地方國有融資平臺公司債務風險控制及轉型發展

宮怡

摘要：作為我國地方基礎設施建設的核心主體，地方國有融資平臺對于促進我國城市化發展、優化地方基礎配套設施等作用巨大，但在我國經濟發展邁入新常態之際，經濟發展要求也從傳統的高速增長轉變為高質量增長，地方國有融資平臺公司在促進地方經濟發展過程中也暴露出越來越多的問題，例如政績觀扭曲、債務風險變得越來越集中、公司治理模式較為傳統、簡單地依賴地方政府部門、等靠要思想較為嚴重等，無法適應新時期的地方經濟發展需求。由此，需要對地方國有融資平臺公司目前的債務風險的進行深度研究，并提出控制措施，明確未來的轉型發展路徑。

關鍵詞：地方國有融資平臺；債務風險；風險控制；轉型發展

引言

為進一步應對國際金融危機帶來的持續影響，保障我國經濟的穩定增長，在我國一系列政策的支持之下，各級地方政府部門全面創新發展理念，轉變了傳統的經濟發展模式，并建立了大批量的地方國有融資平臺公司。這些公司也在“保增長、調結構、促改革、惠民生”的一攬子經濟刺激政策中，展現出了非常重要的價值，尤其是在地區基礎設施建設、公益事業項目建設以及進一步擴大地方內需上展現出了非常重要的作用。但是結合實際，近些年地方國有融資平臺公司數量增長，發展規模全面擴大，同時也面臨著諸多發展問題，例如內部管理機制不夠健全、償債風險日益加劇、財政壓力不斷加大，實現轉型發展已經迫在眉睫，需將地方國有融資平臺公司培育為具有較強造血能力以及較好償債能力的全新市場化經濟實體［1］。

一、平臺公司成立初衷和發展現狀

（一）平臺公司發展歷史階段

地方國有融資平臺公司主要指的是由我國地方政府部門作為發起人，將融資作為核心建設的公司，涉及多種類型，包括城市建設的投資、城建開發等，其還款來源主要以基礎設施建設收入、公共設施建設費用以及財政資金等為主。我國平臺公司最早出現在20世紀80年代，首家地方政府融資平臺公司于1993年建設。該公司利用不同的渠道對外資進行籌集，承接了大批量的重要項目，為地方政府的資金壓力帶來了有效緩解。我國平臺公司的發展起步階段為1994年到1997年，該階段缺少建設資金。隨后，在渡過亞洲金融危機之后，宏觀經濟環境更加寬松，進入到了穩步發展階段，即1998年到2007年。后續在美國次貸危機的重創影響之下，也在寬松政策的刺激之下，進入到了快速發展階段，即2008年到2009年。2010年至今為規范發展期。

（二）平臺公司肩負的使命責任

基于平臺公司的不同發展階段以及其歷史背景來分析，平臺公司建設的目標和初衷便是滿足地方基礎設施建設的資金需求，其籌集的資金運用在了基礎設施的建設上和促進地方經濟增長上。基于平臺公司的經營業務來分析，平臺公司主要業務活動為投融資、房地產工程項目的開發。依照其項目收益的差異性，可分為非公益性、半公益性和公益性事業。

（三）平臺公司債務風險的形成

伴隨著近些年我國城鎮化建設速度的全面加快，各地方城市基礎設施建設力度也在不斷加大，地方經濟獲得了全面發展，產業結構也得到了有效調整。但是，由于地方財政資金有限，在公益性項目的建設上存在大量資金缺口，無法按期納入政府預算支付中去，致使平臺公司的建設資金融資需求規模日益擴大。與此同時，地方國有融資平臺公司本身存在著資源和資產上的優勢，再加上政府信用背書，銀行機構對這類具有國有背景的公司也提供了大量的支持，導致融資平臺公司的有息債務不斷提高，隱藏較高財務風險［2］。

二、地方國有融資平臺公司債務風險控制措施

（一）縮小債務規模，拓寬國有融資平臺公司融資渠道

在地方國有融資平臺公司的發展過程中，需要加強對市場化管理機制的有效運用，探索全新的發展模式，并利用不同渠道來進行融資，從根源上改變過度依賴銀行貸款、融資渠道較為單一的不足之處，以保障公司融資行為的市場化、開放化和多樣化。一是需對政府擁有的眾多資產進行合理區分。對于其中未能獲得合理運用的資產，可以通過國有融資平臺公司來進行資源整合，實現對資金的有效籌集。二是實現國有融資平臺公司的資產證券化，優化資產的流動性，并利用發債、質押、抵押、出售資產等一系列的組合手段，實現資金的融通。三是積極鼓勵民間資本、外資等，投資地方公共基礎設施項目，并以TOT、BOT等不同融資模式提供有力支持。

