央地立法關系視角下區域協調發展立法之完善

摘 要：央地立法關系尤其是中央與地方立法權的配置與運行是我國立法體制的主要內容，也是完善區域協調發展立法必須考慮的基本范疇。在“單一集權模式”的立法體制下，央地之間形成了“分工型”立法關系，分別對不同重要程度、性質、影響范圍等的事務進行立法。區域分工與協作是我國促進區域協調發展的總體思路，由此區域的劃定、區域政策和區域協調機制的制定以及跨界區域和區域性事務治理等構成了我國區域協調發展的基本事項。這決定了我國區域協調發展立法體系的完善應重點發揮中央立法的統領與監督作用，同時允許和支持地方開展多種形式的協同立法。具體來說，中央層面主要通過制定“區域協調發展促進法”、領域專門法和區域特別法等，規范區域規劃、區域政策和區域協調機制及保障國家戰略區域、國家級區域功能性平臺的發展，地方層面通過協同立法為區域性事務提供統一性規則。

關鍵詞：“分工型”立法關系；區域協調發展促進法；區域特別法；領域專門法；區域協同立法

作者簡介：江婉，中國社會科學院法學研究所助理研究員、法學博士后（北京 100720）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.06.012

一、問題的提出與研究綜述

黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，并強調要在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。促進區域協調發展作為推動高質量發展的重要戰略舉措，必然需要法治的保障和規范。良法是善治之前提，立法是法治的“最先一公里”。加強區域協調發展立法是區域協調發展法治建設的基礎環節。黨中央和國務院也曾多次明確將健全區域協調發展法律規范體系作為完善中國特色社會主義法律規范體系和促進區域協調發展的重要舉措?！蛾P于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》首次提出“建立健全區域協調發展法律法規體系”；《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出以良法促進發展，要求加強區域協調發展法律制度建設、加強國家重大發展戰略的法治保障以及建立健全區域協同立法等。

縱覽我國現行區域協調發展立法，中央與地方已探索制定了相關法律法規。中央層面，一方面針對特殊區域制定專項立法，例如《長江保護法》《黃河保護法》《海南自由貿易港法》，通過授予特殊權限或建立區域協調機制等，促進這些具有重要功能的國家戰略區域發展；另一方面，在一些領域立法中，規定鼓勵區域之間在立法、執法、公共服務保障、特殊產業發展以及生態環境保護等領域開展協作，明確區域協作法律依據。尤其是，新修訂的《地方組織法》《立法法》明確了區域協同立法的主體、性質、適用范圍等，為區域協同立法實踐提供了法律支撐。地方層面，則重點探索開展區域協同立法。例如，京津冀三省市先后就大氣污染、水污染等生態環境保護、交通一體化建設、產業轉型升級等領域的立法項目進行協同，分別制定通過了內容相似、機制銜接的地方性法規?？傮w來看，我國的區域協調發展立法已經起步，但仍滯后于實踐需求。宏觀上，盡管已在積極回應現實需求，但缺乏體系性、系統性，重點區域、重點領域的立法缺失。微觀上，已有立法的規范性和可操作性不足，例如區域協作條款多為鼓勵性、宣示性規范，難以對區域協作規則的設置和機制的建立予以有效指導；區域協同立法的區域、事項、效力等不明確，區域協同立法面臨合法性、穩定性困境。因此，無論從國家規劃部署還是現有立法情況來看，加強區域協調發展立法具有現實必要性。

