文物保護單位保護規劃編制中的問題探討

摘要：我國文物保護單位保護規劃編制始于20世紀90年代，在經歷初始期（1990—1996）、探索期（1996—2004）之后，現正處于發展期。作為用以專門指導文物保護單位保護管理的技術文件，它仍顯年輕，具有較大的發展空間。在筆者接觸多年相關工作后，發現由于時間限制、人員理解差異等因素的影響，使得編制成果在體例邏輯、行文表述等方面存在諸多問題。對此，筆者進行梳理總結，希望能夠為提高其編制水平、促進編制標準的制定提供借鑒。

關鍵詞：全國重點文物保護單位；文物；保護規劃；編制問題

引言

隨著近年來國家對文物保護工作的高度重視，文物保護單位保護規劃編制的需求日漸增多。2004年，國家文物局頒布《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》（以下簡稱《編制要求》），用以指導全國重點文物保護單位的保護規劃編制工作（圖1）。由于《編制要求》的普適性，因此也作為省級、市縣（區）級文物保護單位保護規劃的編制依據。

當前，在筆者編制保護規劃的工作中，會遇到由于各種原因導致編制成果部分內容單薄達不到深度要求，文字組織重復、冗雜，圖紙繪制不精細等問題。下文就遇到的問題展開論述。

一、編制中的問題

1.部分條目編制深度有待探究

《編制要求》發布的時間處于保護規劃編制的探索期，經過多年文物行業的發展及城鄉規劃、國土等其他相關行業的發展，保護規劃中的部分內容需詳略得當，忌在僅需要提出方向、原則性內容時過多深入，又忌在需要提出強專業性的精準對策措施時泛泛而談。

例如：在“保護措施”章節，《編制要求》規定“涉及防火、防洪、防震等急性災變的保護措施應制定應急措施預案”。編制時往往會根據現狀提出需要增加的消防、安防等設施的類型、數量，以及提出相應的防洪、防震等要求。這些內容雖在保護規劃中有所涉及，但仍需要邀請專業的消防、安防等編制團隊編纂詳細的消防、安防等工程設計方案。方案明確指出配置的各類設施的位置、數量、型號，并列出設備清單，更具科學性，能直接指導施工。相比而言，保護規劃中提出的設施類型、數量等內容并非科學測算后的結果，與工程設計方案會有所出入，對項目的落地實施不具備較強的指導意義。因此，筆者認為在編制時，要么只需要提出是否增加消防設施、安防設施等原則性方案，并指出“需要編制專項規劃或方案”，即完成此次保護規劃的指導意義；要么與專項方案設計團隊對接，科學測算并明確相關設施的位置、數量等，再編入文本中。

在“展示規劃”章節中，《編制要求》規定“劃分功能分區，提出展示和使用要求”“規劃展示主題、布局等內容”“組織展示路線”“策劃展示設施”“設置游客服務設施”。文物保護單位的管理機構在組織編制保護規劃后，會依照保護規劃的思想和策略組織編制更為具體的修建性詳細規劃，從展示利用方面對遺存管理范圍提出整體性的規劃建設方案，包括展示主題、功能分區、展示路線、展示設施等內容。建設方案中有只對保護規劃中的展示利用內容做局部細化和調整的，但更多的是另行編制方案，這樣保護規劃“展示規劃”章節里設計的展示路線、設施等細節內容相當于做了無用功。針對此情況，筆者認為這部分應化繁為簡，只需要把握展示利用大方向，制定展示利用的原則、目標、內容，提出展示路線、展示服務設施等的設計要求即可，無須深入做具體的設計方案，就能達到保護規劃指導的作用。

