中國商事制度改革研究的主要歷程與變革經驗

賈茹

(廣州大學公共管理學院 廣東廣州 510006)

商事制度是規(guī)范市場主體和市場活動的一系列政策與法規(guī)，旨在確保市場運行的順暢和公平。這些制度和政策通常包括對市場準入、市場退出、市場競爭和交易規(guī)則等的規(guī)定，以及針對市場主體行為和商業(yè)活動的監(jiān)管措施，是保障市場秩序和促進經濟發(fā)展的重要基石。商事制度改革是黨中央、國務院作出的重大舉措，也是一次重要的國家行政體制改革，包括對工商登記制度、市場監(jiān)管體系、扶持小微企業(yè)制度等方面的創(chuàng)新和改革，是推進簡政放權、轉變政府職能、激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力的重要舉措。顯然，商事制度改革近十年所取得的開創(chuàng)性成就為我國經濟發(fā)展營造了良好的市場環(huán)境，促進了市場監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新，釋放了我國經濟蘊藏的巨大潛力。本文以2012—2022年CNKI檢索文獻及主要論著為分析對象，對商事制度改革在中國的發(fā)展階段、基本內容、主要特點進行歷時性梳理，檢視中國商事制度改革的學術景觀，并對商事制度改革的前景進行學術展望，從而不斷推動中國商事制度改革縱深拓展。

1 商事制度改革的發(fā)展階段

2009年，廣東省工商局在佛山市順德區(qū)、東莞市啟動商事登記制度改革試點，商事制度是社會主義市場經濟體系中的重要組成部分，在2012年3月擴大到深圳、珠海等地。2021年，廣東在全國率先啟動商事制度改革。2013年2月，中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議在北京舉行。全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出改革工商登記制度。為進一步加強對市場主體、市場活動的監(jiān)督管理，維護市場公平有序、誠信經營、規(guī)范措施的營商環(huán)境，保護廣大消費者的合法權益，商事制度改革是很有必要的，同時為促進經濟高質量發(fā)展和滿足人民日益增長的美好生活需要做出更大的貢獻。本文通過對CNKI進行主題詞檢索發(fā)現，商事制度改革的相關文獻數量自2012—2015年整體呈遞增趨勢，2015—2022年逐年遞減，遞減速度較慢(見圖1)，根據2012—2022年檢索文獻數量及主要內容的變化，可粗略地把商事制度改革劃分為以下三個階段。

圖1 商事制度改革的主題關注度

1.1 形成階段(2012—2014年)

這個時期，商事制度改革在廣東省試點初見成效，進一步擴大試點范圍，并在2013年3月十二屆全國人大一次會議上明確提出改革工商登記制度，商事制度改革相關研究剛剛起步，CNKI上發(fā)文量逐年提高，由2012年的25篇增長到2013年發(fā)文120篇，2014年達到158篇。從文獻內容上來看，這些文獻多是對商事制度改革初期試點的探索分析和觀望態(tài)度，討論商事制度改革具體措施及未來展望的較少，文獻風格多為總結概括，文獻類型多為期刊，如《廣東商事登記改革探索與實踐》《商事制度改革再為轉型探路》等。這表明學術界對于商事制度改革這一國家工商總局舉措仍保持觀望和等待成果的態(tài)度，而商事制度改革的有效進行少不了國家在市場經濟發(fā)展方面的監(jiān)督和推動，也離不開基層政府的積極落實。

2008年，國際金融危機爆發(fā)，對中國經濟產生了不小的影響，2012年以來，中國經濟增速和通貨膨脹均開始下滑，中國經濟發(fā)展的結構性問題日益迫切。黨的十八大之后，中國經濟呈現出由高速增長轉向高質量發(fā)展的新趨勢；十八屆三中全會明確提出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，要求“加快完善現代市場體系”，政府的強刺激政策逐漸消退。立足現實情況，政府與市場之間關系重新定義，“管制”和“規(guī)劃”均需重新定義。商事制度改革因我國社會主義市場經濟體系建設而產生并不斷發(fā)展，同時作為政府職能履行的制度手段，也起到政府調節(jié)市場主體與市場關系的重要作用。