目前，國內對于區域協調發展立法的研究已經積累了一定成果，并經歷了從宏觀、一般性視角逐漸向基礎理論、具體問題拓展的過程。早期研究，一方面主要集中于比較總結德、美、日及歐盟等國家和地區的立法情況，以為當時以欠發達地區開發為主要任務的區域協調發展實踐提供經驗支持。另一方面，則通過列舉區域協調發展的要素，提出我國區域協調發展法律法規體系的構成。例如，周葉中、張彪基于系統論，提出區域協調發展法律機制包括中央與地方、區域與決策四個基本要素，因此需要中央層面立區域協調發展基本法、地方層面立特別區域發展法、縱向上立區域決策保障法、橫向上立區域合作保障法。賈煥銀通過分析區域協調發展的三組基礎性、關聯性的制度關系——政府與市場、中央集權與地方分權以及區域間橫向合作關系，提出應在中央、區域和地方三個層面立法，中央層面在憲法總綱中增加“區域協調發展”條款、制定基本法及四大板塊和功能區法律，區域層面對跨省區域和省內城市群立法，地方層面加強區域間橫向立法。以上研究用結構性方法描述了區域協調發展法律法規體系的基本構成，論析重點在于不同層級和類型立法的主要內容，關于立法主體尤其是中央與地方在其中的權責分配與功能擔當的關注較少。

制度的建構以相關立法主體的創制權限為基礎，“區域協調發展在根本上作為一個中央與地方關系的議題”，立法關系作為央地關系一個重要方面，應成為研究區域協調發展立法的重要視角與維度。近年來，隨著我國區域協調發展內容、目標等的深化和細化，央地權責分工受到學者關注，并主要從以下方面展開論證：第一，從憲法視角證成區域協調發展的國家保障義務，進而分析國家保障義務的具體內涵以及在立法、行政與監督方面的實現手段。第二，從歷史維度理清“中央統籌與地方負責”區域治理原則的形成脈絡，并對基本內涵與央地任務予以解讀。第三，從社會主義市場的規范框架下析出中央在區域協調發展中的樞紐地位，并具體分析了黨中央領導、中央立法權和行政權的地位體現。盡管這些研究視角比較宏大，但為立法中的央地權力配置提供了理論指導?？傊?，現有研究已對區域協調發展法律法規體系的基本構成達成一致，但對各層級、各形式立法在該體系中的定位、功能以及相互間關系的闡釋與剖析不夠，尤其缺乏對中央與地方這一基本立法維度的深度觀察。因此，本文著重從央地立法關系視角，重點分析央地立法權力配置、立法形式和基本內容。

二、區域協調發展立法的央地分工與體系架構

我國屬于“單一集權模式”的立法體制，中央擁有對所有事務的立法權，但為了保證立法功能的有效實現，在規定中央專屬立法事權的基礎上，通過法律授權和決定授權的方式將部分事權“放權”給地方。由此，中央與地方形成了“分工型”立法關系。區域協調發展基本事項的規制與保障、制度建構等立法需求需要在這一立法關系中予以回應。

（一）區域協調發展的運行邏輯與事務范疇

區域協調發展的規律與事務范疇決定了其立法的基本事務。區域協調發展是經濟關系演進中的一個過程，區域要素的特點會隨著經濟社會發展而發生變化。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展環境、條件、矛盾和問題集中體現在發展質量與效能上，區域協調發展的要求也體現于此。因此，區域協調發展需要在高質量發展的背景下予以謀劃。習近平總書記強調，高質量背景下的區域協調發展“不能簡單要求各地區在經濟發展中達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子”。分工的產生就形成了協作的必要性，分工的發展又要求協作的深化。由此，“分工—協作”構成了我國促進區域協調發展的基本思路和運行邏輯。

其一，確定區域定位和比較優勢，形成科學合理、優勢互補的區域分工，是促進區域協調發展的基礎和前提。我國地域遼闊，各地區之間在自然和人文資源稟賦、發展階段等方面的差異性，使各區域形成了自己的優勢和劣勢條件。區域協調發展并不是要求各地區發展模式和發展水平的整齊劃一，而是根據各地區的實際情況發揮其比較優勢，在發展中促進地區間的相對平衡。區域分工主要通過區域規劃等空間規劃來完成。規劃是政策的引領，政策是規劃的保障，區域功能和優勢需要相應的區域政策予以激活。區域政策通過有目的地對某些類型區域實行利益傾斜，以改變由市場機制作用所形成的一些空間結果，促使區域經濟發展與區域格局協調并保持區域分工合理。