在“管理規劃”章節中，《編制要求》規定“提出經費及人員編制的要求”“提出管理辦法制定要求”“提出培訓計劃和宣傳、教育計劃”。經費、人員編制等行政事務可由專門的行政申請通道和程序解決，管理辦法需要對具體工作提出較為細致的事務管理要求，而培訓、宣傳、教育計劃則需要以年為單位，列出可拆解到季度或月的具體性工作，并需要根據實際情況實時調整。保護規劃作為技術性文件，從編制到審批本身會經歷較長的時間周期。規劃中的上述內容如果規定得太具體，就會因時效性等問題而沒有太多實際操作意義；規定得太寬泛則可能適合每一個文物保護單位，從而失去指導作用，所以是否有必要在文本中說明以上內容，以及需要說明的話，編制的深度問題等均有待討論。

2.現狀評估和規劃措施對應內容的分類方式錯位

在文本編制中，還會出現“現狀評估”章節和“規劃措施”章節對應內容分類方式不一致的情況，這樣會導致現狀評估分類總結的問題和規劃提出的措施實際對應，但閱讀不夠直觀。例如：在寫法上，“保護措施現狀評估”會對歷年來保護工作的歷史沿革進行綜述，或按照保護對象——文物本體、附屬文物、可移動文物、歷史環境要素等進行分類說明。而針對此部分內容提出的“保護措施”，卻是按工程類型——保護技術措施、保護工程措施、保護預防措施（保護管理措施、災害防護措施）等進行大的分類后，再按照保護對象進行小的分類歸納。這樣的行文表述會讓前后對應度較差，難免需要花費時間梳理前后關系，觀感不佳。

3.未充分理解條目含義導致內容有偏差

這一問題主要體現在《編制要求》“規劃框架”章節對“編制原則”“編制目標”“編制思路”“規劃對策”等內容的區分上。“編制原則”主要指規劃措施制定需要遵循的整體“底線思維”；“編制目標”主要指通過規劃中制定措施的落實，使文物保護單位的保護、展示、利用、管理等某方面、某幾方面或整體在規劃期限內達到的最終愿景或效果；“編制思路”可以說明規劃編制工作的完整思考過程和實現路徑，側重于工作體系的組織和流程的建立，也可以針對文物保護單位現存實際問題提出解決思路；“規劃對策”可以就現存實際問題提出解決方案的策略性步驟，側重于按照重要程度落實規劃措施的優先權，也可以針對現狀問題提出各類具體的規劃實施措施。當“編制思路”和“規劃對策”都在文本中出現時，可適應性調整內容，避免重復。如果對這幾個條目理解不到位，就會使內容混淆，將應在“編制原則”中闡明的內容放在“編制目標”中表述，或出現在不同條目下換一種語言方式表達同一內容的問題。

4.同一內容的歸類章節有分歧

這一問題在“保護措施”章節出現的概率較高，多是由于編制人員的理解差異造成的。

《編制要求》規定“保護措施”章節要有“各種具體的保護措施（化學的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，同時規定“管理規劃”章節闡述的是管理機構建設的相關事項。在編制時會有兩種寫法：一種是在“保護措施”章節分類出“保護管理措施”，將安全巡查、安全防護、安消防工程等“各類管理控制要求”放置于此；另一種是將與文物保護相關的“各類管理控制要求”，也放在“管理規劃”章節中說明。“保護措施”章節僅說明與文物保護工程相關的措施和災害防護措施等，認為這樣將管理相關的內容作為一個整體章節的編纂順序會讓文本邏輯更為清晰。同樣的，編制人員也會將“保護措施”章節中的“歷史環境保護措施”放到“環境規劃”章節里，作為“自然環境規劃”的一部分進行闡釋說明。

5.同一內容的名稱及分類方式不統一

由于《編制要求》的廣泛適用性，制定時部分章節或小節僅要求規劃需要編制的內容，而未進一步規定統一的名稱或分類方式等，這就使編制人員有空間根據自己的認知和理解對相關內容進行再加工，使同一內容的呈現形式不同。

例如：“保護措施章節需要編制各種具體的保護措施（化學的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，對“各類管理控制要求”，有以“保護管理措施”為名的，也有以“保護預防措施”為名的。“保護措施章節應對防火、防洪、防震等急性災變的保護措施制定應急措施預案”這一內容下，有以“防災減災措施”命名的，也有以“災害防護措施”“安全防護措施”命名的。

