公私合作視域下鄉村環境治理的理論內涵、時代價值與法制因應

吳雋雅

[摘 要]鄉村環境治理公私合作在價值取向、目標指向與規范向度等方面與鄉村生態振興相呼應，是提升鄉村環境治理韌性與治理效能的制度創新與實踐因應。基于鄉村環境治理公私合作在利益協調、權責分配、風險防控等層面的現實挑戰，文章提出應通過內控性法制設計增強合作主體的權責優化配置，通過外控性法制設計實現多元主體的利益統籌與風險防控，以便為鄉村生態宜居和綠色發展提供質效保障，實現鄉村生態振興戰略目標的持續推進。

[關鍵詞]鄉村環境治理；實踐邏輯；法制因應

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）02-0007-03

★基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目“農村環境韌性治理的實踐邏輯與提升路徑研究”（項目號22YJC840032）的階段性成果

公私合作又稱公私合作伙伴關系，即為實現特定公共政策目標或公共利益目的而在公共主體（政府）與私人主體（企業、社會組織、公眾等）間形成的對等伙伴關系。公私合作改變了政府和市場、社會相互分立的狀態，強調多元主體之優勢資源的重新整合與高效利用。

綜合法學界對于公私合作環境治理的相關研究，可將公私合作環境治理理解為，以環境公益為出發點，以提升環境資源公共產品、公共服務供給效率為目標，在公共主體和私人主體之間形成的責、權、利明晰的合作關系。在法治語境下，公私合作環境治理強調的是環境治理主體之間的良性互動，通過環境權利與環境責任的合理配置，為環境治理提供全方位的組織保障、給付保障、監督保障與救濟保障，形塑以環境公共利益保護與統籌為終極目標的環境共治秩序[1]。公私合作環境治理源于對風險社會背景下政府環境行政負擔加重與環境行政資源有限性的深刻反思，意在化解環境公共供給低效與失衡難題。

從實踐運行來看，公私合作環境治理強調綜合政府管控和市場化手段，在環境基礎設施建設、環境基本服務供給以及污染治理、生態修復等層面具體展開。基于生態環境的系統性、整體性與雙重外部性等特質，公私合作環境治理具有明顯的“抑負”和“增益”色彩。其不僅強調公私合作治理主體之間的風險分擔、利益互惠與優勢互補，亦強調公私合作環境治理行動在環境風險防控、環境利益統籌、綠色減碳增效等方面發揮功效。公私合作環境治理著力于促成跨界性、靈活性、互動性的多元環境治理格局，實現環境效益在社會效益和經濟效益間的統籌。

（一）提升鄉村環境治理效能的有效手段

鄉村地區工業化與現代化轉型，加速了以地緣、血緣與業緣為基礎的傳統鄉村社會解構。以政府為主的剛性治理模式，無法縱深嵌入“脫域化”“細碎化”的鄉村社會關系中，而公私合作環境治理在優化鄉村環境治理資源整合、培育鄉村內源性環境治理動力、連通鄉村社會與威權體制等方面具有明顯的優勢。

一方面，公私合作環境治理為鄉村本土性治理資源的重組提供了方向和契機。通過基層政府與民間權威、社會權威的共性建設，保留政府在環境治理中的主導地位，同時改善了企業、社區、村民在鄉村環境治理中的邊緣化狀態，促成鄉村傳統文化、鄉村法治治理和鄉村基層治理的良性互動。立足于鄉村特有的地方傳統與發展實際，調整鄉村資源環境公共供給主體間的利、權、責配置，發揮鄉村地區本土性基層組織和當地村民的“熟人網絡”優勢，提升基于鄉規民約、輿論道德的合作主體認同與主體資源整合。

另一方面，公私合作環境治理為鄉村地區政府管制與市場調控的“雙管齊下”提供了合作平臺。以計劃、政策、法律等手段進行資源分配和宏觀經濟調控的政府干預，以及通過供求、競爭、價格等要素驅動資源自由流動和靈活配置的市場機制，共同助力提升鄉村地區環境保護與生態建設的成效。通過“有情社會”“有為政府”與“有效市場”的互補互促，促進鄉村環境治理和生態建設過程中國家與社會的雙向度的治理模式平衡。