其二，區域協作與融合是促進區域協調發展的關鍵條件和路徑。我國區域難以協調的根本原因在于地方保護與行政分割。區域協作，一方面是為了消除市場壁壘，促進要素的合理流動和高效聚集；另一方面則是為了對區域性事務共治、公共利益共享，實現區際利益的帕累托最優。區域協作的開展往往有賴于各項區域協調機制的推動和支撐。

其三，跨界區域及區域性事務是區域分工的重要產物，也是區域協作治理的重要對象。實踐中，跨界區域或區域性事務的生成主要有兩種方式：一是基于區域協調發展需要而進行區域分工與定位過程中形成的，例如主體功能區戰略框架下城市化地區、農產品主產區、生態功能區，區域重大戰略框架下京津冀、長三角、長江經濟帶等區域；二是基于地理位置或在歷史演進中逐漸形成的、具有自然性或社會性特點的山川、河流、濕地以及文化遺產等。

概言之，在“分工—協作”的發展思路和邏輯下，區域規劃和區域政策等工具、區域協調機制以及跨界區域和區域性事務等構成了我國區域協調發展的事務范疇，需立法予以規制和保障。

（二）區域協調發展的央地立法回應

央地之間的“分工型”立法關系，一方面是指央地分別就不同的事項進行立法，另一方面主要指央地對同一事項的規定承擔著不同的功能。后者的內涵相對簡單，即中央立法對地方立法予以統領與監督，地方立法以貫徹實施中央立法為首要職能，并通過創制性地方立法（自主性和先行性立法）對中央立法予以補充；并且，后者是以前者為前提和基礎的。需要說明的是，我國央地立法事權的劃分是在創制性立法范圍內討論的。在這一范圍內，《立法法》分別用列舉和概括的方式規定了法律專屬立法事項（第11條）、自主性地方立法事項（第82條第1款第2項），同時還用排除法規定了地方先行性立法事項，即除法律專屬立法事項外，其他事項中央尚未立法時地方可以先行立法。也就是說，地方先行性立法事項實際屬于央地共同立法事項。此外，除法律專屬立法事項外，實踐中還存在中央專屬立法事項，例如對金融業的監管等專屬中央政府管轄的事務，因此央地共同立法事項實際應該排除中央專屬立法事項。如此，我國的創制性立法事項縱向上分為中央專屬立法事項、央地共同立法事項、地方性事務。央地立法事項范圍是依據一定標準劃分的。我國的央地立法事項劃分標準兼容事務的性質或屬性、重要程度、影響范圍以及調整方法等多種因素。具體來說，重要的、性質上是全國性的或只允許單個統一系統調控規劃的、影響范圍波及國家整體的以及以刑罰、自由罰和刑事責任為調整方法的事務，須由中央立法；次要的、影響范圍僅限本行政區域內的地方性事務，可由地方自主立法；排除以上事項后，其他事務構成了央地共同立法事項。在這一權限配置框架下，央地需要就區域協調發展的基本事項在不同事權范圍內予以立法。

第一，區域規劃和區域政策應由中央統一立法，地方貫徹落實。區域規劃和區域政策作為區域分工和發展的重要工具，需要立足于全國國土空間范圍，從全局謀劃和確定，這既是關系國家整體利益事務，并且在性質上只允許由單一系統調控規劃，屬于中央立法事權的范圍。

第二，允許地方開展多種形式的區域協同立法，就區域性事務治理形成統一規則，探索建立區域協調機制，促進跨界區域的一體化發展；同時，中央要發揮統籌作用，一方面對于國家級戰略區域、重大區域性事務以及難以由地方自主建立的協調機制予以統一立法規制和調整，另一方面要適時整合總結地方立法經驗，將具有規律性的做法上升為國家立法，在全國范圍實施。區域協調機制與跨界區域、區域性事務是緊密關聯的一組概念，區域性事務治理是跨界區域一體化發展的主要載體，區域協調機制以區域性事務為調整對象。因此，可以說以上三個事項的立法權歸屬，在一定程度上是由區域性事務的性質決定的。區域性事務的一個重要特點就是其影響范圍超出本行政區域界限，表現出跨行政區域的共同性或關聯性。盡管現有立法實踐中，經過區域協同機制而形成的地方性法規（以下簡稱“區域協同法規”）僅對區域性事務中轄屬本行政區域的部分進行立法，但該立法的實施能夠對相關區域產生外部效應和影響力，尤其是新修《立法法》關于區域協同法規在本行政區域或其他區域實施的規定更是確認了該法規跨行政區域的空間效力。因此，區域協同法規的立法事項實際并非僅限本行政區域的地方性事務，當然也非中央專屬立法事權，而屬于央地共同立法事項。

