新時期棚戶區改造存在的問題及措施

文／叢日麗 鄂爾多斯市東勝區房屋征收服務中心 內蒙古鄂爾多斯 017000

引言：

城市棚戶區改造建設工作作為黨中央及國務院部署的重要戰略內容，可針對老舊城區、棚戶區低收入人群居住環境等進行綜合整治與改造提升，滿足人民群眾基本住房需求的同時，改善人民群眾生活環境，為新城市化建設發展提供良好內在驅動力。然而，城市棚戶區改造建設工作本身就是一項集成復雜性與系統性特征于一體的改造活動，需要綜合考慮房屋建筑、基礎設施以及土地等多方面影響因素，同時還需要考慮文化以及社會關系等影響因素，利用科學合理的改造或者重建方式完成對建成區的發展更新[1]。也就是說，在整個改造過程中，政府相關部門以及主體參建人員需要協調好多方面影響因素，針對新時期棚戶區改造面臨的現實問題、痛點問題等進行妥善處理，以免影響棚戶區改造效果。

1.新時期棚戶區改造進程與優勢分析

棚戶區主要是為了滿足城市經濟發展與建設發展需求而采取的一項改造政策手段，產生的本質主要是因為城市無序發展，導致部分群眾長期生活在安全隱患嚴重、環境質量臟亂差的區域。為實現人居環境整治提升，滿足人民群眾基本住房需求以及生活需求，國家級政府部門重點針對抗災能力差、功能設施健全完善程度不高、居住環境差的老舊小區等進行定向改造。在改造過程中，棚戶區改造需要按照預期計劃要求，優先改造危舊房、基礎設施配套資源匱乏以及居住環境惡劣的居住區域。

1.1 改造進程

我國早于2004 年開始棚戶區改造，經過多年的建設發展，城市更新改造工作取得了明顯成就，主要集中體現在搬遷群眾居住條件與生活質量得到了確切保障與優化，為促進城市更新改造與實現人居環境整治提升工作高質量開展奠定了良好基礎。2015 年，中共中央總書記在相關會議上明確強調“力爭到2020 年基本完成現有城鎮棚戶區改造工作。”2020 年全國兩會政府工作報告再次針對新時期棚戶區改造建設工作提出了一系列部署要求，明確強調新時期棚戶區改造工作必須按照因城施策的方式，加強對城鎮廉租房、農村危房、危舊校舍等的改造力度，并健全完善便民以及無障礙設施，更好地滿足人民群眾基本生活要求，讓城市更宜業宜居[2]。近兩年來，伴隨十四五政策的落地發展，政府相關部門針對棚戶區改造工作進行了重點緊抓，各級政府加強了對棚戶區改造等民生工作的重視程度，通過不斷打好棚戶區改造攻堅戰，進一步滿足人民群眾對美好生活的愿景訴求。

1.2 優勢分析

棚戶區改造是中國特有的改造方式，是新時期加速推進城市化高質量發展的重要手段，同時也是新時期改善民生條件的重要手段。自2004 年開啟棚戶區改造工作以來，經過近20 年的堅持努力，原棚戶區居民生活現狀與城市面貌得到了極大程度的改善。從優勢上來看，堅持做好棚戶區改造建設工作，不僅可以有效改善搬遷群眾的居住環境，同時也利于優化城市功能布局。此外，持續且高效推進棚戶區改造建設工作可以切實保障搬遷群眾根本利益不受損。最重要的是，棚戶區改造建設工作的貫徹落實，有利于促進房地產市場不斷朝向良性方向發展，在一定程度上可以維護社會和諧穩定。