（二）健全內部治理機制，提升國有融資平臺公司的投融資效率

目前，平臺公司的主營業務為進行地方基礎設施建設的投資、融資，還未構建出完善的財政資金結算機制。為保障地方國有融資平臺公司可以獲得更為穩定的現金流，需與當地政府部門聯合，共同建設財政資金結算機制。這樣既可以保障平臺公司營業收入的穩定性，又可以改善其融資能力。并建立健全風險控制和預警管理機制，保障項目建設的有效性。在這一方面，可以全方位優化國土規劃、環評項目立項的前置條件［3］。基于項目立項環節著手，保障各項業務活動推進的合規性、合法性，避免后期出現項目的停建和拆除問題。在勘察這一階段，需要對施工圖進行合理審查，明確各項材料用量的經濟性。招投標階段，需要針對工程量清單質量進行檢查。總而言之，國有融資平臺公司需要強制介入，對投資商的資金實力進行全面考察。除此之外，還需建設風險公司投融資平臺債務風險的評價指標體系，可以從中觀指標和微觀指標兩個層面著手。中觀指標主要包括財政狀況和債務規模，微觀指標主要為償債能力和經營狀況，其具體的指標評價體系設置如表1所示。

（三）疏導平臺公司資金壓力及債務風險

在國家出臺各項政策控制地方國有融資平臺公司債務風險的同時，也配套頒布了疏導結合政策，可以面對不同的投資項目展開分級分類管理，以實現對風險的有效管控和分流。具體來說，可以從以下幾點措施著手：一是對于存量債務以及還未施工建設完成的公益類基礎設施項目債務。對于存量債務，可以允許地方政府部門通過發行債券的方式，實現對存量債務的合理置換。在一段時間之后，便可以將原有的銀行貸款置換完成，降低平臺公司的融資成本；針對存量公益類項目債務，政府部門可以和公司形成良好關系，并把基礎設施的建設納入到地方財政部門的預算體系中去，實現和公司的及時結算。二是對于棚改類項目、扶貧搬遷類項目債務，可以以政府購買服務的方式，將其融入到財政資金預算體系中去。近些年，我國各地區陸續加速地方棚戶區的改造以及扶貧搬遷項目建設，這類項目在我國的商業銀行等金融機構中可以獲得貸款支持。但是其要求為：該類項目必須納入國家或是省級的棚改項目中去。通過政府購買服務項目，可以把項目納入年度預算，實現了“先預算，再安排”。工程項目的承接公司可以利用政府購買服務的方式，將其作為質押，向地方金融機構申請貸款，以獲得更多的融資［4］。

三、地方國有融資平臺公司轉型發展措施

（一）地方政府層面

一是全面加速投融資機制體制的改革工作。在這方面，只有保障公司管理機制、投融資管理機制建設的穩定性及可持續性，才可以促進地方國有融資平臺公司的高質量發展。公司需要基于我國黨組織的全面領導下，實現對地方國有融資平臺公司的合理經營，并深入貫徹落實政企分離管理機制。對于公司的經營管理活動，需要通過市場化的管理手段來保障決策制定得科學合理。二是需要在地方國有公司經營管理權限上放管服，從傳統的資產管理轉變為資本管理。地方政府需要結合我國中央部門以及國資委所提出的改革要求，結合公司的實際情況，進一步加強地方國有資本在授權經營體制上的改革工作。并確定授權放權單位，為公司賦予更多的經營管理自主權，對國有資本進行有效管理，從傳統的重點管資產轉變為重點管資本。三是實現對資源的有機整合，展現出整體性公司發展優勢。各級地方政府部門需要乘上時代發展東風，牢牢抓住國家規范平臺公司的發展契機，將分散于不同平臺公司的高質量資源進行進一步整合，改善資源的綜合配置效率，展現出資源具有的協同效應，并對公司資源結構進行合理調整，優化資源的組合水平。例如，可以實現商業性職能和公益性職能的全面分離，并展開分類分級管理，發展豐富多元的業務板塊，提高公司的風險抵抗水平。四是需要結合項目投資的具體特征，構建出科學有序的投入機制。對于公益類項目來說，其追求的是社會效益的最大化，該類項目可以由政府財政預算投入；對于經營類項目，且可獲得收益來源的，可以利用市場化的運作方式，允許社會資本進入到其中，同時由政府部門行使項目的特許經營監督權以及行業監督權。五是建立健全償債基金管理機制。地方政府部門需要構建出更為科學完善的債務風險防控管理機制，同時配套建設償債基金制度，對地方國有平臺公司帶來一定的風險控制作用和提前預警作用。與此同時，也可以在平臺公司和地方政府之間構建出一道在債務風險防范上的防火墻［5］。