也就是說，區域協同立法在一定意義上具有“先行性”和“試驗性”特點，是對中央短時間內無法為區域性事務治理提供統一規則的一種補充和探索。待地方立法經驗相對充足時，尤其是區域協調機制的建立與實施相對成熟時，中央應該及時總結提升為國家立法，指導全國范圍區域治理。此外，區域協調發展的動力，不僅來自地方間主動的協同，還需要中央自上而下的推動。這是因為區域協調發展實際是對國家整體利益格局的調整，過程中往往會導致治理主體與受益主體不一致，例如流域保護中上游治理、下游受益，可能產生上游不愿治理或下游不愿補償成本的問題，此時就需要中央站在全局的高度，秉承平等理念制定更具權威性、強制性規則統籌協調不同地區的發展利益。

總體來看，我國區域協調發展的主要事項決定了該立法體系的完善應主要發揮中央立法的統領與監督作用，對區域規劃、區域政策、區域協調機制等保障措施予以明確，同時也要允許、鼓勵和支持地方立法發揮先行先試作用，開展多種形式的協同立法，為跨界區域及區域性事務的治理提供統一性規則。

（三）區域協調發展立法的體系架構

立法體系化建設有助于保障各項立法之間的協調性，是對立法權歸屬、立法事項、立法形式等問題的系統性組織?？v觀區域發展相對平衡和協調國家的立法，主要存在兩種模式的立法體系：一種是大陸法系的綜合型模式，即由一部基礎性、綜合性立法作統領，對區域協調發展的基本領域、主要方面、根本事項作出一般性規定，同時由單行法對個別事項進行細化、專門規定；另一種則是英美法系的分散型模式，即根據實際需求制定不同適用范圍的單行法。兩種模式的關鍵在于是否制定基本法。對我國而言，宜采取綜合型模式，建構以基本法為統領、以單行法為輔助的法律法規體系。主要原因有二：其一，從區域協調發展的定位來看，促進區域協調發展是新時代國家重大發展戰略之一，是貫徹新發展理念、構建新發展格局、實現高質量發展的重要舉措。其戰略高度和法律地位要求一部基礎法來確認區域協調發展的理念、原則和基本制度，協調復雜的主體關系。其二，從區域協調發展實踐來看，自1991年“西部大開發”提出以來，我國進入了區域均衡、協調發展階段。經過多年實踐，逐漸形成了一些一般性的成熟經驗和做法，同時還出現了一些亟須解決的普遍性問題和需求，急需立法的確認與回應。而基本法有助于搭建一個基本法律框架，對區域協調發展的具體領域形成統領和指導作用。

因此，結合上文關于區域協調發展基本事項和立法需求的分析，我國區域協調發展立法體系總體上包括處于統領地位的“區域協調發展促進法”、作為重要支撐的區域特別法、領域專門法以及作為重要組成的區域協同立法。

三、加快研究制定區域協調發展基本法

關于區域協調發展基礎法的定位，早期有學者提出應為國土開發整治法，認為區域協調發展問題的落腳點在于國家如何綜合開發利用、保護各種資源，屬于國土開發整治問題。盡管國土開發整治與區域協調發展關系密切，但兩者側重點不同，立法目的和功能不同。國土開發整治法的功能在于統籌安排國土資源的利用和保護，為區域協調發展提供空間載體和剛性約束，而區域協調發展基本法的功能在于系統地調整和規范區域協調發展過程中的央地之間、區域之間的法律關系、建立區域保障措施和協調機制等，保障各區域、各領域的協調有序發展。

