碳中和背景下國家碳預算的理論同構與立法路徑*

潘曉濱

(天津財經大學 法學院,天津 300222)

一 問題的提出

《巴黎協定》確定了“自下而上”的國家自主貢獻(NDCs)履約模式,在條約設定2℃乃至1.5℃21世紀末溫升空間的大背景下,由每一個締約國自主承諾特定時間范圍內的控排和減排量。為此,中國向國際社會做出了2030年碳達峰和2060年碳中和的莊嚴承諾,2030年碳達峰意味著我國在不到10年的時間內需要實現經濟增長的同時盡早脫碳,并在2030年實現碳排放量不隨經濟增長而上升,2060年碳中和則預示著從2030到2060年短暫的30年時間內更加緊迫的降碳任務。在國家層面,中共中央、國務院通過《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出建立“1+N”政策體系,該文件在確立自身政策總領地位的同時將“雙碳”作為貫穿未來40年間控碳與減碳的全局性工作主線。[1]碳達峰與碳中和是對我國未來40年時間減緩氣候變化進程的總體擘畫,描繪出以二氧化碳為主的碳排放由緩增轉入速降的溫室氣體減排圖景,既有時間上的先后順序,也有經濟社會發展形態發生變化的理念構想,蘊含著能源轉型、氣候治理乃至生態文明建設深度推進的多樣化內涵。面對全球應對氣候變化日益緊迫的境況,“雙碳”目標的提出標志著我國發展模式的整體變革,與之相配的法治建設也將提上日程。盡早引入對經濟體系碳排放的數量管理規劃與總體量化控制成為重要的實施手段,為2030年達峰階段的控碳與2060年中和階段的降碳建立賬本,碳預算可以成為 我國“雙碳”目標前提下具備約束力和可操作性的制度性工具。

二 碳預算制度的理論溯源

(一)全球碳預算概念的提出與政策轉化

碳預算的認識是一個逐漸深化的過程。早在20世紀80年代,部分學者在減排目標及碳吸收能力的研究中提出“碳預算”這一名詞,認為由于環境承載力不足,氣候環境容量對碳排放的容納存在著物理上限。[2]31-34此時,“碳預算”作為生態學或氣象科學概念單獨存在,用于說明受溫室氣體影響的氣候環境容量問題。碳預算真正在政策領域發揮功效則依托政府間氣候變化專門委員會(IPCC)工作的開展,為設立公共目標,將溫室氣體減排方面的研究成果以決策依據的形式體現在報告中。根據《京都議定書》第5條,《框架公約》的附件一締約方在第一個承諾期開始前一年,確立估算溫室氣體的各種源的人為排放和各種匯的清除的國家體系?！毒┒甲h定書》要求“在相關時并在可能范圍內制訂符合成本效益的國家方案,以及在適當情況下的區域方案,以改進可反映每一締約方社會經濟狀況的地方排放因素、活動數據和/或模式的質量,用以編制和定期更新溫室氣體排放清單”。由此建立起來的溫室氣體估算體系和編制、更新的國家清單被認為是碳預算制度的雛形。聯合國開發計劃署(UNDP)發布的《2007/2008年人類發展報告》確認了這一點,強調基本碳排放預算管理的不足與排放預算期限的緊迫。該報告所涵蓋的碳預算概念更側重于描述碳收支的功能,呼吁各國在經濟管理中將碳排放量的統計作為國民經濟發展統計體系的組成部分。至此,“碳預算”經歷了由以往純粹氣象科學的概念到政府決策信息來源的轉變,但這一階段的“碳預算”由于缺乏得以落實的方法和渠道,并未被視作是解決溫室氣體控排問題的手段。2014年,IPCC第五次評估報告(AR5)中“碳預算”首次作為一個核心概念出現。[3]“碳預算”在評估報告中的重要地位,并非是基于以往的失敗經驗或是氣象科學的認知轉變,而是在科學與政治相結合的基礎上所產生的階段性成果。將“碳預算”納入立法軌道需要一定的程序保障,這就需要理論與實踐聯系更為緊密的方案出臺,履行編制國家排放清單報告義務則是各國政府參與和賦予該種措施合法性的起點?？梢?經過氣候科學與公共政策的磨合,現有的碳預算概念以“全球碳預算”為前置命題自上而下逐級展開,試圖通過方法學論證量化各個國家對溫室氣體排放的責任,繼而確定每個國家的排放份額,達到各國人均排放量的趨同,實現氣候公平。[4]