2.新時期棚戶區改造存在的痛點問題及表現分析

關于新時期棚戶區改造所面臨的痛點問題主要可以從建設前期、建設中期以及建設后期三個階段進行深入研究與分析，具體問題表現如下：

2.1 棚戶區改造建設前期痛點問題及表現

棚戶區改造建設前期階段通常會面臨安置成本高、拆遷難度大以及改造機制不暢等痛點問題。客觀來講，拆遷成本、土地出讓成本、建設成本等都可以視為棚戶區改造安置成本的領域范疇。部分棚戶區改造所涉及的建筑體量規模較大，整個拆遷工作通常會投入較多的人力資源以及財力資源等，再加上存在釘子戶問題，導致棚戶區村民拆遷工作所面臨的難點問題較多。最重要的是，部分釘子戶會采取頻繁上訪或者越級上訪的方式阻礙拆遷，嚴重影響安置區建設發展。此外，改造機制順暢與否將會影響棚戶區改造工作高質量開展進程。眾所周知，棚戶區改造工作所表現出的復雜性與系統性特征相對突出。如果政府部門工作推進機制缺乏完善性或者責任分工不明確，那么就會嚴重影響棚戶區改造工作開展進度。再加上各職能部門信息共建共享程度不高、統籌協調效果不佳，不利于促進棚戶區改造工作順利開展[3]。

2.2 棚戶區改造建設中期痛點問題及表現

棚戶區改造進入中期階段之后，容易面臨資金短缺、政府監管不嚴等問題影響而引發一系列阻礙棚戶區改造建設問題的出現。多數棚戶區改造工程項目建設周期較長，從安置房開工到竣工所需花費的時間較多，整個過程中通常需要投入大量的人力物力以及財力資源。然而，部分棚戶區改造項目因受到多方面因素影響，存在資金短缺情況。一旦出現資金短缺情況，將會嚴重影響安置房建設速度以及建設標準，甚至部分工程會面臨停工風險。其中，某些安置項目拖欠過渡費可能會超過半年或者更長的時間，而過渡費作為保證村民過渡期生活的保障資金，一旦短缺勢必會導致村民頻繁上訪，影響社會安定團結。

此外，棚戶區改造所涉及到的一系列工作環節通常是由政府主導，其中，安置房的回遷脫離不開政府以及紀檢監察部門的監督指導。可以說，加強監管水平是安置房質量與不傷害群眾根本利益的重要方法。如果監管工作落實不到位，那么將會引發一系列負面影響。目前，部分棚戶區建設偏慢，從原因上追溯主要是因為政府部門在質量監督、資金監管等工作方面存在落實不到位的現象。再加上政府各部門之間協同配合效率并不是很高，容易對安置房驗收以及周邊配套建設等質量效果產生不利影響。最重要的是，各職能部門未能深刻認知到自身崗位責任的重要性，部分職能部門通常只是掛名，未能針對分房分案的制定程序進行共同議定以及改進優化，難以針對性解決群眾基本需求[4]。

2.3 棚戶區改造建設后期痛點問題及表現

棚戶區改造建設后期階段，部分改造區域的村民有效參與程度并不是很高，難以切實了解棚戶區改造項目的真實目的以及實際影響。由于信息獲取渠道短缺，導致村民群眾所能接收到的有效信息有限，可能會對政府的某些決策產生誤會，而出現糾紛問題。從成因上來看，主要是因為政府引導群眾參與的力度并不是很足，尤其體現在群眾參與完善回遷方案方面。針對于此，政府部門應該發揮自身的宏觀引導職能優勢，積極主動引導村民積極參與、共同協商。在協商過程中真正了解村民的實際訴求以及意見想法，兼顧各方利益之后，合理制定回遷方案。此外，棚戶區改造后期階段所面臨的政策以及改造情況宣傳力度不高等問題，是新時期棚戶區改造需要重點解決的痛點問題。一方面，棚戶區改造政策宣傳引導不足，另一方面，棚戶區改造實際情況宣傳推廣不足，群眾等主體參與人員所了解到的實際信息較少，不利于維護參與方的和諧關系。

3.新時期棚戶區改造優化措施及建議分析

棚戶區改造工作功在當代，利在千秋，政府部門以及相關參與方必須全力支持與高質量開展棚戶區改造工作。在改造過程中，應該堅持按照相關政策法規，構建多層次住房保障體系，針對棚戶區改造工作所面臨的痛點問題以及優化措施進行解決貫徹，從根本上筑牢棚戶區良好改造格局。