（一）立法定位

依調整對象與手段不同，立法大致可以分為三種類型：規范主體行為的設范型立法、調控和管理經濟社會事務的管理型立法，以及促進和推動基礎事業發展的促進型立法。其中，管理型和促進型立法都是國家宏觀調控的方式，本質區別是干預方式不同。管理型立法通過規制的方式讓發展有序運行，主要用于規范和調控經濟社會發展到一定程度、市場形成規模下的無序開發、惡性競爭等現象；促進型立法則通過將政府扶持和優惠政策制度化和法律化，引導和鼓勵發展，主要應用于戰略性、長周期、低回報且關系國計民生的基礎領域、薄弱環節。促進型立法實際是對政府和市場兩種手段的折中與調和，這樣既實現了對市場失靈的必要補正，也對管理型立法的功能和局限做了重要補充。

為解決整體發展不平衡、不充分問題，黨中央和國家提出了區域協調發展戰略。而這一問題的根源是市場手段的失靈，并且主要體現在基礎設施、公共服務等基礎產業或事業領域。習近平總書記在闡述新形勢下促進區域協調發展思路時，指出區域協調發展就是保障民生底線，具體來說就是全國范圍內實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?；谶@樣的背景和任務要求，我國區域協調發展基本法在立法定位上應是一種促進型立法，即以立法確認和設置各項優惠與保障措施，引導基礎產業或事業的發展，保障全國人民享有美好生活。

對于“區域協調發展促進法”的具體設計：在內容上，主要是轉化已有政策，以法律的穩定性、權威性彌補政策的靈活性、導向性。因此，有學者也將促進型立法稱之為“政策型立法”；在主體上，強調政府的服務職能，同時積極吸納社會公眾的參與；在調整手段上，主要運用保障、激勵等手段，引導和鼓勵相對人實施與立法目標相一致的行為；在設范方式上，主要運用指導性、鼓勵性和授權性規范賦予市場和社會一定權限參與區域發展，兼用禁止性和命令性規范設定政府責任、規制義務主體行為。

（二）立法原則

原則是保證立法內在價值融貫性和規范統一性的基礎，“區域協調發展促進法”除了遵循權責利相統一等一般性原則，還應遵循基于其所調整對象和法律關系的特殊性而區別于其他立法的特殊原則，具體包括：

第一，整體性原則。習近平總書記在闡釋新發展理念時，提出“著力增強發展的整體性協調性”。整體性發展強調的是發展要素之間和發展過程之間的關聯性。⑤區域協調發展的整體性主要體現為三個方面：首先，表現為地域間的關聯性發展，區域合理分工與協作，服務于國家整體發展大局；其次，表現為經濟、社會、生態環境等各領域的全面發展；第三，表現為人口、經濟和資源環境的協調發展，實現發展過程的可持續。為此，促進法應以促進國家整體發展為首要目標，以國土資源的合理開發和利用為基礎，以全國主體功能區為載體，統籌安排不同類型區域的發展方向和政策。

第二，平衡性（或協調性）原則。整體性原則強調區域利益對國家整體利益、短期利益對長遠利益的從屬性，平衡性原則強調區域之間、保障措施之間的均衡與協調。區域之間利益平衡的根源在于區域分工的差異性，尤其是農產品主產區和重點生態功能區需要犧牲經濟利益以保障城市區的農產品和生態供給、實現國家整體發展。可以說，區域協調發展的實質就是區域間利益的平衡協調。⑥保障措施的平衡性，首先是指激勵型與規制型措施間的平衡，這是區域協調發展立法作為“促進型”立法的基本要求；其次是“扶弱”與“固強”之間、“輸血”與“造血”之間的平衡，立法既要扶持欠發達地區的發展，也要提升發達地區，尤其是京津冀、粵港澳、長三角等重大戰略區域的增長極和動力源功能。