(二)國家碳預算制度的產生與總量控制的實施

碳預算制度在國內法層面的實施與發達國家履行《京都議定書》強制減排義務密不可分。根據《京都議定書》第一階段(2008-2012年)減排義務,歐盟、美國和日本等發達國家都要承擔8%到6%不等的減排義務,該項義務以這些國家和區域1990年的基期排放為基準,具體量化為溫室氣體數量指標,并在第一個目標年的2012年完成量化目標。為了對接國際法律義務,這些國家需要建立起從起始年到目標年明確的減排控排計劃,進而完成5年內的總體降碳任務。以歐盟為例,盡管聯盟整體承擔8%的減排義務,但在歐盟區內則由每個成員國根據歷史貢獻與能力進一步分攤減排目標,國家層面建立起碳預算統計勢在必行。此后,英國、德國和法國等歐洲國家以及亞太地區的新西蘭等國均建立起相應的碳預算法律制度。

國家碳預算制度的實施范圍和“自上而下”的目標分解模式,決定了該制度必需依靠政府職能推動,輔以法律強制力保障[5],得以排除國際碳預算的大部分擾動因素,具有目標層面實現的穩定性與可預見性。值得注意的是,碳預算管理存在顯著的動態管理特征,兼具前置性管理與過程管理的雙重制度屬性。因此,國家層面的本土化碳預算制度成為碳減排領域貫徹總量控制理念與預防原則的重要基點。在溫室氣體排放導致溫升加劇的境況下,采用目標總量控制削減超出額度,即利用總量控制手段使全球氣候狀態回復到環境合理的升溫水平,體現出立法思維對當前階段應對氣候變化的認識和把握。[6]34-35其中,碳預算方案的制定又被認為是目標總量控制流暢運轉的必要條件,作為目標總量控制的抓手承接溫室氣體減排目標并協調與其他配套機制的關系。

三 國家碳預算制度引入的正當性分析

(一)全球碳預算亟待量化為國家碳預算

作為取代《京都議定書》的重要國際法律成果,《巴黎協定》第2條明確了寫入了2℃和1.5℃努力實現的溫控目標。根據IPCC最新的研究成果,2℃的溫控目標下450ppmv的二氧化碳當量設定是確保全球氣候環境不發生質變的最低限度,對未來可供排放的碳排放空間容量進行測算成為維持該水平的必要準備。據IPCC第六次報告(AR6)第一專家組報告數據顯示,自1850年至2019年全球歷史二氧化碳累計排放量已達2.39(±0.24)萬億噸。在2100年勢必實現2℃目標約束下,剩余全球碳預算為0.9萬億至2.3萬億噸;與此相對應的1.5℃目標下,剩余全球碳預算為0.3萬億至0.9萬億噸(均采用17%-83%目標實現概率),除此之外還提到了包括甲烷在內的其他溫室氣體的減排控排問題。[7]顯然在描述氣候環境容量捉襟見肘之時,剩余全球碳預算更為直觀地給予政策制定者反饋,凸顯溫室氣體減排和控排任務的緊迫性。同樣在IPCC報告中提到為防止全球溫度升高幅度偏離常軌,需要采取可持續的減排路徑。基于各國可以采取的公共政策面臨兩個問題:一是嚴格的減排措施并不能在近期產生效果,二是隨著時間增長將面臨減緩與適應氣候變化的雙重考驗。倘若不設定具備約束力的階段性目標指引,僅僅依賴于技術進步和能源替代,勢必出現消極減排的結果,這將極大地拖延減排計劃,引發不可逆的環境影響。

(二)國家碳預算需要納入各國碳中和法律政策體系

《巴黎協定》第4條確立了各國每五年提交國家自主貢獻的法定義務,其中發達國家應當提交全經濟領域減排目標及其配套措施,鼓勵發展中國家提交全經濟領域減排或控排目標。作為切實履行國家自主貢獻承諾的手段,國家碳預算制度的價值在于幫助締約國真正實施做出承諾的國家應對氣候變化目標,以助力全球的氣候穩定。為了使國家碳預算制度更好配合本國的氣候目標,穩定發揮預算管理功能,建立碳預算制度首先需要納入本國的法律體系。根據過往經驗,立法層級越高,代表著該國的宣示程度與目標內容的確定性越高,由此誕生的高位階法律,隱含了長期實踐成果總結、施行成本的預估、權利義務的分配等各項內容的討論,具備對下位法的統轄能力。作為更加具體的碳排放管理制度,國家碳預算制度順利運轉的首要前提是改變基本法缺位的現狀,出臺應對氣候變化法作為氣候治理法律體系總體框架。基于對科學與政策領域邊界的高度可滲透性的理解[8],應對氣候變化法需隨著氣候科學研究進展做出相應修改,更加注重強制性與靈活性相結合。與以往污染治理的經驗不同,國家碳預算調整不需要污染結果的出現,一旦違反寫入法律的碳減排目標參考閾值便會觸發下一步的法律實施行動。[9]

