撤區復鎮，打響第一槍

凱風

撤區復鎮，打響第一槍。

日前，廣東省潮州市楓溪區撤銷非建制區設置，恢復楓溪鎮建制，回歸潮安區管轄。

未來，潮安區將以楓溪鎮為縣域副中心，聯動周邊陶瓷產業重鎮，打造重要增長極。

從鄉鎮升格為縣市區的并不少見，但從縣級區變成鎮的，近年來還是頭一遭。

撤區復鎮，是行政降級，還是“逆城市化”，抑或存在別的因素？

01

事實上，楓溪區，雖然名為“區”，且—直行使縣級區的職能，但并非正式的建制區，而是當地自行設立的“準行政區”，未能獲得民政部門批準。

早在2019年，面對網友咨詢，廣東省民政廳就曾明確回復，“潮州市楓溪區不屬于行政區劃建制區，是潮州市自設的經濟功能區”。

這要從歷史說起。

1991年，汕頭市一分為三，潮州、汕頭、揭陽“三市鼎立”的格局就此形成，潮州升格為省轄地級市，下轄潮安縣、湘橋區、饒平縣，楓溪鎮最初為潮安縣政府駐地。

借助改革開放的春風，加上有著千年積淀的陶瓷生產歷史，楓溪鎮迅速成為粵東地區最大的陶瓷產業基地，經濟快速增長，傳統的鄉鎮建制，無法適應發展需求。

為此，1995年，潮州市設立潮州市楓溪區，其行政領導機關為“潮州市楓溪區管理委員會”（行政正處級單位），是市的派出機構，行使縣級區職能，楓溪自此迎來更大的發展機遇期。

楓溪區雖然在當地幾乎無人不知，但長期以來，無論是國家的行政區劃名冊，還是廣東省相關統計年鑒中，都無其名。

事實上，在全國與楓溪區一樣的“準行政區”還有不少，如張家口塞北管理區、許昌市東城區、黃岡市龍感湖管理區、懷化市洪江管理區等等。

這些區多數形成于一二十年前，或為刺激經濟發展，或為便于林區、礦區、風景區管理，或因國營農場改制而來，但未得到民政部門批準設立。

這些“準行政區”，只有一部分最終升格為法定的建制區，還有一部分維持現狀，但由于不是一級政府，經濟社會管理權限受到限制，影響了長遠發展。

此前《潮州日報》曾發文指出，啟動楓溪區撤區建鎮，為潮州發展掃清歷史障礙。

就此而言，楓溪區率先“撤區復鎮”，無疑是極具魄力的改革之舉。

從區到鎮，意味著什么？

從區到鎮，行政級別自然隨之下降，但從一個地方自行設立的“準行政區”，到國家認可的建制鎮，意義完全不同。

在作為“準行政區”時，楓溪區雖然是“縣級”，但只是市政府的派出機構，由于不是建制區，不是一級政府，只能行使部分職能，在國家行政體系中也相對尷尬。

而作為建制鎮，財權、事權、規劃權都相對獨立，對經濟發展有著更強的決策權，更契合做大鎮域經濟的時代潮流。

目前，廣東省正在全面推動“百縣千鎮萬村高質量發展工程”，“全國千強鎮”在其中被賦予重任。

廣東是我國鎮域經濟最發達的省份之一。根據2023年全國千強鎮名單，廣東共有112個鎮入圍全國千強鎮，28個鎮位居全國百強鎮。

這些經濟強鎮，絕大多數都集中在珠三角地區，粵東西北地區僅有8鎮入圍，粵東7鎮、粵北l鎮，粵西則“顆粒無收”。

粵東西北的千強鎮包括：汕頭市海門鎮、谷饒鎮；潮州市彩塘鎮、楓溪鎮、鳳塘鎮、浮洋鎮；汕尾海城鎮；清遠市石角鎮。

可見，在鎮域經濟中，廣東也面臨著區域經濟不平衡的難題，而“百千萬工程”的重點就在于破解這種不平衡，粵東西北的強鎮必然會受到重視。

楓溪鎮正是其中之一。潮州是我國最大的陶瓷生產基地之一，而潮州陶瓷的重心就在楓溪。

楓溪的陶瓷生產已有1300多年的歷史，是全國最具活力、發展最快、規模最大、產品最齊全的陶瓷產區，是國內外工藝瓷、衛生潔具重要生產基地，更是世界上最大的日用瓷生產和出口基地。

所以，在新的官方定位中，楓溪鎮被定位為縣域副中心，獲得了“以楓溪鎮為中心，引領聯動周邊陶瓷產業重鎮，打造輻射帶動潮安全域重點鎮、特色鎮發展的重要增長極”的重任。

背靠特色產業，依托“百千萬工程”，從區到鎮的楓溪，丟掉了“面子”，卻迎來了新的發展機遇。

02

潮州的“撤區設鎮”，與東北的“撤區設縣”有何不同？

這一舉措，讓人想起東北地區的“撤區設縣”“撤街設鎮”，其實兩者有著實質性不同。

潮州的“撤區設鎮”，更多是行政區劃的歸位，解決的是歷史遺留問題，重在理順不同區域的行政關系，得以輕裝上陣。

與之對比，東北地區無論是“撤區設縣”還是“撤街設鎮”，都是典型的“逆城市化”現象，對應的是人口收縮、經濟放緩的大背景。

幾年前，黑龍江伊春市撤銷了15個市轄區，新設立了8個縣區；行政區劃從15區1縣1市，調整為5縣4區1市，區少了整整11個。

隨后，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個街道被撤銷，并設為鎮，這一舉動被媒體稱為“撤街設鎮”。

“撤區設縣”“撤街設鎮”，意味著什么？

在城市化突飛猛進之時，絕大多數的鄉鎮和縣域，都尋求升格為街道和市轄區，從而融入城市發展的“大合唱”，享受到城市擴張帶來的“大合唱”。

而市區的大小、城區人口的多少，與城市能級（指在社會經濟發展中一個城市所處的地位和能力）直接相關，更決定了地鐵建設的資格。所以，幾乎所有城市都在通過“撤縣設區”，直接做大城區。

然而，最近幾年，隨著全國人口大盤見頂，加上經濟告別高增長階段，部分地區率先遭遇收縮型城市的困境。

人口流失，傳統支柱產業優勢不再，過去為適應城市發展而設立的市轄區、街道，面臨行政成本過高、財政負擔過重、獨立性不強等問題，亟待變革。

同時，部分地區由于人口不足，不再符合街道設立的標準，回歸鎮域也是必然。

根據規定，黑龍江街道人口規模一般要高于鄉鎮，財政收入、二三產業增加值必須位于區域前30%，而鎮經濟水平只要求達到50%左右。

無論市轄區還是街道，都屬于城市的一部分，以二三產業為主，享受到城區發展溢出的利好，是過去城市發展的主流。

與之對比，縣城和鄉鎮，多以農業經濟為主，兼顧工商業，但財權、規劃權都相對獨立，擁有更為自主的管理權限，更利于自力更生。

尊重歷史規律，及時“瘦身強體”，告別擴張思維，才是長遠發展之計。

摘自微信公眾號“國民經略”