（二）增強鄉村環境治理韌性的客觀要求

當前，以“政策供給、財政投入”為主的“埋單式”治理，仍在我國鄉村環境基礎設施建設與環境公共服務供給中發揮著強有力的作用。但此種治理方式尚未擺脫政府行政局限性的桎梏，很難徹底消解疊變性、復合性、衍生性的環境風險與利益沖突。在政府權力下沉的剛性治理模式下，我國環境治理策略體現為治標性補救和問責性懲戒的路徑依賴，雖然這在改善鄉村區域的制度韌性、環境韌性方面發揮了重要作用，但對于鄉村環境治理過程中治理目標異化、治理效能式微、治理主體虛位等現實困境而言，則顯作用不足，亟需加強具有自適應性和自修復力的韌性治理[2]。

公私合作環境治理為打破剛性治理、增強韌性治理提供了新的思路和運行機制。其通過主體平等性、行為聯動性、利益協調性、權力制衡性與責任聯結性等提升鄉村環境治理體系的抗風險能力。其主張多元治理主體的互信合作與優勢整合，有利于促進村民、基層組織、企業等非政府主體在鄉村環境治理中的積極參與與充分溝通，加強多元主體在風險識別和應對過程中的共識與聯動，提升環境治理體系的結構韌性與機制韌性。這也是公私合作環境治理相比政府威權環境治理或社會自主環境治理的優勢。從農業農村現代化發展的戰略目標來看，這對于提升我國鄉村環境供給體系韌性和需求適配性亦有著重要意義。

盡管環境治理公私合作具有諸多優勢功能，但在治理資源整合、治理訴求擴張、治理格局轉變的現實語境下，政府、市場、社會之間的關系處于動態流變狀態。這給鄉村環境治理公私合作帶來了現實挑戰，集中表現為多元化利益的統籌問題、碎片化權責的整合問題、次生性風險的防范問題。

（一）利益多元化及其統籌

基于合作主體視角，鄉村環境治理公私合作的相關利益包括合作內部利益與合作外部利益。合作內部利益，即以公私合作關系為主要利益分配依據的合作主體利益，涵蓋政府部門利益、企業單位利益、基層組織利益、個體村民利益等，利益關系主要呈現兼容+互動的特點。合作外部利益，主要是受到公私合作行動直接或間接影響的非合作主體利益，以與鄉村區域密切關聯的環境公共利益、社會公共利益和不特定多數人的利益為主，利益關系主要呈現分散+競合的特點。鄉村環境治理公私合作，本意在于促進合作外部利益的均衡性發展與合作內部利益的互惠共贏，但受制于多元主體的異質性、自利性等局限，兩種利益內部以及之間均存在利益沖突、利益損害與利益失衡的隱患。

（二）權責碎片化及其整合

我國鄉村地區的環境治理秩序，大多建立在“基層政府—村自治組織（鄉賢）—村民”的治理結構基礎之上，且主要依靠基層政府與基層自治組織的縱向分層關聯，具有“強行政性與弱自治性”的特點。企業、村民、社會組織等多元主體處于邊緣化狀態，環境治理主體間聚合關系微弱，治理主體與治理責任呈現碎片化、模糊化狀態。鄉村環境治理公私合作強化的“與地方分權、給市場讓權、向社會賦權”的多元共治理念，打破了傳統單方強制性威權行政的權責約束規則，給政府部門內部權責及其權責邊界帶來了不小的沖擊。行政體制的結構與功能的分殊化，削弱了縱向環境權力與橫向環境權力的監督與制衡關系。與此同時，市場自主化與社會自治化發展加速了鄉村環境治理的權責分割，公共職責、公共事權、公共服務等治理資源被碎片化分割。但鄉村環境治理一體化的權責配置標準尚未成熟，容易產生治理主體權責交叉、重疊，治理主體虛位、錯位狀況。甚至在部分“權力下沉不足”“市場介入不夠”“社會自治不力”的鄉村地區，出現權力懸浮、責任虛置、分治失序的隱患。

（三）風險次生性及其防控

環境治理能力不僅在于原生風險的防控，也體現為能否有效防范化解次生性風險。鄉村環境治理公私合作旨在消除鄉村地區因生態環境供給不足引發的安全風險、健康風險與貧困風險等原生風險，但受到環境治理公私合作的多主體、多階段、多手段的影響，治理風險來源的復雜性、擴散性與不確定性增加，在實踐過程中容易出現風險轉移、風險轉換、風險替代、風險并發等次生性風險。如基層政府通過招商引資建設環境基礎設施，可能因利益俘獲與管制異化而引發的環境污染問題和村民鄰避運動，便是典型的風險轉換。再如通過政府與基礎組織合作治理鄉村生態資源問題，因技術賦能不當、政策調適不足誘發的二次資源受損或環境破壞問題，則可能發生風險轉移與風險并發的次生風險。