根據國外權威機構的研究,《巴黎協定》下國家自主貢獻國際承諾的可信度、國內實施的可行性與貢獻承諾的雄心水平之間的關系是復雜的、多方向的。[10]其中,可信度也被描述為“關于當前和未來政策進程的信念與政策制定者最初宣布的計劃相一致的程度”,其與國內實施的可行性密切相關,而可行性則由制度工具的選擇所決定,其中具有代表性的制度包括國家碳定價和國家碳預算兩大制度體系(如表1所示)。[11]15我國當下在大力推進國家碳市場制度建設的基礎上,如能配套建立國家碳預算制度,將會極大促進國家自主貢獻的可信度水平,提升我國參與國際氣候治理的能力。

表1 代表性國家應對氣候變化立法目標和制度比較

(三)國家碳預算制度可以借鑒財政預算管理的共通模式

作為一種將國家碳排放納入預算管理的制度創新,碳預算與財政預算相比,無論在實體制度還是程序規則都有一定的內在邏輯關聯性。首先,從制度原則設定來看,碳預算與一般意義上的財政預算制度都要共同遵循預算的收支平衡原則,即特定階段期的支出額度不能超出總量控制上限,否則需要預算中期調整或跨期收支相抵。[12]其次,從權責配置層面來看,預算的編制、審批和實施都需要國家權力機關與行政機關密切配合。不同的是,碳預算需要國家環境部門參與編制、上報和實施,而財政預算則主要由一國財政部門來負責履職,兩類預算要想具備法律效力都需要獲得立法機關的審批才能夠生效。最后,從運行程序來看,一般性財政預算經過長期的制度實踐業已形成了較為完備的預算編制、預算審批、預算調整、預算跨年度平衡、決算審批、預算監督等系統性程序,這些制度流程又可以成為碳預算制度的重要參考。正是具備一般性財政預算制度的先行經驗,一些碳排放處于下降階段的西方國家才快速建立起成較熟度較高的碳預算制度體系。

四 域外國家碳預算制度的典型立法比較

(一)英國:碳中和目標下的國家碳預算實施

英國《應對氣候變化法》以2050年減排目標作為出發點,將1990年的碳排放量設立為基準線,建立具備法律約束力的碳預算機制。[13]該法律自2008年開始以5年為周期制定到2023年的前三期碳預算計劃,涵蓋英國境內的所有主要社會經濟部門和活動,包括能源、交通、供暖和農業等。法律提出的碳預算系統由碳賬戶框架和碳單位表示的溫室氣體排放量構成[14],作為歐盟碳市場(EU-ETS)的曾經參與方,該法律與歐洲整體碳預算目標實現息息相關。而在脫歐之后,該法律面臨對大量歐盟氣候立法內容及功能上的缺失,包括新的碳預算與計算方法、碳信用的兌付以及重新構建全國碳交易市場的需求。英國于2019年提出全球首個凈零排放法案,即《應對氣候變化法案(2050目標修正案)》,并在2020年的12月公布第六份碳預算[15],以更加陡峭的排放路線表明碳預算制度的目標穩定性。

總體來看,英國按照“定時定量”的方式施行碳預算計劃目標。其一是設立具有效力的碳預算總體目標,并以第2條“修正條款”和第3條“磋商條件”突出該目標的不可動搖性,通過變化率表示每一預算期間相較基準線的下降幅度。[16]其二是使用泛化的法律名稱規定主體并授權,確保主體具有相應權限削減其他實質性職責,確定氣候變化委員會的法律獨立地位,規定其碳預算框架下對長期減排目標、預算期間計劃、特殊行業管控、減排工作進展等方面的建議義務。其三是建立較為嚴密的碳預算會計核算體系,以碳單位凈量限值計入賬目貸方為起點,“收支平衡”為根本原則,打造碳核算體系。[17]同時,對排放量結轉、超額補償等問題做出制度性安排,確保核算結果周密且完備。