第三，差別化原則。差別化原則是由區域協調發展的主體、領域與目標等異質性決定的。我國的區域協調發展是發達地區與欠發達地區之間、東中西東北部“四大板塊”之間、城鄉之間以及城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區之間等不同類型區域間的協調發展。不同區域的發展條件和發展水平不同，面臨的發展問題和需求也不盡相同。例如，“四大板塊”劃分下中西部地區重點任務在于消除貧困、保護陸地生態環境保護等，東北部需要著力解決老工業基地振興問題，東部地區則關注健康福祉、海洋生態環境保護。針對各區域的異質性，需要實行差別化、有針對性的立法規范和保障措施。

（三）主要內容

“區域協調發展促進法”作為基礎性、綜合性、一般性立法，主要就區域協調發展的基本事項作出規定，具體包括以下幾個方面：第一，創建決策與管理機構（機制）。決策審議機構與執行管理機構并舉的設置，更加有利于國家區域發展戰略的落實。近來我國各大戰略領導小組被合并為“中央區域協調發展領導小組”，主要負責研究重大戰略的有關重大部署、重大規劃、重要政策、重點項目以及年度工作安排，協調解決重要問題，督促落實重大事項等，小組辦公室設在國家發改委?；痉☉獙@一機構予以確認，明確小組的組成、職能、責任和監督機制；同時，規定在領導小組之下，可以根據重大事項、重大工作成立專責小組或者部際聯席會議機制，推進專項工作開展。第二，明確央地權責。在《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中，確立了“中央統籌與地方負責相結合”的原則。這一原則改變了以往“領導與執行”的職責分工模式，既保證了中央在法律上的統一領導，又賦予地方較大的自主空間，是民主集中制原則的具體體現。基本法需以此作為央地在區域協調發展措施實施中的權責分配原則，劃分中央與地方的權、責、利。第三，依照“分工——協作”的路徑，確認和創制區域協調發展的保障措施。二十余年的區域協調發展實施積累了豐富的成功經驗，促進法的任務就是在梳理政策文件、總結實踐經驗的基礎上，從區域協調發展的戰略性地位和綜合性目標出發，對各實施工具、工作機制、制度經驗的結構和內容進行體系化、系統化的規定。

四、適時出臺各項區域特別法、領域專門法

區域協調發展立法的理想路徑是率先制定一部基礎性、綜合性法律，再以若干區域特別法、領域專門法等單行法作為配套，從而形成層次分明、分工明確的制度體系。然而，制定一部結構清晰、內容完備的基礎法是一項宏大的任務，技術難度較高，在短時間內難以實現。在這種情況下，根據現實需要適時出臺針對特殊區域、特殊領域的單行法，完成個別制度的頂層設計，為地方開展區域協調發展實踐提供統一規范指導是必要和可行的。

（一）區域特別法

區域特別法是以某些特殊區域及其發展問題為調整對象的立法。制定區域特別法的關鍵在于選擇哪些區域立法。從國外立法經驗來看，立法對象主要集中于落后區域等“問題區域”。我國的區域協調發展包括兩方面的內容：一方面，扶持欠發達地區的發展；另一方面，支持發達地區和中心城市的發展。因此，在區域類型選擇上，既有欠發達地區、革命老區、邊境地區、生態退化地區、資源型地區、老工業城市等特殊類型地區，也有京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域等重大戰略區域，還有國家級發展新區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、自由貿易區、承接產業轉移示范區等區域功能性平臺。但我國問題區域、戰略區域、功能性平臺的類型較多、涵蓋范圍廣泛，無法同時對其進行立法。根據急用先行原則，在區域協調發展立法規劃中，應優先對國家發展規劃確定的重點地區、承擔重大戰略任務的特定區域以及地方間不宜直接協同立法但又確有需要的跨行政區域進行立法。

