環境侵權懲罰性賠償司法適用問題探究

劉晶晶

近些年為了加強對破壞生態環境行為的打擊力度,建設綠水青山的良好生態環境,《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條在環境侵權領域增加了懲罰性賠償規定,此舉也是響應了中央在生態環境保護上的嚴密法治觀。但《中華人民共和國民法典》一千二百三十二條僅進行了原則性規定,仍無法滿足環境侵權案件中適用懲罰性賠償解決問題的現實需求。2022年施行的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》(以下簡稱《解釋》)針對此問題做出了更加具體的規定,明確了對侵權人適用懲罰性賠償的構成要件、賠償金額等問題,為司法實踐中環境侵權類案件的審理提供了法律指引。

一、環境侵權懲罰性賠償的必要性

懲罰性賠償,是指超出行為人造成的實際損失的、具有懲罰性質的賠償金。在私法中,對被侵權人進行賠償的類型有兩種,一種是補償性賠償,另一種是懲罰性賠償。補償性賠償在同質賠償原則的基礎上對被侵權人受到的損失進行填補,而懲罰性賠償更加注重對侵權人的違法行為進行懲罰并對侵權人及其他社會群體形成威懾,同時對被侵權人未得到填補部分進行補充,以實現完全補償的目的。公法上對行為人進行金錢制裁時,主要采用刑法上的罰金和行政法上的罰款,公法上的制裁也具有懲罰和威懾作用,但由于在環境侵權案件中罰金與罰款對行為人的制裁力度不足,行為人的環境侵權行為屢禁不止,私法上的懲罰性賠償可起到補充懲罰和威懾的作用。因此,在環境侵權案件中,懲罰性賠償制度的建立確有必要。

二、環境侵權懲罰性賠償司法適用中的問題

(一)私益主體訴訟能力較弱

截至2023年11月6日,在“中國裁判文書網”中以“第一千二百三十二條”作為索引詞進行搜索,可搜到45個有效案例(見表1)。可以看出,環境民事私益訴訟中涉及懲罰性賠償的案件數要遠低于環境民事公益訴訟,說明私益主體在提起懲罰性賠償主張時,面臨較大阻礙。同時,環境民事私益訴訟中,沒有一起案件的判決支持私益主體的懲罰性賠償請求。總體而言,環境侵權懲罰性賠償案件中,請求權主體較為單一,主要為公益主體,私益主體很少提出懲罰性賠償請求。

表1 訴訟類型

在知識產權侵權案件和產品侵權案件中,私益主體提起懲罰性賠償的案件較多,主要原因在于私益主體在請求懲罰性賠償時,更容易找到事實依據,也就是說,在這兩種類型的案件中,侵權人的“故意”和“嚴重后果”更容易證明。如《最高人民法院關于審理侵害知識產權民事案件適用懲罰性賠償的解釋》第三條明確了“故意”的情形,包括“被告經原告或者利害關系人通知、警告后,仍繼續實施侵權行為的”,私益主體對于這樣的情形是比較容易證明的。《解釋》第四條規定了環境侵權懲罰性賠償案件的構成要件,包括“違反法律規定”“故意”和“造成嚴重后果”。《解釋》第七條中列舉了“故意”的情形,如第一款規定:“生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥,被行政主管部門責令改正后拒不改正的”,私益主體對于侵權人是否使用國家明令禁止生產、使用的農藥這一事實的證明存在難度。對于“嚴重后果”,則是根據污染環境、破壞生態行為的持續時間、地域范圍,造成環境污染、生態破壞的范圍和程度,以及造成的社會影響等因素綜合判斷。這樣的規定較籠統,私益主體很難證明。

