健全廣州農村集體資產交易制度的對策研究

朱媛

摘 要：農村集體資產交易管理目前處于法律空白期，交易活動缺乏法律規范和支持。本文從交易實踐出發，分析了廣州農村集體資產交易現行制度的不足，跳出價格最高就是經濟收益最大化的思維定勢，綜合考量當下利益的價格指標和長遠發展的質量指標，從堅持公開透明兼顧效率質量的角度提出對策建議。

關鍵詞：農村集體資產交易；交易規則；集體經濟

中圖分類號：F321.32??文獻標識碼：A??文章編號：1008-2697（2023）06-0027-04

一、引言

2023年是全面貫徹落實中共二十大精神開局之年，中央一號文件提出了“健全農村集體資產監管體系”的要求。2023年4月，農業農村部等多部門提出完善交易規則的試點任務。廣州是改革開放前沿地，伴隨著城市化的快速推進，農村集體資產規模大、增長快、市場交易活躍，現行的交易管理制度主要是2015年4月15日發布的《廣州市農村集體資產交易管理辦法》（廣州市人民政府令第119號）。該交易管理辦法立足公開透明原則，強制集體資產進場交易，確立了“公開競投為原則、協商談判為補充”的交易方式和“明碼標價、價高者得”的基本原則，有力保障了農村集體經濟組織成員權益以及集體經濟收益的最大化。但通過工作實踐、交易案例，以及與集體經濟組織工作人員的溝通交流中，筆者認為現行的交易管理制度已執行多年，滯后于當前集體經濟發展需求，與目前農村集體經濟發展新形勢新任務不相適應，亟需修訂完善，為廣州農村集體經濟高質量發展提供制度保障和政策支持。

二、現行交易制度的缺陷

（一）“以公開競投為原則、協商談判為補充”的交易方式與支持農村集體經濟多樣發展的政策不銜接

近年來，為推動農村集體經濟高質量發展，各級政府和農業農村行政主管部門鼓勵農村集體通過引入符合區域發展規劃、招商引資政策等重點產業、重點項目，積極參與區域重大項目開發建設，以及鼓勵探索村村資產整合連片開發、村村資金資源優勢重組等村村抱團發展模式，推動農村集體經濟轉型升級多元化發展。這類項目一般具有特定的合作對象，但又不屬于現行交易管理制度中協商談判交易方式的適用情形，只能采用公開競投的方式進行交易，時效性、實操性都不強，大大降低雙方合作意愿，難以達成支持農村集體經濟多樣發展等政策的預期目的。

（二）“價高者得”的成交規則單一

雖然廣州市層面規范性文件規定了“因特殊原因，需要以價高者得以外的方式成交的，由區人民政府根據本區實際情況自行確定適用的情形”，卻沒有列舉特殊原因的種類或適用情形，各區在實踐中難以界定、不好把握“特殊原因”這個前提限定，基本都是遵循“價高者得”的成交規則。該成交規則操作簡單、便捷高效、過程直觀，農村基層群眾接受度高。但“以公開競投為原則”疊加“公開競投價高者得”，導致大部分交易是以價格為唯一標準確定競得人，弊端明顯。

1.對于大型商業綜合體物業的出租以及集體建設用地、留用地、折價入股等合作開發建設而言，需要多層面多角度綜合考量出租價格、承租方信譽、資金能力、運營經驗、項目團隊等因素，僅以價格作為唯一標準確定競得人，既不科學合理，也不利于高端業態、優勢產業項目落地。

2.交易實踐表明，以價格為唯一標準確定競得人，容易出現不理性出價、惡意競價、盲目追高等不良競爭行為，從而引發競得人放棄競得資格、合同履行中途退出，甚至拖欠租金、多手轉讓、轉稼成本誘發不穩定因素等風險。并且由于價格是唯一成交標準，對于高價競得后因惡意拖欠租金而被動與農村集體解除租賃合同的競得人再次參與此標的物競投的這類極端案例，農村集體往往束手無策。