第一，以內控性手段優化合作主體內部的權責配置。

一方面，通過完善具有引導性、激勵性、保障性的政策和法律，為合作主體權責明晰與行為規范創造良好的制度環境。明晰私人主體參與鄉村資源環境公共供給的所有權、經營權，防范和控制私人主體的失信、壟斷、不當轉讓、惡性競爭等違法、違約行為，對部分私益性較小的環境合作項目，采取適當的土地使用權、稅收、財政補貼等優惠政策扶持的方式，并對其相關的土地使用權、特許經營權、企業股權和設施等資產和權益的處置行為予以規范。加快行政執法賦權改革，提高基層政府執法賦權的能動性與精細化水平，探索上下良性互動的動態化賦權機制與類型化賦權機制，補強鄉村地區基層政府的自主性權責及配套執法資源。

另一方面，通過合約、磋商、協議等合意契約，建立內部性激勵約束制度，將合作雙方的風險分配、權益保障、利益沖突解決予以事前約定。如引入生態聲譽機制，利用市場機制的競爭性和公開性，通過獎懲金額系數與指標設定，對公私主體的行為選擇予以激勵導向，提升公私合作行為的監控度和威懾力。構建農村環境治理風險“權力—權利”制衡結構和“分析—選擇”差序決策機制，明晰環境風險的識別、容忍與預警閾值及應對方案。從利益均衡與促進合作的導向出發，調和公私合作過程中的受損利益和失衡關系。構建和完善包括協商、調解、仲裁與訴訟等在內的多元爭端解決機制。加強綠色鄉村環境司法專門化建設，完善鄉村環境公益訴訟、鄉村環境法律援助、綠色鄉村環境司法等配套制度。

第二，以外控性手段保障鄉村地區的環境利益均衡。

一方面，強化環境治理公私合作項目的績效評價體系與考核問責機制。明確評價的主體、范圍和內容，并將項目的實際環境效益與利益相關村民的滿意度關聯。制定鄉村環境治理公私合作項目的績效評價指標與激勵懲戒措施，借助數字平臺和智能技術，公開項目的預算、支出、績效和評價，對項目資金的使用和管理、建設與運行的實際效果、環境供給與村民滿意度等方面進行客觀綜合的評價。將項目的評估結果與行政管理人員的考核與問責制度相結合，貫通合作激勵與懲戒機制，規范鄉村資源環境公共產品、公共服務供給行為及相關主體的管理責任。

另一方面，強化以權利為中心的農村環境法治體系建設。如通過動員型民主治理和分配型民主治理，增強利益相關村民的合作行動意愿，強化利益均衡分配。通過清障型民主治理和監理型民主治理，調和特定利益沖突，加強民主監管保障，促進村民與其他私人主體（企業）、基層組織、基層政府的良性互動。建立健全包括基層政府、基層自治組織、企業、農村合作社等社會組織、村民在內的多主體聯動協商機制。鼓勵完善村民會議、村民代表會議、村務監督委員會等村內部自治運行機制，提高有關決策的透明度和公開度；健全聽證研討、信息公開、信訪接待等配套程序，保障利益相關主體對于公私合作項目的知情權和監督權，增進利益相關主體與公私合作主體的良性互動和價值共贏。借助鄉規民約、民間習俗、地方生態文化等地方自治規范，在宏觀、中觀和微觀層面，回應和保障農民與農村環境公共供給與公共服務密切關聯的環境權益、經濟權益等利益訴求，確保利益相關者的權利行使。促進地方自治規范與國家規范的銜接與融合，形成正式制度與非正式制度的激勵約束合力，重塑村民環境利益關系與鄉村環境治理空間，推進鄉村環境治理的法治—德治—自治融合。

[1]張誠.韌性治理：農村環境治理的方向與路徑[J].現代經濟探討，2021（04）：119-125.

[2]易承志，龍翠紅.風險社會、韌性治理與國家治理能力現代化[J].人文雜志，2022（12）：78-86.