（二）公司層面

一是實現地方國有融資平臺公司所有權和經營權全面分離，并構建出更為前沿、適合公司發展的經營管理制度。平臺公司需要深入貫徹落實“產權明晰、權責明確、政企分開、科學管理”的基礎要求，對地方國有融資平臺公司和政府之間的權責進行清晰梳理，并強化公司的信用管理，適當弱化政府信用管理，走向市場化、規范化、科學化的發展之路。還需構建出更為完善的公司管理組織架構，突出公司法人的主體地位，嚴格按照公司發展制度的基本要求，對其法人治理結構進行調整，保證治理結構的規范性。同時，在股東會、董事會和監事會上強化制度的建設，構建出更為科學、民主的決策管理機制，并對經營者進行定期考核。二是梳理架構，盤活公司資產，實現風險的主動防治，謀求更好的發展之路。地方國有融資平臺公司相較于其他公司來說，公司內部層級較為復雜，子公司業務較為多樣，職能可能會出現交叉和重合，因此其機構設施較為臃腫。而在未來的轉型發展過程中，需要促進公司產業的分類布局，并在公司架構上進行科學、合理的統籌規劃，實現公司組織架構的“瘦身健體”，將公司的風險資產及時剝離，并對低效資產和無用資產進行盤活處理，將無用資產轉變為資金，實現風險的主動防范，進而促進其走向業務轉型。三是面向市場，突出主業，提高核心競爭力。走向市場化的發展之路，參與到市場競爭活動中去，是平臺公司獲得創新發展及轉型的必經之路。在這一方面，公司需要摒棄傳統的過度依賴政府的等、靠、要思想，而是通過市場化的運作思維，形成全新的經營管理模式，提高其本身的造血能力，提升競爭力。并結合公司資產特征，突出公司發展主業，在主業上做大做強，在一系列的探索實踐活動中，尋求一條可持續發展之路。四是建立健全渠道豐富多樣的經營性融資體系，實現權益融資和債務融資二者之間的深度結合，以促進公司轉型和發展。除了基礎的銀行信貸融資之外，地方國有融資平臺公司還需要創新融資渠道。舉例來說，可以發行公司債券、中期票據、短期融資券或是產業投資基金以及IPO等，還可以結合投資項目的具體建設目的，在其中適當引入社會資本，投入到基礎設施的建設活動中去，并合理使用PPP模式［6］。

四、結束語

目前我國地方國有融資平臺公司存在著較高的債務風險，在地方財政資金有所不足的條件下，平臺公司雖然可以推動地方經濟發展，加速城鎮化建設，但是面對巨大的債務規模，其引發的發展風險無法忽視。為此，平臺公司需要掌握債務風險的成因，制定出針對性的風險控制措施，在轉型及發展上，從地方政府和公司兩個層面積極地做出調整，以為平臺公司的高質量發展提供保障。

參考文獻：

［1］姚紅波.地方國有資本投融資平臺公司融資風險控制體系建設探究［J］.投資與創業，2023，34（12）：166-168.

［2］陳敏.地方投融資平臺公司的債務風險控制及轉型發展——以X縣J集團公司為例［J］.中國總會計師，2023（04）：64-68.

［3］陳景.地方政府國有融資平臺公司債務風險管理探究［J］.投資與創業，2023，34（04）：7-9.

［4］車天駿.地方政府融資平臺公司債務風險的識別與防范——以江蘇省融資平臺公司為例［J］.中國農業會計，2023，33（03）：115-118.

［5］譚坤，王懿，胡燕.淺析地方國有融資平臺公司風險、成因與對策［J］.現代商業，2022（24）：134-136.

［6］閆錚.地方政府投融資平臺公司債務風險發展趨勢及處置對策研究［J］.天津商務職業學院學報，2022，10（04）：22-31.