（三）公開競投交易程序不夠精準

現行的交易管理制度無論交易標的物面積、金額大小，公開競投的交易程序是一樣的。在資料完備、即來即辦的情況下，完成所有程序至少需要20個工作日。但農村集體資產交易標的物既有高樓大廈，也有面積小、合同金額少的菜攤魚檔等小額資產租賃；交易對象有對外面向社會大眾的，也有只在農村集體經濟組織成員內部、農村集體經濟組織之間交易的，對于這類情形，無差別的交易程序在一定程度上影響了資產流轉效率。

（四）確定交易底價的參照指標體系不夠完善

根據現行交易管理制度，農村集體可以根據市場價格提出交易底價，法律、法規規定必須進行資產評估的，交易底價應當根據資產評估結果確定。但無論參照市場價格還是評估價格都各有利弊。房屋結構、位置、業態、配套設施、新舊程度不同，市場價格差異大。

根據有資質的第三方評估機構出具的資產評估結果確定交易底價較為科學合理，但大范圍適用也相應增加了一定的交易成本，且評估機構良莠不齊，評估的科學性、公正性難以保證。廣州市房屋租金參考價以樓盤、路段、區域為單元進行統計，范圍較寬泛不夠精準，且公布的是上一年的房屋租金，有一定的滯后性。

三、健全交易制度的對策與建議

（一）多形式豐富交易方式

調整優化協商談判交易方式的適用范圍，并豐富公開競投、協議續租、有特定意向人協商、無特定意向人談判、磋商等交易方式。

1.擴展協商談判交易方式的適用情形。在不改變“公開競投為主，協商談判為輔”的總體原則下，建議對符合村村抱團發展、區域產業發展等落地農村集體的項目，給予適用協商談判交易方式的政策支持。同時與區域經濟發展、產業發展有關政策相銜接，建立市、區重點項目庫機制及定期發布更新機制，為符合區域發展規劃的重點產業、重點項目或符合區域有關招商引資政策等項目，落地農村集體創造有利條件，推動對區域發展具有重大影響的項目快落地、早見效。譬如深圳市深汕特別合作區明確規定，符合各級政府產業規劃導向政策或連片開發的項目、特定意向人屬于市、區劃定的重點企業以及農村集體經濟組織與各鎮或其代表機構（含市屬、區屬、鎮屬企業）的交易項目，單一行政村范圍內行政村、村民小組或集體經濟組織間的交易項目，適用公開協商交易范圍[1]。

2.增加協議續租交易方式。一是于法有據。根據《中華人民共和國民法典》第七百零五條規定，租賃期限屆滿，當事人可以續訂租賃合同。二是于情合理。續訂租賃合同可以有效解決承租方有意愿升級改造租賃物卻又顧忌租賃期限內投資回報的后顧之憂，也可以穩定成行成市的商圈業態。因此，筆者認為對于協議續租的交易方式應持積極態度，但要側重對協議續租的必要性，續租條件、續租期限、續租價格的合理性，以及續租程序等加強監管。例如浙江省紹興市柯橋區[2]、杭州市臨平區[3]規定對符合續約條件的可續租一期（最長不超過5年），上海市航頭鎮[4]限定了優質企業類、主體產業類、更新改造類、企業配套類、其他類等五類公開續約類型。

（二）多層次優化成交規則

在堅持價高者得為主的成交規則不變的前提下，積極探索次高價得、質優者得、價高者與質優者相結合的復合法、最高限價、“明標+暗標”等成交方式，為農村集體提供更多交易選擇，促使集體資產保值增值良性循環。

1.探索次高價得。

交易活動中，當出現出價最高的競得人放棄簽訂合同的情況時，對于次高價能否順位成交存在不同意見。筆者認為，次高價順位成交不用重新組織交易，節約了時間、人力等成本，提升了工作效率和資產流轉效率。例如上海市航頭鎮明確規定第一中標人棄標的，則第二中標人即為中標人，以此類推，若無人符合條件時，可重新招租或流標[4]。為避免出現競投人相互串通造成“斷崖式”惡意低價成交的情況，可設置只采用固定增幅的自然遞增式報價方式，或限定每次最高加價金額等規則，堵住最高價與次高價出現“斷崖式”價格差惡意低價成交等漏洞。