2014年9月，李克強總理第一次在國務院常務會議上提出“商事制度改革”的表述。此后幾年，我國學者對商事制度改革進行了深入研究，并在不斷發(fā)掘中提供了更多具有專業(yè)性、權威性的參考資料和學術成果。

1.2 成熟階段(2015—2017年)

為營造法治化市場競爭環(huán)境，商事制度改革面臨的主要問題應包括監(jiān)管手段的設立，商事制度需要嚴格監(jiān)管，以保證法律的權威性。20世紀90年代后，我國政府行政管理逐步融入互聯網信息技術，滲透至各個領域。隨著我國進入互聯網時代，“大數據”也在近年來對人們的生活產生了較大影響?！按髷祿北O(jiān)管不僅可以彌補原有方式獲取數據的不足，還能在現有程度上充分掌握數據、利用數據，打造獨特的優(yōu)勢。2015年1月，工商總局運用大數據在試點縣(市、區(qū))加強市場主體監(jiān)管工作啟動會在北京召開。2015—2017年，商事制度改革重要文件共計發(fā)布20個，如《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《國務院辦公廳關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》《工商總局關于推行企業(yè)登記全程電子化工作的意見》等。

從CNKI檢索情況來看，2015年，商事制度改革相關論文數量達到近年來的峰值，突破450篇，但隨后幾年數量整體呈下滑趨勢，2016—2017年均僅有290余篇。從研究領域和研究主題來看，2015年發(fā)表論文內容較為單一，主要集中在兩方面：一方面，從法學角度對商事制度改革的規(guī)章制度進行合理化分析，并提出意見或建議；另一方面，針對商事制度改革中的某項具體措施，如企業(yè)年報公示制度、企業(yè)信用體系建設、注冊資本登記制度，商事制度改革在不斷推進的同時，學者的研究范圍也不斷擴大，從最初的針對試點地區(qū)政策研究分析到后期縱觀全局對商事制度改革帶來的深遠成果進行長遠發(fā)展預測。對商事制度改革過程中的成果呈現最為積極的當屬各地基層機關及高校相關專業(yè)學者，不僅提出了創(chuàng)新及困境破解的方法，還對商事制度改革工作的落實進行總結性概括。2015年起，“商事制度改革”作為“主要主題分布”中位列榜首的關鍵詞，數量由個位數直接突破100。此外，“商事登記制度改革”“商事登記”“商事登記制度”三個主要主題分布數量緊隨其后，卻有較大差距，也從側面表現出國家對商事制度改革的關注度在宏觀與微觀層面并存，以及對改革中出現的問題和試點地區(qū)的具體措施保持持續(xù)關注。從論文發(fā)表情況來看，多為期刊和碩士學位論文，期刊內容主要集中在各省市區(qū)的商事制度改革近況及成果、對尚未完善的制度提出新的建議或意見、商事制度改革對企業(yè)主體的影響等方面，碩士學位論文主要集中在商事登記制度改革相關內容、基于商事登記制度改革視角下的企業(yè)行為等方面。2016年的商事制度改革在2015年的基礎上持續(xù)推進，進一步處理好政府和市場的關系，進一步釋放市場活力，助推“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。

1.3 形式化階段(2018年至今)

由于商事制度改革、營商環(huán)境、市場監(jiān)管、“放管服”等主題的關注度不斷提高，文章數量逐漸趨于穩(wěn)定，在主題詞逐漸增多的情況下，商事制度改革相關文章數量的比重依舊處于前列。這表明我國專家學者對于商事制度改革的研究和探討有了一部分成果，研究者開始真正關注兩點內容：商事制度改革帶來了怎樣的變化以及這項改革背后存在的現實意義。

