委改革辦的消息表示，目前河曲縣人口小縣機構改革各項任務基本完成，取得了階段性成效。

盡管如此，河曲縣一位不愿具名的官員也擔心，以后事業編人員數量還會反彈，使改革落空。“有些地方改完之后，事業編人員的數量反而比之前更多了，再加上上級政策的不連續性，我們現在改完，上邊換領導后可能又會要求增加人員，到時候我們還得再招人，基層工作人員更多是聽命于上級行事，工作非常不好做。”他直言。

近年關于各地進行事業單位改革，但編制數量卻依然增長的報道不時見諸報端。更有學者透露，某地進行事業編改革后，事業編人員比改革前反而增加了2000人，其中包括突擊申請編制和囤積編制等行為。

河曲縣項目推進中心一間辦公室內，中心主任張志宏正在辦公桌前忙碌著。張志宏所在的項目推進中心由原招商服務中心與縣項目預審中心合并而來，主要負責全縣招商引資、項目推進、省市重點工程推進、黃河流域生態保護、太忻一體化建設等工作。

“過去我只負責招商，招回來就進入下一個部門，能不能落地就不清楚了。如今招商、簽約、落地、開工、在建、投產環環相扣，全周期服務。”張志宏說，現在招商做許諾時就得考慮落地兌現，“因為沒地兒可推了”。

改革帶來的變化還有很多。如審批效率大幅度上升。以城市規劃、土地規劃、林業規劃為例，改革前由3個部門審批公示，改革后統一由縣規劃和自然資源局審批，特別是副縣長兼任局長后，減少了請示層級，時間大大縮短。僅辦理流程和公示時間至少可縮短14個工作日。

改革全部完成后，行政成本將大幅下降。經測算，改革完成后黨政工作部門和事業單位共減少160個，公用經費支出減少367萬元，下降8.2%；事業編制精簡后，工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元，占一般公共預算收入的13%；財政供養人員比例由改革前的32：1提高到40：1，超過全省、接近全國平均水平。同時，隨著單位數量的減少，辦公場所更加集中，空出辦公用房1.05萬平方米，為社區活動、社會事業和公共服務提供基礎保障。

人員經費、辦公經費減少在試點縣都有明顯的體現。根據當地政府公布的數據，河曲縣每年可節約辦公經費1050萬元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節約2200萬元人員經費和5000萬元辦公經費。

機構改革大部制帶來的管理扁平化，受到地方機構公職人員的普遍歡迎。婁煩縣某涉改局一位副局長表示，原來，一個局的局長想要見到分管副縣長很難，“現在副縣長兼任局長，雖然還在政府大樓辦公，但匯報工作順暢了，工作效率提高了”。“原來一個事情，相關科室先報給副局長，副局長報給局長，局長再報給分管副縣長。”該副局長說，“現在科室報給副局長，副局長報給局長就相當于報給分管副縣長了。”

除了審批流程簡化和辦公經費下降，機構改革帶來的另一個好處是非業務工作量減少。“像非業務匯報材料，原來做三份，現在做一份就夠了。”上述副局長表示。

但機構改革也為部分單位和人員帶來困惑和巨大壓力。上述副局長表示，在機構改革中，婁煩縣某業務領域的三個事業單位合并，編制人員從原來的二十幾人降至6人。與此同時，由于原來歸屬其他部門的相關職權劃入，該事業單位的工作量增加了“五六倍”，“一來一去，每個人的工作量呈幾何級增加，基層工作人員的壓力增加了不少”。

中國社科院研究員牛鳳瑞分析稱，整體來看，人口向中心城市集聚的趨勢仍在持續，很多縣域的人口還在減少。因此，人口小縣需要解決縣域管理的效率和效能問題。如果人口太少，機構又特別多，這樣行政資源的配置效率肯定會下降，所以機構大部制改革是解決問題的一個途徑，有利于精簡機構和精減人員，降低行政成本和減輕財政負擔，提高效率。當然，縣級行政區“瘦身強體”有多種方式，精簡機構和精減編制是一種，還有一種是通過行政區劃調整，即合并行政區來實現瘦身。