2.探索質優者得。質優得者是綜合考量價格、資金能力、運營能力和經驗、信譽、項目發展前景等因素，“綜合評分、質優者得”確定競得人。比如江蘇省海安市[5]、揚州市[6]明確有兩家或以上提出受讓申請的，可采取一次性密封報價、綜合評審、招標投標、公開競買等形式組織交易。相較“明確標價、價高者得”，大型物業運營、合作開發建設等交易項目適用“綜合評分、質優者得”更符合客觀實際情況。值得注意的是，綜合評分主觀性較強，具有一定的靈活性，操作起來更為復雜。并且與工程建設項目招投標的評標技術規范較為成熟不同，農村集體資產交易項目不僅關注工程建設等技術標準，更加關注的是該交易項目為農村集體帶來的長久效益。像集體建設用地的合作開發建設，建設的施工質量固然重要，但項目發展定位和規劃設計、建成物業的運營模式和運營能力等影響農村集體長遠發展的因素更為關鍵。這就要求評分人員不僅要懂技術，還要熟悉農村政策法規、區域經濟發展規劃、項目屬地村情等，以避免打分隨意和不專業。

因此，運用綜合評分法時，在建立、完善專家庫的基礎上，還應根據擬交易的農村集體資產的項目特點和實際情況，科學合理設置評分人員的結構、比較，走足民主決策程序，做好全流程、全過程的公開、公示工作，以充分保障農村集體經濟組織成員的知情權、參與權、決策權、監督權。

3.探索復合法。對于大型物業運營、折價入股、合作開發等情況較為復雜、對農村集體經濟發展影響較大的項目，可探索“價高者+質優者”，多輪擇優確定競得人。但要重點關注兩點：第一是合理設定進入綜合評分評審的價格標準，第二是價格的結果運用問題，即價格只是作為進入綜合評分評審的資格條件，還是也作為確定競得人的評分權重指標。

4.探索設定最高限價。為避免競投人盲目追高、惡意競價，農村集體可綜合物業實際、市場預期等情況，合理設定交易最高限價，既充分利用市場競爭力促集體資產保值增值，又力爭價格在合理區間維護市場交易秩序穩定。該價格在交易結束前不公開的，當競投人出價達到或超出最高限價時，觸發“熔斷”機制，自動中止競投活動。競投活動中止后，根據交易公告事先約定的方式，可直接確定當前出價最高者為競得人，或者根據“價高者+質優者”復合法擇優確定競得人。

5.探索“明投+暗投”結合法。明投是指不限次數的競價方式，暗投是指一次性的報價方式。“明投+暗投”結合法，當不限次數競價的價格達到最高限價觸發“熔斷”機制后，進入一次性報價的暗投環節，根據暗投的最高報價確定競得人。但該成交方式也同樣存在暗投環節報價過高的風險，需要考慮是否設置暗投最高限價予以避免。

（三）多角度完善交易程序

對于采用公開競投方式交易的項目，在充分保障農村集體經濟組織成員知情權、參與權、決策權、監督權的前提下，應根據資產的不同類型以及不同的交易品種，分類設立一般程序和簡易程序，合理調整、優化、簡化程序性審批程序性審批流程，提開交易質效，加快資產流轉。

1.完善一般程序。該程序適用大部分農村集體資產交易項目，在維持現有交易環節的基礎上，進行合理優化。例如，對涉及留用地開發、城中村改造、產業集群發展等交易項目，相關職能部門在交易意向申報環節提前介入，加強部門聯動，充分用好用足用活各項政策，切實發揮交易意向申報環節的規劃引導作用，推動農村集體經濟轉型升級高質量發展。在交易成功后，建立部門聯審聯批等工作機制，提升審批效率，縮短交易周期，促進項目早落地早實施早見效。

2.設立簡易程序。該程序適用菜攤魚檔等資產面積小、流動性強且合同金額小的交易項目，以及復建房等只在農村集體經濟組織成員內部流轉的交易項目。對現有交易環節進行適當合并和簡化，例如可取消交易意向申報、初審等環節，提供簡單版交易方案范本，或者允許空置時間較長的且面積、合同金額都較小的菜攤魚檔等交易項目，經民主表決直接與意向人簽訂合同等，以節約人力資源，降低交易成本、減輕基層負擔。