(二)賠償金歸屬主體不明確

環境侵權懲罰性賠償金管理主體的確定,決定著其能否被充分利用并發揮其應有的社會效果。如前表所訴,在環境民事私益訴訟案件中,幾乎不存在支持懲罰性賠償的案件。但是隨著該制度的不斷完善,支持懲罰性賠償請求的案件數量必將逐漸增多,懲罰性賠償金的管理主體該如何確定?根據《中華人民共和國民法典》一千二百三十二條的規定,被侵權人有權請求懲罰性賠償。這里的被侵權人指的是私益主體,既然私益主體有權提起請求權,也在案件中傾注了大量的人力物力財力,那么最終從侵權人處獲得的懲罰性賠償也理應歸于被侵權人。在產品侵權和知識產權侵權案件中,懲罰性賠償金全部交給被侵權人,從而保障被侵權人獲得全面補償并激勵被侵權人提起訴訟。但是環境侵權案件與前兩種案件不同,環境侵權案件除了對被侵權人的合法權益造成損害之外,也對生態環境造成了損害,所獲得的懲罰性賠償金也應同時用于賠償被侵權人和修復生態環境。此外,如果將懲罰性賠償金全部歸于被侵權人所有,那么后期若公益訴訟主體針對同一侵權行為提起公益訴訟請求懲罰性賠償時,會導致侵權人進行了重復賠償[1],進而使得侵權人的賠償負擔過重。

(三)懲罰性賠償金額標準籠統

環境侵權懲罰性賠償案件最終需要落實在懲罰性賠償金的交付上,而懲罰性賠償金數額的合理確定至關重要,也是司法實踐中的難點問題。《解釋》第九條和第十條針對該問題進行了規定,明確了懲罰性賠償金的計算基數、倍數及影響因素。

計算基數為因侵權行為導致的人身損害賠償金和財產損害數額。計算倍數采用了彈性金額模式,從各國對懲罰性賠償金計算倍數的設定上來看,主要存在三種模式:固定金額模式、彈性金額模式和無數額限制模式。固定金額模式以法律規定的固定倍數作為計算方法,如《消費者權益保護法》的3倍懲罰性賠償就是固定金額模式。此種方法的缺點在于不夠靈活,無法應對環境侵權案件中的復雜性和不確定性。彈性金額模式是指規定了一定的區間,如設立了上限、下限或上下限,法官在此區間內擁有一定的自由裁量權。如環境侵權懲罰性賠償金就是設置上限,即不超過基數的2倍。此種方法相對較為靈活,又不至于對侵權人懲罰過重,適用于環境侵權懲罰性賠償制度中較為適宜。無數額限制模式是指法律規定不對懲罰性金額設限,完全由法官自由裁量。如《中華人民共和國民法典》一千二百三十二條使用的“相應的懲罰性賠償”就是無數額限制模式,此種方式賦予法官過大的自由裁量權,易導致懲罰性賠償金的畸高。在懲罰性賠償金計算的影響因素上,《解釋》規定應綜合考慮侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度、侵權人因污染環境、破壞生態行為所獲得的利益或者侵權人所采取的修復措施及其效果等因素。但是,對于基數、倍數及影響因素細節性問題規定的缺失,有必要進一步解釋說明。

三、環境侵權懲罰性賠償司法適用的解決路徑

(一)私益訴訟中引入支持起訴制度

由于環境侵權案件證據的復雜性,私益主體在環境侵權懲罰性賠償訴訟中的舉證能力較弱,不能夠有效地實現權利救濟,使得私益主體對提起環境侵權懲罰性賠償訴訟的積極性不高。為了實現對私益主體在此類案件中權利的充分救濟,可在環境侵權懲罰性賠償案件中引入支持起訴制度。《民事訴訟法》第十五條規定:“機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”支持起訴制度意在通過對訴訟能力較弱的民事主體提供訴訟上的幫助,從而補強其訴訟能力,以平衡訴訟雙方主體的訴訟能力[2]。目前。支持起訴制度還不夠完善,缺少一些具體的、可操作性的規定。2022年3月,最高檢發布《民事檢察部門支持起訴工作指引》規定了支持起訴的案件類型,主要是涉及農民工、老人、殘疾人等權利受到損害而訴訟確有困難的案件,同時,《民事訴訟法》第五十八條第二款也規定,檢察院可以在公益訴訟中支持起訴。

通過搜索相關案例,筆者發現在環境民事公益訴訟中,檢察院作為公益訴訟支持起訴人出現的案例有很多,但是私益主體提起的環境侵權案件中無一例出現支持起訴人,尤其是環境侵權懲罰性賠償案件中,針對侵權人主觀上的“故意”和造成“嚴重后果”難以提供證據證明的情況下,此類案件比環境公益訴訟更需要檢察院支持起訴,進而提供證據上的收集以及相關法律咨詢。檢察機關對環境污染要素以及環境污染程度的證明能力要明顯高于私益主體,同時也更容易從行政機關處獲取有效證據。支持起訴制度的初衷就是為了平衡訴訟雙方的訴訟能力,在環境侵權懲罰性賠償案件中引入支持起訴制度具有合目的性和必要性。