(二)法國:法典與專門法對碳預算的雙協同

法國《綠色增長能源轉型法》提出“在1990年至2030年期間將溫室氣體排放量減少 40%,并通過在1990年至2050 年期間將溫室氣體排放量除以6倍以上實現到 2050 年實現碳中和”的分段式控排目標作為能源轉型目標之一。[18]該法律第八章173條第2款與法國《環境法典》共同規定,通過法令設定國家溫室氣體排放上限。不同時期的碳預算將分配給主要部門,特別是法國已作出歐洲承諾或國際承諾的部門,以碳預算作為年度減排量的指示。2021年法國出臺的《應對氣候變化及增強應對氣候變化后果能力法案》進一步完善了原《綠色增長能源轉型法》,擴大減排范圍至消費、就業、出行、住宿、飲食等方面,預示社會減排形態和方式發生整體變革。[19]第八章“與氣候和環境評估有關的規定”指明由氣候高級委員會主導開展更為細致的評估工作并將評估范圍拓展到地方,每三年評估一次地方當局在減少溫室氣體排放和適應氣候變化方面的行動,審計法院在氣候高級委員會支持下根據《綠色增長能源轉型法》、《環境法典》規定的減排目標、碳預算及國家低碳戰略對該法進行總體評估。

(三)德國:聯邦與州立法的碳預算多層級管理

德國的氣候治理活動與既往歐洲決議高度同頻。為了完成歐盟層層分解的減排目標,德國相繼推出“氣候保護計劃2030”和《聯邦氣候保護法》以履行減排義務。該法律側重于法律框架的創制,根據歐盟委員會關于成員國義務提出國家氣候保護目標“只能提高但不能降低”的要求,使囯內應對氣候變化法律框架與歐洲整體氣候計劃相銜接。經由該法律授權,在不違背聯邦法律的前提下,德國各州與聯邦政府可圍繞氣候保護開展合作,因而德國的國家碳預算制定較他國突出的就是嚴謹的立法層級所帶來的減排目標向下分解。[20]地方層面,聯邦之下16個州基于自身立法權限及各州情況,紛紛開展內部的氣候立法活動。截至2022年5月,共有8個州擁有州一級的氣候保護法。(1)8個已有州一級氣候保護法的州依次為:巴登符騰堡州、巴伐利亞州、漢堡州、北萊茵威斯特法倫州、柏林州、萊茵蘭-普法爾茨州、石勒蘇益格-荷爾斯泰因州以及圖林根州。作為城市與州的地方代表,漢堡早在1997年就頒布了州一級的氣候保護法并于2020年結合碳中和目標進行修訂。[21]北萊茵斯特法倫州因其制造和能源工業的區位因素,在碳預算制定方面有所不同。面對高排放量的減排壓力,該州推出《北萊茵斯特法倫州氣候保護法》《氣候保護計劃》與《氣候保護方案》三位一體的氣候保護政策與法律體系。[22]石勒蘇益格-荷爾斯泰因州的溫室氣體減排部門分為能源、工業、貿易、服務私人家庭、運輸、廢物管理和農業,并提出2050“凈負排放”目標,對可再生能源占比、政府設施乃至辦公面積均有硬性規定?！栋亓謿夂虮Ｗo和能源轉型法》在2021年修訂后將第6條“原則”修改為“目標偏離時立刻制定計劃”,使法案具有減排目標調整功能。當監測報告可明顯看出目標不太可能通過計劃措施實現,或二氧化碳總量可能被超過,行政當局將立即計劃增加措施以實現目標。

(四)域外國家碳預算法律制度實踐的啟示

其一,國家碳預算所設定目標的非孤立性。縱觀各國已經提出的低碳減排法案,碳預算目標往往與能源消費、新能源開發利用等目標密不可分。即便是不考慮立法成本或立法效率,碳預算目標也不會孤立存在,究其原因,碳預算來源于國家長期減排目標,借由立法施加約束,是具備法律意義的國家承諾,碳預算目標與其他目標一同歸屬于整體減排戰略,具有高度的同源性。此外,涉碳法案反映一國能源轉型方向和經濟發展趨勢,孤立的碳預算目標不利于細致到單個碳賬戶的預算額度分配,易造成目標自上而下分解流于形式,缺乏指導性和可操作性。