（四）多維度構建交易底價參照指標體系

1.借鑒做法。福建省漳州市綜合考量區域地理環境、經濟水平等差異性，并結合不同區域不同類別資產資源特點，確定最低交易指導價格作為交易基礎價格，建立資產資源交易價格指引。江蘇省常熟市建立農村產權交易價格指數，將土地流轉和集體資產轉讓兩類七種研究對象，綜合量化評估后得出包括農村土地流轉交易價格綜合指數和農村耕地經營權、農村養殖水面經營權、農村工業用地使用權三個品種的流轉交易價格指數，農村集體資產租賃價格綜合指數和商業用房、廠房倉庫兩個品種的租賃價格指數。

2.完善思路。交易底價的確定除了參考市場價格、評估價格外，還應充分利用現在農村集體資產臺賬數據、交易數據，深挖數據要素價值，構建農村集體資產數據模型，建立同一資產的歷年價格走勢圖、同地段資產價格曲線圖、同類型資產價格曲線圖、某區域資產價格曲線圖等多維度農村集體資產交易價格指導，形成評估價、市場價、政府指導價、農村集體資產交易價格指導等多種參照指標，為農村集體資產交易底價、最高限價的確定等提供更加合理、直觀、精準的決策參考，促進農村集體資產交易秩序良性循環。

四、結語

農村集體資產現狀不一，交易品種多樣，要從農村經濟社會發展新形勢新情況新問題出發，強化頂層設計和基層實踐探索，在促進農村集體資產交易規范管理的同時，從立法層面、制度層面不斷完善農村集體資產交易管理，優化交易規則，為農村集體經濟組織提供更多的交易方式選擇，釋放農村集體集體濟發展新活力，推動農村集體經濟高質量發展。

參考文獻：

［1］深圳市深汕特別合作區黨工委、管委會.深圳市深汕特別合作區管理委員會關于印發《深圳市深汕特別合作區農村集體資產流轉交易管理辦法（試行）》的通知[EB/OL].http：//www.szss.gov.cn/gkmlpt/content/10/10772/mpost_10772958.html#25137.

[2]楊汛橋街道.中共柯橋區楊汛橋街道工作委員會柯橋區楊汛橋街道辦事處《中共柯橋區楊汛橋街道工作委員會柯橋區楊汛橋街道辦事處關于進一步規范農村集體資金、資產、資源管理的意見》[EB/OL].http：//www.kq.gov.cn/art/2022/7/8/art_1229443501_3943611.html.

[3]杭州市臨平區農業農村局.關于印發《臨平區農村集體資產產權交易管理實施辦法（試行）》的通知[EB/OL].http：//www.linping.gov.cn/art/2022/11/18/art_1229523552_1827535.html.

[4]浦東新區航頭鎮人民政府.關于印發《航頭鎮農村集體資產租賃交易實施辦法》的通知[EB/OL].http：//service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx？docid=230727154317ZzzLjnYsqadrs6VOYkl.

[5]海安縣農村產權交易中心.海安縣農村集體資產交易規則（試行）[EB/OL].http：//hax.jsnc.gov.cn/jygz/cqjygz/2015/12/01091216753.html.

[6]揚州市經濟技術開發區農村產權交易中心.揚州市農村集體資產交易管理暫行辦法[EB/OL].http：//yzkfq.jsnc.gov.cn/jygz/cqjygz/2017/09/15102454957.html.

Research on Countermeasures for Improving the Collective Asset Trading System in Rural Areas of Guangzhou

ZHU Yuan

（Rural Collective Asset Trading Center， Tianhe District， Guangzhou? 510630）

Abstract：The management of rural collective asset trading is currently in a legal gap period， and trading activities lack legal norms and support. Starting from trading practice， this article analyzes the shortcomings of the current system of collective asset trading in rural areas of Guangzhou. It breaks away from the mindset that the highest price is the maximization of economic benefits， and comprehensively considers the price indicators of current interests and the quality indicators of long-term development. From the perspective of adhering to openness and transparency while balancing efficiency and quality， countermeasures and suggestions are proposed.

Key words：Rural collective asset trading; Transaction rules;Collective economy