對“保護措施”分類方式的不同體現在：有按照“保護對象”的不同分類成文物本體、歷史環境要素、可移動文物、相關遺存保護措施和安全防護措施（“三防”、監測、災害防護等）的，也有按照“保護方式”的不同分類成保護技術（工程）措施、保護管理（預防）措施、防災減災（災害防護）措施的，當然也仍有其他的歸類方式。在依照“保護方式”不同的子項分類中，有把“防災減災（災害防護）措施”單獨歸為一個大項，也有放到“保護管理（預防）措施”下說明的；有把消防、安防等措施歸為“保護管理（預防）措施”的，也有把其歸為“防災減災（災害防護）措施”的；有將日常保養維護、文物監測放到“保護管理（預防）措施”下的，也有將其放到“保護技術（工程）措施”“防災減災（災害防護）措施”下的。

6.同一內容在不同位置重復敘述

同一內容重復敘述造成內容重疊的問題，比較突出地集中在“環境規劃”章節。《編制要求》規定此章節需“提出環境治理與保護要求”“提出生態保護要求”“編制景觀保護規劃”，前兩項是基于文物保護單位的現狀環境而言，后一項是基于所保護文物的歷史環境而言。而文物保護單位的現狀環境和歷史環境構成要素可能有較多重合的部分，這樣就會導致出現歷史環境的景觀保護措施和現狀環境的整治措施會從不同角度闡述同一措施的情況。就此問題，筆者考慮是否能夠以保護對象分類，若它既是歷史環境要素，也是現狀環境要素，且在不同環境要素中采取的措施相同，那么就可以對措施合并闡述。若措施不同則可分別闡述，以避免重復問題。

這個問題還體現在，因規劃內容放置在不同章節均有合理性而導致重復。例如：“保護區劃管理規定”章節會對建筑物建設的高度提出控制要求，而“環境規劃”章節也可以對建筑高度提出整治要求，從內容上看不管放到哪個章節都是合理的，所以會有為了不漏項而在這兩部分都對建筑高度有所要求，造成內容的重復。解決此問題，可以放在哪更具法律效力為指向。由于“管理規定”作為保護規劃的強制性內容，具有法律約束力，所以可以將建筑高度的控制要求放在“管理規定”章節說明，“環境規劃”章節則進一步說明建筑物的整治策略和實施的具體工程措施。若是分不出哪部分更具法律效力，就擇一處更為適宜的位置說明即可。

7.對于法律法規等條文摘錄復述

由于文物保護規劃的嚴肅性及具有法律效力，規劃中涉及的保護工程、展示工程等的建設條件，需符合《中華人民共和國文物保護法》《文物保護工程管理辦法》等相關法律法規、行業規章等的要求，所以編制人員在行文中經常會在各章節引用法律法規等的原文內容，用于說明文物保護單位保護管理工作或計劃實施的項目、人為的活動需要符合的要求、遵循的規定或程序。例如：在“保護區劃管理規定”小節或其他有關章節，會對《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》《文物保護工程管理辦法》等提到的考古前置制度，建設工程施工期間發現文物遺跡的處理步驟，不得建設的項目和不得進行的活動，文物保護工程的勘察設計、施工、監理及驗收管理需要執行的相關規定和報批程序等內容進行摘錄，同一摘錄內容可能會因為需要在行文中重復出現。

二、結論

以上問題大多是從工作實際出發，對規劃文本編制的章節邏輯及文字表述方面做出的一些淺顯總結。隨著《編制要求》等的制定、修訂、評審、審批越來越嚴格（圖2、圖3），現有編制中的一些問題會得到修正，體例構架會更加嚴謹，整體成文會更加精細，最終形成更多高品質、高質量的文物保護規劃成果。

參考文獻：

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[3]薛媛媛.城市規劃中的文化遺產及歷史建筑保護[J].文化產業，2024（27）：46-48.

作者簡介：

王倩楠（1990—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，中級工程師，研究方向：文物保護規劃。

董云慧（1986—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，副高級工程師，研究方向：文物保護規劃。