(二)建立“分立式”的賠償金歸屬機制

由于環境侵權行為同時侵害被侵權人權益并損害生態環境,當私益主體提出懲罰性賠償請求時,被侵權人和生態環境應同時得到救濟。美國在解決這一問題時,采用“分立式”賠償方式。將懲罰性賠償按照一定比例,一部分歸屬于特別基金,另一部分歸屬于被侵權人。我國可借鑒美國在該制度上的做法。將一部分懲罰性賠償金歸于提起請求權的被侵權人,以保障其得到全面賠償。另一部分懲罰性賠償金歸于專門基金,專門基金可以更好地保障懲罰性賠償金得到專款專用,用于修復和保護生態環境。同時,由于環境侵權案件的復雜性和專業性,要選用掌握高科技的專業技術人才來進行專業化管理運作[3],以保證懲罰性賠償金的充分和合理使用。建立嚴格的資金使用監管機制,完善“內部+外部”雙層監管機制,內部設立專門監管部門,提高資金運營的合理性與合法性,外部監管職責主要交給檢察院,由檢察院對懲罰性賠償金的管理和使用進行全方位的監督,保證生態修復效果。

為了避免侵權人“重復賠償”,防止侵權人因賠償負擔過重導致破產,如同一侵權人因同一環境侵權行為先后被提起私益訴訟和公益訴訟,可考慮將懲罰性賠償金進行扣減。當先提起私益訴訟,后提起公益訴訟時,可將交入專門基金中的懲罰性賠償金進行相應扣減。而當先提起公益訴訟,后提起私益訴訟時,則可適當減少私益訴訟中的侵權人應當承擔的懲罰性賠償金,從而避免“重復賠償”。

(三)細化懲罰性賠償金的計算標準

1.關于計算基數

環境侵權懲罰性賠償金額的計算基數是人身損害賠償金和財產損失數額,實際上是以填補性賠償作為基礎,在對侵權人進行懲罰的同時,也是實現了對被侵權人的全面補償。需要注意的是,人身損害賠償金應包含對被侵權人的精神損害賠償。實踐中,精神損害的認定存在難度,環境質量標準對精神損害中的非器質性病變的認定可以起到輔助證明作用,從而緩解被侵權人的證明難度[4]。在財產損失方面,應包含直接財產損失和間接財產損失。正如前文所述,在環境侵權案件中,私益主體很少提出懲罰性賠償請求,原因在于舉證難度大且懲罰性賠償金偏低。將間接財產損失納入到財產損失中作為懲罰性賠償金的計算基數,有利于激發受害人的維權積極性。

2.關于計算倍數

《解釋》第十條對懲罰性賠償金倍數的影響因素進行了列舉,筆者認為有必要進一步細化影響因素,細化為不同程度的影響因子,再根據影響因子決定最終的倍數。在認定惡意程度時,還應注意侵權人屬于首次侵權還是重復侵權,若侵權人存在重復侵權現象,說明之前的私法和公法懲罰對侵權人的威懾不足[5],應在倍數區間范圍內提高對侵權人的懲罰力度。在對侵權后果的嚴重程度進行認定時,可參照環境刑事案件相關司法解釋中對嚴重后果進行的區分。在認定侵權人所獲利益時,應包括侵權人的積極利益和消極利益。積極利益是指因侵權人違法行為而增加的收益,消極利益是指因侵權人違法行為而減少的支出。如企業為減少開支,找無經營資質的主體進行污染物處理,所節省的污染物處理費用就是企業的消極利益。通過以上對影響因素的細化,統一司法實踐做法,做到同案同判。

總之,從我國目前的賠償責任體系上看,私法上的補償性賠償、懲罰性賠償與公法上的罰金、罰款能夠實現功能上的互補,進而制止侵權人對生態環境的破壞和公民人身權、財產權的侵害。環境侵權懲罰性賠償對屢禁不止的環境侵權行為提供了制度上的解決方案,在司法實踐中,鑒于私益主體訴訟能力欠缺,應加強檢察院對私益主體在訴訟上的支持。在懲罰性賠償金的歸屬上,應由專門基金和被侵權人按比例分配,充分發揮懲罰性賠償金的功效。在懲罰性賠償金的計算上,應細化賠償金計算標準,保證案件審理的可操作性和統一性。