（二）領域專門法

領域專門法是以解決區域問題、促進戰略區域發展的措施和機制為調整對象的立法。主要是關于區域規劃、區域政策、區域協調機制的立法。

習近平總書記指出：“用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”與西方國家以立法為目標的政策過程不同，規劃是中國政策過程的核心機制。區域規劃是落實中長期規劃的重要組成，在規劃體系中發揮支撐作用。目前，我國的區域規劃尚沒有專門立法，僅以《中共中央、國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》、發改委制定的《國家級區域規劃管理暫行辦法》等規范性文件作依據。這些文件存在原則性較強、全面性不足等問題，沒有對我國實踐層面的區域規劃做系統性的調整與規范，實際操作中產生了許多問題，例如規劃區域交叉、功能沖突、內容趨同等，沒能有效發揮規劃的本來作用。這要求制定區域規劃法以明確區域規劃的體系結構、不同類型規劃的編制、審批的實體和程序要件以及報告、監督檢查、評估等實施和保障機制。此外，為回應國家統一規劃體系建設的需要，還需盡可能明確區域規劃在國家規劃體系中的定位及其與國土空間規劃、專項規劃間的關系與銜接機制。

關于區域政策，我國已經初步建立起“以基本公共服務均等化為目標、以行業（領域）政策為主但區域有別的區域政策體系”，但其最大問題是缺乏統一規范的分析框架，作用區域和領域不均衡。區域政策制定的基本邏輯是圍繞某類區域問題或事務設計政策框架，然后根據統一的實體和程序要件與規則，確定類型區域的政策待遇。因此，在將某一區域政策納入立法、轉化為具體的法律制度時，核心任務是明晰該政策對應的區域問題為何、不同程度下的問題區域實行標準為何，以作用區域和領域為基本要素對區域政策進行類型化區分和規定。根據我國現有的區域政策體系框架，立法項目主要涉及財政轉移支付法、產業扶持法等。

《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出為適應新時代實施區域協調發展戰略的需要，建立更加有效的區域協調發展機制，具體包括區域戰略統籌機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制、市場一體化機制、區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等。這些機制大致可以概括為兩類：一是中央對地方的縱向調控機制；二是區域之間的橫向合作機制。其中，縱向調控機制主要通過區域政策、區域規劃發揮作用，橫向合作機制則是目前中央和地方積極探索建設的重點領域。區域協調發展，目的在發展，難點在協調。協調的關鍵在于地方間權力關系、利益關系的調控和規范。在我國現行行政區劃制度下，行政區域內的協調可以與憲法和法律法規的規定進行有效銜接，但跨行政區域的協調涉及地方權力的重新配置，甚至體制機制改革等重大變動，需要著重解決和明確。為此，建議通過央地關系法等來明確地方間的橫向權力關系，通過區域合作法、區際利益補償法等促進生產要素有序流動和利益合理分配。

五、推進和規范區域協同立法

在區域協調發展法律法規體系建設中，地方立法除了對“區域協調發展促進法”、區域特別法和領域專門法等中央立法予以執行落實外，還享有一定的自主性空間。區域協同立法是地方發揮自主性的重要領域，也是當前我國區域法治中極具創新活力和潛在價值的部分。它通過為具有共同性或關聯性的區域性事務創制統一性規則體系，以保障區域間的協調、均衡發展。作為一種新的地方立法形式，區域協同立法主要存在規范性和強制性不足等問題。對此，中央層面應加強對區域協同法規的指導與監督，地方則重點共同探索適用機制。