3.1 持續健全完善相關政策，推行多方參與的貨幣化安置政策

棚戶區改造已經成為新時期助力城市更新改造工作高質量開展的重要方式，不僅涉及我國社會經濟發展、社會安定團結，同時也涉及民生福祉、惠民政策，嚴重影響城市整體建設發展。當前階段棚戶區改造工作任重道遠，并不是一朝一夕就可以完全落實的工作任務，需要政府部門與其他參與方共同努力，持續推進棚戶區改造工作開展。

一方面，政府部門必須完善建設相關政策，尤其要重點針對正常開工政策、延續先行開工政策以及優化驗收政策等內容進行健全完善。對于正常開工政策而言，可對安置房及其周邊市政基礎設施提供針對性幫扶指導，尤其要重點針對安置房建筑材料生產以及運輸建設等一系列工作提供幫扶指導，避免影響現場開工進度。對于延續先行開工政策而言，多方政府部門如市資源規劃局、市城建局等可對先行開工政策進行細化分解。安置房在完成相關必要條件審核之后，可以酌情先行開工。其中，必要審核條件主要針對土地報批、施工圖審查等內容而言[5]。此外，對于優化驗收政策而言，住建部門應該加強對安置房竣工驗收以及消防驗收等一系列驗收工作的高度處理，必須重點整改不合理地方，如消防出入口不足等硬性問題。針對小的工程問題，必須督促企業按照相關規定盡量整改，避免影響安置房建設交付進度。

另一方面，早在2015 年，國家針對棚戶區改造就實行了貨幣化安置政策。該政策有效盤活了房地產市場活力資源，主要集中表現在有效減少了現有商品房庫存量。近幾年來，面對全球經濟下行的壓力影響，各省市地區房地產市場遇冷現象明顯，開發企業資金壓力巨大，甚至某些企業已經出現斷貸現象，容易造成棚戶區改造項目資金短缺問題出現。為解決當前棚戶區改造項目所面臨的多重矛盾，政府部門應該立足于新形勢發展背景，針對貨幣化安置政策進行積極探索。如可以按照多方參與制度，讓多方成員合理預定貨幣化安置補償標準。也可以分類開展貨幣化安置，結合棚戶區改造安置項目實際開展情況，加強前期調研。聯合采取回購安置、貨幣直補安置等方式，切實解決搬遷群眾安置問題。經過篩選與分析之后確定各項條件成熟的安置項目，將其作為先期貨幣化安置試點項目。經過經驗總結與吸取教訓，對該政策存在的不足進行及時補齊優化。通過適當調整回購與建設比例以及利用政府公租房/廉租房等方式，針對搬遷群眾過渡問題進行重點處理，減少過渡費用。

3.2 科學構建協同工作機制，實現組織協同優化

棚戶區改造建設工作通常需要政府多部門協同合作，因此政府各職能部門必須履職盡責，適當引入現代公共管理理念，加強角色定位。最好可以深化服務理念轉變，堅持以搬遷群眾為服務對象，通過采取多元參與、合作協調方式，主動掌握當前各方主體的利益訴求，尤其是搬遷群眾的基本訴求。同時，在推進棚戶區改造工作期間，政府部門必須深刻意識到棚戶區改造所呈現出的復雜性特點，必須堅持立足于城市改造發展形勢，重點針對開工難題、安置房建設等內容進行妥善處理。

在處理過程中，可適當創新工作理念，優先采取異地安置以及貨幣化安置等方式減少盤活存量。此外，政府各職能部門必須加強權責劃分力度，界定棚戶區改造參與職能部門的職責權限與責任清單，讓每一個職能部門可以深刻認知自身崗位職責的重要性與權威性。為防止各職能部門出現職能交叉問題，各職能部門間必須加強資源優化整合。其中，平級職能部門必須加強合作協同，針對職能交叉以及管理分散權力事項進行重點強調與整合解決。