這種學術視野的拓展在國家社會科學基金項目分布情況中也反映出來：具體表現為宏觀經濟管理與可持續(xù)發(fā)展、經濟法、民商法、企業(yè)經濟等學科門類下中標課題的比重逐漸上升。近幾年，商事制度改革相關論文內容逐步從改革內容本身轉變風向，對商事制度改革給企業(yè)、城市、產業(yè)等帶來的影響進行了深度剖析。

方俊(2018)在《商事制度改革背景下的政府監(jiān)管——以廣州市P區(qū)為例》一文中，基于商事制度本身性質及商事制度改革與政府監(jiān)管方式之間的調整配套關系，將商事制度改革推進中出現的政府監(jiān)管問題清晰指出。他認為政府監(jiān)管問題百出，且觀念陳舊、法規(guī)滯后、手段落后是導致監(jiān)管存在問題的認識性、制度性和工具性根源[1]。

張莉等(2019)在《商事制度改革與企業(yè)制度性成本》一文中，基于企業(yè)獲得感與政府推進商事制度改革兩者之間的聯系，以廣東省商事制度改革作為切入點，以企業(yè)開辦時間度量企業(yè)制度性成本，從經濟學角度考慮企業(yè)的制度性成本降低對未來商事制度改革造成的影響[2]。

鄧峰、吳小羽(2021)在《商事制度改革提升城市創(chuàng)業(yè)活躍度的機制研究》一文中，基于235個地級以上城市的商事制度改革與地區(qū)創(chuàng)業(yè)活躍度數據，采用雙重差分模型進行實證檢驗，并對商事制度改革如何提高創(chuàng)業(yè)活躍度及商事制度改革落地需要的動力支持進行剖析[3]。

2 商事制度改革的基本內容

商事制度改革是一項涉及眾多部門、影響廣泛的系統(tǒng)工程，在改革過程中，需要相關部門之間緊密銜接、積極配合和協(xié)同推進，以確保市場穩(wěn)定并充分釋放改革帶來的紅利。這不僅需要政府部門之間的協(xié)調配合，還需要社會各界的廣泛參與和支持，只有通過各方面的共同努力，才能實現商事制度改革的順利推進和市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。中國商事制度改革為企業(yè)進入和退出市場都做出了重要貢獻，企業(yè)設立更加便利、營商環(huán)境持續(xù)向好、稅負減輕、投資力度逐步加大、經濟負增長趨勢得以緩沖。

2016年4月，國家工商總局局長張茅就深化商事制度改革具體措施作出講話，商事制度改革取得突破性進展，激發(fā)了市場經濟的內在活力。圍繞工具和擴大“三證合一、一照一碼”改革成果，推進名稱登記制度改革，放寬住所條件改革，開展簡易注銷試點，深化“先照后證”改革，降低市場準入門檻，推進注冊登記便利化，激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的熱情[4]。

中國現行的商事登記制度是一個復雜的制度體系，具有政府公共行政任務和公共管理功能，屬于行政審批制度。它具有確認、保障、公示、服務和經濟管理多重功能，但其最基本的作用是市場準入和對交易參與方的保護。通過商事登記，政府可對市場主體進行合法性確認，保護交易安全、維護市場秩序，并實現政府對市場經濟的有效監(jiān)管和調控。中國將商事登記機關設立在工商行政管理部門，因此商事主體的發(fā)展狀況在一定程度上反映了經濟發(fā)展的情況。