其二,國家碳預算與相關制度的協同性。相較碳預算制度,多國的碳排放交易制度起步更早、發展程度更高,但交易價格反映出的現狀及市場預期表明該制度尚未完全成熟,機制的配套措施不完善及碳價調節滯后的客觀性決定溫室氣體減排制度體系還需不斷補充優化。形成有機減排體系,僅靠碳預算制度的核算功能是不夠的,開展碳減排管理手段探索對填補中短期制度空缺同樣具有重要意義。協同性還意味著節能降碳與污染治理的協同,不能因溫室氣體減排的緊迫性忽視環境治理的整體性。碳預算制度要與其他污染防治制度相適應,助力減污降碳協同增效,不斷探索資源節約型、氣候友好型發展模式。

其三,國家碳預算資金來源的多樣性。基于減排路徑的場景選擇,長期的碳預算計劃通常結合經濟增長率進行基準預設,分攤到減排成本中就表征為該部分占GDP比重隨時間推移而持續上升。因此,財政部門應在整體預算中提高對溫室氣體減排的資金支持力度,考慮到現有財政資金缺口,擴充預算資金渠道成為當務之急。長遠來看,碳預算資金數量與公眾對減排活動的認可密不可分,通過氣候保護和減排教育提高公眾對于節能減排的認識,使節能減排形成可供投資的有效選擇,營造減排投融資的社會氛圍。

五 碳中和背景下我國建立國家碳預算制度的針對性建議

“雙碳”目標的提出是我國深刻融入國際氣候治理的重要舉措,我國不僅要成為全球應對氣候變化進程的參與者,更應成為國際碳減排事業的重要貢獻者與引領者。[23]在積極推進國家碳市場建設實現低成本高效率經濟體系轉型的同時,國家碳預算制度可以發揮確定性環境目標保障功能,因此需要納入我國整體生態文明制度體系之中。

(一)國家碳預算的立法路徑選擇

推進“雙碳”目標的保障立法不僅要考慮建立制度框架對碳減排活動進行授權,還要具備綜合協調及目標指引功能。[24]相較于以往涇渭分明的專門性立法、等待問題暴露后再予以解決的回應性立法兩種路徑選擇,“雙碳”目標下的應對氣候變化立法需要更新思路解決舊有問題:一是打破國家氣候治理分散式立法局面,[25]使已施行的《大氣污染防治法》《可再生能源法》《循環經濟促進法》等法律實現立法統合,增加應對氣候變化法律體系內部的關聯與協作。[26]二是建立以碳預算為代表的常態化碳減排專項法律制度,啟動長效減排機制,避免“運動式減碳”。無論是由應對氣候變化法律體系整體架構,還是從碳減排活動對減緩氣候變化的從屬關系來看,我國《應對氣候變化法》的立法均是國家碳預算法律制度實現的前提。因此,國家碳預算制度的確立不宜單獨采用專門性立法,而應當通過《應對氣候變化法》的碳預算?？罨驅Ｕ伦龀鲆幎?而后由國務院出臺國家碳預算管理的行政法規來明確實施細則。客觀上受“雙碳”目標影響,國家應對氣候變化立法形態呈現出更為明晰的“制度群”特征。[27]為此要配套制定實施細則,打造層級分明、內容翔實的碳預算制度體系。與此同時,要注意國家碳預算內容與其他法律的規定銜接,使人大審查職能范圍擴展至應對氣候變化工作并符合程序法定要求,形成國家碳預算與財政預算審議的一致性。

(二)國家碳預算編制的職能機構設置

國家碳預算的編制區別于傳統財政預算編制流程,對碳排放信息實時更新提出了較高要求,需要政府建立全新職能部門以其專項工作內容重構碳預算編制流程。為此《應對氣候變化法》應授權增設專門機構,直接接受國家碳達峰碳中和工作領導小組指導。圍繞單個收支期間而論,該機構在當年碳預算出臺前應當與各方代表展開磋商,結合磋商結果、核算數據、研究成果及實施進度向國務院提交年度碳預算建議書,國務院以建議書為重要參考依據制定當年預算并提交人大審議。經人大審議通過的年度碳預算在其實施過程中具有建議權,當具備《應對氣候變化法》規定的特殊情況時,應將更改減排措施的提案交由該部門,由其出具審查結果并提議國務院進行年度碳預算調整。與財政資金收支決算的直觀特點不同,氣候變化問題的復雜性和減排效果的驗證難度對人大審議草案和監督預算實施造成一定困難,因此該機構負有年度預算實施情況的解釋說明義務。