3.3 重點加強監管考核，完善考核機制

政府作為棚戶區改造全過程的主導人員，必須不斷健全完善推進機制，保障各項改造工作順利開展。在改造過程中，政府必須加強對相關職能部門考核工作問題的高度關注，通過全方位加強監督考核力度，保證棚戶區改造各項工作任務可以順利推進與高效落實。一方面，政府部門可對資金追溯監管制度進行健全完善。可通過建立資金可追溯機制與企業信用體系，確保企業主體責任與義務可以高度貫徹落實，保證安置房建設資金可以做到專款專用。另一方面，政府職能部門應該對安置房質量監管細節進行健全完善。政府部門、紀檢監察以及專家群眾可以構建良好的互動關系，針對當前安置房建設項目實際情況進行詳細了解，并通過構建相對應的監督機構，保障安置房建設全過程可以在人民群眾以及社會的監督下高質量完成。其中，為確保安置房實現質量創優目標，政府部門應該督促項目企業嚴格按照施工設計圖紙以及材料清單。

值得注意的是，政府部門應該強化手續監管力度。可由多部門共同協商解決手續辦理過程中所面臨的一切難點問題，確保手續工作得以順利推進與優化完善。此外，政府部門應該加強對考核機制內容的健全完善。首先，政府部門可以將安置房建設回遷工作列入到年終考核工作當中，按照年度目標任務對各項目標完成情況進行量化分析。期間，可以引入群眾評判打分制度。讓搬遷群眾可以發揮自身的角色作用，針對政府年度工作表現情況進行評判分析，政府部門可結合民眾評判反饋對當前工作完成度以及不足之處進行重點掌握，切實增強政府的主觀能動性與責任意識。其次，可構建安置房問責機制，由棚戶區領導小組不定期針對安置房建設過程中所出現的問責缺失問題進行督導檢查，尤其要重點解決安置房建設緩慢以及過渡費拖欠等突出問題[6]。

3.4 注重宣傳引導問題，加強與群眾之間的互動交流

政策是否推行有效、執行落實是否到位都與政府宣傳引導效果密切相關。針對于此，政府在今后的工作過程中應該積極主動承擔起自身的宣傳引導職責，主動向搬遷群眾宣講相關政策，讓群眾可以及時了解改造工作進度以及各項政策法規，保障一切信息的公開性與透明性，減少與群眾之間的糾紛問題。在具體實施過程中，政府部門應該針對改造建設相關政策加強宣傳引導。可在相關職能部門以及街道辦事處中抽調工作人員定期向村委會宣傳演講，讓人民群眾及時了解相關政策。同時，工作人員應該傾聽人民群眾的根本訴求，對于人民群眾當場提出的問題應該及時反饋、及時糾正，增強人民群眾對政府的依賴感與信任感。

宣傳引導過程中，政府、企業與群眾之間必須構建良好的互動關系。能夠共同參與棚戶區改造工作當中，達成共識，促進各項工作順利開展。一方面，政府部門需要積極拓寬群眾棚戶區改造渠道，采取微信公眾號、微信群等方式，讓群眾可以在相關平臺中表達自己的意見以及訴說自己的需求。只有群眾真正參與進來，才能夠真正促進棚戶區改造工作順利開展。另一方面，基層工作人員應該加強培養個人的業務素質與職業素養。在棚戶區改造宣傳工作期間，基層人員必須深刻意識到棚戶區改造與實施工作的必要性。針對當前棚戶區改造實況以及群眾實際訴求，針對當前工作方向存在的錯誤性問題進行主動解決。同時在日常工作過程中應該加強對專業知識的學習，更好地給人民群眾答疑解惑。另外，在宣傳引導過程中，政府部門應該加強與相關企業之間的密切交流。讓企業可以第一時間了解到政府推行的惠民政策以及相關內容，合力推動棚戶區改造工作高質量完成[7]。

結語：

總而言之，棚戶區改造工作作為我國重要的民生工程、德政工程項目，影響廣大人民群眾的居住質量與環境質量。為促進棚戶區改造建設工作高質量開展，在今后的發展建設過程中，政府相關部門以及主體參建人員需要結合新時期棚戶區改造趨勢，針對現階段棚戶區改造面臨的現實問題進行重點解決。同時，結合問題成因以及影響采取科學合理的方式手段逐步優化與改造處理，共同改進人民群眾的家庭居住環境與生活條件。此外，棚戶區改造等城市更新發展工作，并不是一朝一夕就可以完成的工作任務，建議政府、企業以及群眾多方主體共同參與，促進新型城市化快速發展，早日完成棚戶區改造建設工作。