《法治中國建設規劃（2020—2025）》提出“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導”。具體來說，就是將屬于中央立法事權、具有重要戰略地位及地方之間難以協調的事項等進行立法或規定，形式主要包括兩種：第一，將部分區域協同立法事項納入全國人大及其常委會的立法，也即制定“區域（流域）特別法”，例如現行的《長江保護法》《黃河保護法》。需要制定全國性法律的情況可以分為兩種情形：一種情形是立法事項為國家級、影響范圍具有全國性。例如京津冀協同發展、長江經濟帶發展等區域重大戰略屬于國家級發展戰略，涉及利益主體眾多，影響范圍廣泛，必須由中央統一立法。另一種則是立法主體之間的立法權不平等。例如，西部大開發戰略覆蓋區域既有普通行政區域，也有民族自治地方。相較于普通行政區域的地方立法主體，這些特殊區域的立法主體同時享有一般地方立法權和變通立法權。當區域協調發展面臨特殊發展需求時，特殊區域可以通過變通上位法實現，而普通行政區域沒有相應立法權限，此時兩者無法實現協同。第二，以“立法性決定”的形式，對具體區域協同立法作出專門授權規定。例如粵港澳大灣區協同立法，涉及不同法域的銜接，可由全國人大常委會作出專門決定來指導和規范協同立法體制機制。這些重點區域可選擇待中央頂層設計比較健全、規則和制度相對清晰時，開展協同立法；當然區域之間也可先就急需的、可達成共識的問題開展協同立法。此外，區域協同立法的立法對象是跨行政區域事務，在此之上形成的統一性規則具有比一般地方立法更強的外部效應，有可能形成更大范圍的區域保護主義。對此，中央必須加強對區域協同立法的合法性、適當性審查，將區域協同立法形成的統一規則是否會損及其他地區或國家整體利益作為適當性審查標準之一。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?？臻g效力是法律實施的重要范疇。最新修訂的《立法法》規定，區域協同法規在“在本行政區域或者有關區域內實施”，這實際包含兩個方面：一是在本行政區域的實施；二是在有關區域的實施。首先是在本行政區域的實施，主要涉及與一般地方性法規對同一事項規定不一致時的適用問題。對此，有研究主張兩者具有同等效力，建議建立“選擇適用”機制，即當兩者對同一事項規定不一致時，制定機關可以選擇適用，但若認為應適用地方性法規時，應當提請全國人大常委會裁決。②根據《地方組織法》《立法法》的規定，區域協同法規在性質上是一種特殊類型的地方性法規，與一般地方性法規處于同一法律位階。但本文認為兩者對同一事項的規定應該屬于“一般法”與“特別法”的關系，區域協同法是基于區域協調發展這一特殊需要和情形而作出的特別規定，根據“特別法優于一般法”原則具有更高的效力位階，應被優先適用。其次是在有關區域內的實施，這里的“有關區域”在一般理解上是指參與協同的立法主體所屬的區域，也即區域協同法規可以跨行政區域實施。然而，根據我國憲法及其相關法律的規定，包含立法權在內的地方權力來自本行政區域的選民，權力的空間范圍也僅限于本行政區域。③如果區域協同法規跨行政區域“直接適用”，不僅在權力來源上缺乏正當性，而且存在將區域協同法規升格為區域法規而突破現行立法體制的問題。因此，區域協同法規在跨行政區域的適用必須通過“實施性法律”的轉化，進行“間接適用”。具體操作可以是，經過協同制定的區域協同法規在某地通過后，其他參與協同的立法主體作出有關法律問題的決定，承認該區域協同法規在本行政區域的法律效力。但是適用決定的作出應參照地方立法程序，尤其是要貫徹落實全過程人民民主，在協同起草法律案環節征求本行政區域人民的意見，反映本行政區域的民意。

結 語

任何一個部門或領域法律法規體系的建構和完善必須在以憲法確立的國家制度框架下進行，并且與其他部門法之間保持價值的融貫性、規范的統一性，這是前提和基礎。至于體系架構的搭建和具體制度的建構還需要立足于調整部門或領域的基本內涵、現實困境與需求。因此，我國區域協調發展立法體系的建構和完善，不僅是一個憲法和立法法問題，關涉中央與地方之間的權力分配、地方與地方之間的權力合作與協調等問題，還是一個經濟法和社會法問題，需要充分借助和發揮財稅、金融、產業、社會保障等制度的功能。本文在我國“分工型”央地立法關系框架下，通過考察區域協調發展的基本事項，提出我國區域協調發展立法體系的完善要充分發揮中央立法的統領和監督作用，同時允許、鼓勵和支持地方開展多種形式的協同立法，從而逐步建立起以“區域協調發展促進法”為統領、以區域特別法和領域專門法為支撐、以區域協同立法為重要組成部分的法律法規體系。

［責任編輯 李宏弢］