隨著大數據時代的來臨，互聯網技術和信息化平臺成為推動經濟發(fā)展的重要力量，打破信息壁壘和部門利益的限制，使數據成為經濟發(fā)展的重要支撐和資源，推動社會進步。大數據技術的應用為市場主體帶來了更廣闊的空間和機會，使人們對經濟發(fā)展趨勢有了更清晰、更科學的認識，優(yōu)化資源配置、提高生產效率。同時，大數據也為政府決策和社會治理提供更準確的數據支持，使政策制定更加科學、合理。未來，大數據將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，推動中國經濟的持續(xù)發(fā)展和社會的持續(xù)進步。全國“一張網”建設改變了注冊登記信息公開性有限的狀況，也實現了部門間信息的互聯互通，商事登記制度經歷由特許設立到自由設立的發(fā)展過程，是商事制度改革的必然趨勢[5]。

商事制度改革是一項根本性改革，涉及相關法律制度的修訂和不斷完善。若缺乏頂層設計和健全的法律規(guī)章作為支撐，改革效果將微乎其微，甚至在實施過程中容易出現與法律相沖突的情況，隨之而來的將是一系列法律后果。

商事制度改革的目標主要包括以下三種。

2.1 商事制度流程操作便捷高效

商事制度流程的改革是改革措施中最需要深化、細化、具體化的工作，按照條件適當、程序簡便、成本低廉的要求，方便申請人辦理市場主體登記注冊，鼓勵投資創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)新服務方式，提高登記效率。

對各類市場主體實行統(tǒng)一的登記程序、登記要求和基本等同的登記事項，規(guī)范登記條件、登記材料，減少對市場主體自治事項的干預。

2.2 商事制度流程控制寬進嚴管

圍繞注冊資本登記和信息公示兩大制度，積極推進法律法規(guī)的立改廢工作。在放寬注冊資本等準入條件的同時，進一步強化市場主體責任，健全完善配套監(jiān)管制度，加強對市場主體的監(jiān)督管理，尤其是加強事中和事后監(jiān)管。圍繞這一目標，全國工商系統(tǒng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動信用監(jiān)管，為促進社會誠信體系建設，維護寬松準入、公平競爭的市場秩序做出積極貢獻。

2.3 商事制度改革提升政府服務

“充分發(fā)揮政府的作用”不僅要求政府部門優(yōu)化市場的基礎服務——市場管理，還意味著政府部門應精心履行對市場主體的支持與服務工作：規(guī)制管理與激勵促進是現代市場治理的兩大關鍵手段，絕不能偏廢。

政府部門的政策措施不僅要順應時代發(fā)展，還應借助時代的東風，借助互聯網技術的力量，將從前不得不到現場排隊，花大量時間在路程上的老舊模式進行變革，搭建政府服務平臺，將物理上的距離拉遠，將數據上的距離拉近。

3 商事制度改革的主要特點

近年來，隨著“放管服”改革的不斷推進和數字化信息技術的廣泛應用，各部門通過優(yōu)化營商環(huán)境采取了一系列措施，如網上辦事、線上審批等，有效激發(fā)了市場主體的活力。然而，也要認識到，在企業(yè)和市民方面存在一些問題，例如登記、審批系統(tǒng)之間缺乏數據交互，材料需要重復提交，入口查找困難以及多次登錄等。為解決這些問題，杭州市場監(jiān)管部門建立了一個綜合性的數字化辦理平臺，并根據改革要求進行分類管理，以實現“證照分離”。同時還加強了與批準機構之間的銜接，并加強信用管理。此外，還加強了跨場景數據共享、歸集和應用。

3.1 降低標準，激發(fā)活力

商事登記制度改革最顯著的成效就是“大大減少審批環(huán)節(jié)”。首先，名稱自主申報制度的出現將名稱審核融入設立環(huán)節(jié)中，使其不再作為獨立環(huán)節(jié)。這樣一來，申請人便可在設立登記時完成核名，即使設立登記內容有誤也不會影響名稱的申請，這個步驟至少能夠省去一個工作日的辦理時間；其次，先照后證制度將絕大多數許可事項歸類于后置許可，并允許申請人在未取得許可之前使用營業(yè)執(zhí)照進行前期準備工作。此外，在設立之初勾選多項未開展經營的后置許可事項也是非常明智的做法，因為只需在開展該項許可事項之前取得相應證書即可避免往返市場監(jiān)管部門和審批部門所浪費的時間和精力。這些改革都大幅提高了政府機關效率，并降低了群眾負擔。