(三)國家碳預算期間運行的程序設定

國家碳預算相對目標的設定決定了計劃的階段性特征,為了滿足統籌管理的要求,以5年和1年分別作為預算計劃周期與預算期間的時間跨度,納入專門國家碳預算法律基本成為各國保證碳預算有效運行的通用做法,表現出碳預算確有區別于傳統預算的立法思路。這不意味著碳預算能夠與財政預算切斷關聯,出臺碳預算程序性規定要注意借鑒財政預算法的現有經驗。我國《預算法》2018年修正案在跨年度預算平衡機制及轉移支付制度方面進行修改完善,使《預算法》進一步向“預算法治”理念靠攏[28],其“動態預算”管理觀念轉化契合碳預算內在思路[29],因而國家碳預算多項程序可以與財政預算法保持一致,尤其是涉及預算調整的部分,在提交預算調整方案后由全國人大常委會審批通過,符合預算整體監督思路。效仿預算法程序的同時也應設計碳預算專屬規定,例如碳預算決算匯報采用各國政府通用的年度報告形式,報告中還包含對當前溫室氣體排放情況、氣候年度行動計劃的執行、減排活動整體進度及對未來的整體預估。

(四)國家碳預算調整制度的分類實施

國家碳預算調整制度至少應當具備碳預算平衡、碳預算轉移支付以及配套監督機制。[30]23-26碳預算平衡是碳預算計劃調整的實現路徑。時間上,通過跨期轉移表現為歷史損耗預算的彌補和未來剩余預算的規劃;空間上,將碳預算平衡分為地區橫向轉移、組織內部縱向轉移與橫縱向轉移并行,形成額度轉化后的區域間流轉,總體目標是達成一國境內整體碳預算平衡狀態。國家碳預算調整離不開《應對氣候變化法》授權與約束,通過基本法的一般性規定為主體行為提供法律依據。碳預算的跨期平衡方面,需要在專門實施規則中體現“剩余預算的結轉”和“預算超標的緊急計劃”來組成跨期平衡的時段覆蓋,剩余預算的結轉包括歷史虧損彌補與未來預算擴充;預算超標的緊急計劃則應當包含緊急響應措施與補全期限的規定。轉移支付方面,與氣候環境容量相掛鉤的碳預算額度不能簡單視同于傳統轉移支付的資金額度,這意味著碳預算額度轉移包含額度轉化的中間過程將會撬動更多資金流動,考慮到預算層級與轉移支付手段問題,在基本法中明確政府有權就年度計劃做出額度調配,授予相應權限。

(五)財政預算的碳減排資金專項供給

碳預算與傳統財政預算最主要的交匯點在于減排活動的資金支持,實現國家碳預算的溫室氣體減排目標不僅需要氣候變化應對方面的法律規范,還要發揮財政預算在碳達峰碳中和整體進程中的推動作用,帶動社會資金流向減排領域。過往經驗證實中央環境保護專項資金對地方環境保護能力建設的扶持作用,但也應當認識到專項資金的“應急式投資”風格并不符合“雙碳”長期目標下的可持續發展路徑。[31]為此,預算資金供給同樣應契合“雙碳”目標分段實施特點進行制度設計。預算支出方面,初始階段應將碳預算納入政府性基金管控范圍,設立中央與地方共享的溫室氣體減排基金,?？顚Ｓ玫耐瑫r利用預算計劃保證減排活動持續發力,奠定綠色經濟發展基礎。預算收入方面,專項基金中包括未來交通和能源等行業實施碳稅后的稅收收入,在后續碳市場由無償分配過渡到有償使用后,一部分初始配額的收益同樣可作為碳預算資金來源。

六 結 論

2030年前實現碳達峰,2060年前實現碳中和,既是我國履行《巴黎協定》國家自主貢獻義務的莊嚴承諾,又是國內完成經濟社會低碳綠色轉型的新起點。為了確保“雙碳”目標的實現,尤其是2030年碳達峰之后碳中和目標能夠按計劃順利達成,需要納入國家碳預算制度提供總體規劃、規范操作和明確的碳排放下降量化管理,在應對氣候變化基本法統合基礎上發揮制度優勢。國家碳預算制度需要在未來出臺的《應對氣候變化法》明確其法律地位、實施機構和基本制度內容,并由國務院出臺配套行政法規建立實施細則。在國家碳預算的程序設計、調整制度層面,可以適當借鑒財政預算制度已有的運行模式,并與財政預算所建立的專項資金供給緊密協同,結合溫室氣體排放統計核算工作的實際進展,打造本土化的國家碳預算制度體系。