由于過去過多的政府審批對市場主體造成了不必要的限制，導致商事制度不夠靈活和開放。經過改革之后，準入門檻降低，為市場主體提供了更大的發(fā)展機會和空間，激發(fā)了市場活力。因此，更多的市場交易主體涌現出來，這是此次改革帶來的積極影響。

3.2 促進創(chuàng)業(yè)，緩解就業(yè)

推動全民創(chuàng)業(yè)意識和新型就業(yè)觀念的培養(yǎng)與發(fā)展一直是我國長期面臨的重要社會問題。為了解決這個問題，政府和社會各界一直在積極探索和實施各種政策與措施，而商事制度改革將為更多大學畢業(yè)生及其他勞動者提供更廣闊的市場經濟參與機遇。通過降低準入門檻，改革促進了全民創(chuàng)業(yè)意識和新型就業(yè)觀念的培育與發(fā)展，給緩解我國就業(yè)困境帶來了新的機遇和希望。

在商事制度改革的推動下，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱潮持續(xù)蓬勃興起，為打造經濟新引擎、催生發(fā)展新動能奠定了堅實的微觀基礎。數據顯示，截至2020年7月底，全國登記注冊的市場主體數量已達1.32億戶，其中企業(yè)戶數更是高達4110.9萬，與2013年商事制度改革初期相比，這一數字分別增加了7700萬戶和2744.3萬戶，并分別實現了140%和201%的增長率。而在2019年1—7月，每天平均新增市場主體數量為6.4萬戶，其中企業(yè)每天平均增加2.1萬戶。與2013年相比分別多出3.3萬戶和1.41萬戶，并呈現出106%和204%的驚人增長速度。此外，在我國每千人擁有企業(yè)數量方面從10家提高到29家，幾乎翻倍增長。新設立的市場主體不斷刷新紀錄，且大量個體私營企業(yè)迅速崛起，成為眾多人們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的風向標。

3.3 規(guī)范審批，提高效率

隨著新制度的推動，工商注冊過程更加便捷。政府機構應更加重視對市場商業(yè)行為的監(jiān)管，以降低審批門檻。隨著交易風險的上升和商業(yè)實體交易方式的多樣化，商事制度需要不斷適應市場需求并進行改革。全程電子化登記制度改革通過政務服務網、微信公眾號拉近與群眾之間的距離，通過網絡問政、網上辦事、網絡預約等方式，可以減少群眾往返實體機構的次數，從而避免社會資源的浪費。這些措施有效提高了群眾的便利程度和幸福感，同時借助網絡快速傳播信息的能力，減少了群眾在現場排隊時所感受到的煩躁情緒，并有效緩解了現場受理壓力。商事制度改革為我國所有市場交易參與者提供了良好的法律環(huán)境，并成為我國市場經濟邁出的重要一步。

4 商事制度改革的變革經驗

推進商事制度改革是我國經濟、市場、企業(yè)三方發(fā)展的最終目標，也是原動力，主要目標是促進企業(yè)自由發(fā)展、規(guī)范行為及有序退出。因此，這項改革必須從長遠角度出發(fā)，進行系統(tǒng)思考，并重點突破、分階段實施。同時，結合過去與未來，總結經驗教訓，并放眼未來前景，建立以市場主體為核心的資助、自律信用運行約束體系，實現市場動力、企業(yè)活力和政府約束力三者的自然融合。

4.1 構建“互聯網+商事登記制度”模式

中國是全球互聯網大國，以互聯網為代表的信息技術越來越深入地滲透到經濟社會發(fā)展的各個領域中。2015年，國務院印發(fā)《推進“互聯網+”行動的指導意見》，“互聯網+”正逐步改變著人們的生產、工作、生活方式。隨著智能手機的普遍化應用，社會生活悄然開啟了“智能”模式[6]。

當今的中國社會，智能手機應用廣泛，基本每部智能手機都安裝有應用App，各種微信公眾號、訂閱平臺充斥在人們的生活中?，F今，通過手機終端可以便捷地完成銀行業(yè)務辦理、股票賬戶開設、保險購買、車輛違章查詢及電子支付多項服務。隨著廣播、電視、互聯網和手機等傳媒工具的不斷發(fā)展和完善，紙質媒介的受眾逐漸減少。在網絡化時代，遠程辦公和“云辦公”等電子商務手段早已在現代企業(yè)中得到實施，并已取得了顯著成果。

鑒于“無紙化辦公”的倡議，參照電子商務的模式，今后在商業(yè)登記中應更加廣泛地運用信息化手段。可以探索開發(fā)針對商事登記的App，并結合電子簽名驗證，在App上實現網上申請名稱核準、網上登記申請、企業(yè)年報、即時信息公示及商標申請等業(yè)務辦理功能。此外，還可以增加查詢商事主體違法違規(guī)情況、獲得行政許可及進行地理位置定位等信息獲取功能。(1)有效減輕窗口審批工作的壓力，同時提供便利給辦事群眾，使其通過網上查詢辦事流程和申請條件，隨時隨地使用手機終端進行注冊登記、填寫并生成申請表，以及上傳身份證明文件等操作，并可在線查詢辦理進度；(2)促進政務公開，提高商事登記的透明度和公平性，并確保統(tǒng)一的審批標準；(3)方便管理與查詢公告等信息，在利用推送功能等方式下實現對企業(yè)內容的動態(tài)關注，從而提高公示公告的利用率；(4)推動“無紙化”辦公模式轉變，在完善電子檔案管理的同時，降低行政成本，并精簡公共耗材使用；(5)促進信用體系建設，向外界展示商事主體誠信經營信息之余，也方便商事主體評估交易對象；(6)有助于在后續(xù)監(jiān)管中進行實地勘察和記錄經營狀態(tài)。

4.2 進一步提高商事登記效率

隨著信息技術的進步，傳統(tǒng)的登記方式需要轉向電子化登記，為此可以建立一個先進的網絡登記平臺，將稅務、工商等部門的信息整合在一起，方便申請人完成登記、受理、審批、發(fā)照和查檔等流程。電子化登記將提高工作效率、縮短辦理時間、降低成本，同時通過不斷優(yōu)化平臺功能和性能來滿足市場需求。這樣一來，在網絡環(huán)境下，無論是申請人還是相關部門，都能實現全程在線辦理登記及其他相關業(yè)務，并大幅降低運營成本，這種改革必然會推動市場高效運作。

為了推動商事登記制度改革，我國需要盡快建立起一個提供信息服務的網絡平臺，加強信息資源的流通，消除信息孤島現象。通過部門間的業(yè)務協(xié)同整合，可以提高各個部門的工作效率，避免重復性工作，從而降低運營成本。此外，這種整合還可以縮短審判流程、優(yōu)化煩瑣的登記事項及提高行政資源的利用率。此外，部門間的業(yè)務協(xié)同可以實現信息共享，全面快捷地向社會公眾提供政務信息，并構建一條完善迅捷的“信息高速公路”。

4.3 加強政府引導和強化政府服務職能

加強商事登記制度改革的宣傳工作，通過多種渠道傳達改革的重要性和內容，提高公眾積極參與改革的意愿，深化對改革的理解與支持，并促使社會輿論關注和監(jiān)管部門履行職責。同時，注重在基層進行宣傳，提高公眾對改革的認同感，為相關部門推廣改革創(chuàng)造良好的條件。