打磨“南四湖專案”，也打磨了我

深秋時(shí)節(jié)的微山湖，像一幅靜謐而又生動(dòng)的畫卷。湖邊的蘆葦叢在秋風(fēng)的輕拂下?lián)u曳生姿，發(fā)出沙沙的聲響，像是大自然溫柔的低語。就在這片寧靜之中，11月14日，最高人民檢察院召開“以檢察公益訴訟服務(wù)保障跨區(qū)劃流域生態(tài)治理”新聞發(fā)布會(huì)，最高檢督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案（下稱“南四湖專案”）作為第五十四批指導(dǎo)性案例正式發(fā)布。作為一名普通公益訴訟檢察干警，同時(shí)也是南四湖專案組的一員，我有幸從頭至尾見證了這件指導(dǎo)性案例的誕生。

在“國家隊(duì)”實(shí)戰(zhàn)

2021年3月15日，高鐵列車在京滬線上疾馳。

彼時(shí)，我是江蘇省徐州市檢察院一名入職不滿3年的檢察新兵，受江蘇省檢察院和徐州市檢察院黨組指派，去最高檢公益訴訟檢察廳參加調(diào)訓(xùn)，一路上我既激動(dòng)又期待。

剛到?jīng)]兩天，激動(dòng)的心情還沒平復(fù)，我所在的第三辦案組的主辦檢察官劉家璞就給我們帶來一個(gè)“重磅”消息——生態(tài)環(huán)境部根據(jù)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，建議最高檢以公益訴訟推動(dòng)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理。

這讓我非常不解。雖然生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)法定領(lǐng)域，但是行政主管部門主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)移送線索，實(shí)屬罕見。

這“不按套路出牌”的背后，到底是出于什么樣的考慮？在廳領(lǐng)導(dǎo)的安排下，3月下旬，主辦檢察官劉家璞就馬不停蹄地陪同生態(tài)環(huán)境部工作人員奔赴山東濟(jì)寧、江蘇徐州調(diào)研南四湖流域污染情況。

原來，南四湖地處魯、蘇、豫、皖4省交界處，流域周圍有8個(gè)地市34個(gè)縣（市、區(qū)），是我國北方最大的淡水湖。由于省界關(guān)系復(fù)雜，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問題長期存在，4省在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、排污許可標(biāo)準(zhǔn)不一、“九龍治水”等問題。近年來，在地方黨委政府的重視和努力下，南四湖流域生態(tài)環(huán)境有所改善，但“上下游不同行，左右岸不同步”在一定程度上影響了南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。

由此可見，南四湖生態(tài)環(huán)境受損問題表面在湖區(qū)，根源在流域，僅靠各省單獨(dú)發(fā)力難以實(shí)現(xiàn)全面根本治理。在這個(gè)時(shí)候，檢察公益訴訟最能發(fā)揮協(xié)調(diào)各地的“黏合劑”作用，通過督促各地主管部門協(xié)同履職，共同保護(hù)受損公益、推動(dòng)問題解決。

2021年4月8日，最高檢決定對(duì)南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損情況啟動(dòng)公益訴訟立案程序。最高檢成立南四湖專案組，張雪樵副檢察長任專案組組長、主辦檢察官，直接帶隊(duì)辦案，公益訴訟檢察廳、檢察技術(shù)信息研究中心干部及借調(diào)同志為成員，負(fù)責(zé)組織指揮全案辦理。我就在這時(shí)成為專案組的一員。

那兩天我一直很忐忑。我一個(gè)從地級(jí)市檢察院借調(diào)過來的普通干警，這就開始在“國家隊(duì)”參加實(shí)戰(zhàn)了？

然而忙碌的工作節(jié)奏并沒有給我太多糾結(jié)的空間。在最高檢領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，辦案工作緊張有序地開展著。

打造高質(zhì)效辦案的典范

2020年底，最高檢剛剛成功辦結(jié)首例頂格立案的公益訴訟案“萬峰湖專案”，該專案同樣是推動(dòng)解決跨區(qū)劃的流域環(huán)境治理問題。有此珠玉在前，我想“南四湖專案”應(yīng)該可以按部就班。

但劉家璞卻搖了搖頭。作為“兩湖”案件的承辦人，他太熟悉情況了。他說，萬峰湖面臨的問題主要集中于網(wǎng)箱養(yǎng)殖等可視類污染，而南四湖流域除農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)廢水直排等問題外，還有4000多戶、1萬余名世代以船為家的漁民，他們的生產(chǎn)生活直接影響流域生態(tài)環(huán)境。魯蘇邊界還有眾多你中有我、我中有你的“插花地”，甚至還有未完成勘界的區(qū)域，權(quán)責(zé)交叉不明。“南四湖專案”辦理的難度系數(shù)與“萬峰湖專案”相比，根本不在一個(gè)量級(jí)。

如何指導(dǎo)三級(jí)檢察院高質(zhì)效辦好專案，啃下這塊“硬骨頭”，就成了擺在專案組面前的一道難題。

因南四湖流域污染成因復(fù)雜、治理難度極大，專案組決定沿用“萬峰湖專案”的經(jīng)驗(yàn)，采用“一體化”的模式辦案，即在山東、江蘇、安徽下設(shè)分組，由三省檢察院副檢察長任專案組分組組長，各分組抽調(diào)三級(jí)檢察院200余名辦案骨干，負(fù)責(zé)摸排線索，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。

統(tǒng)分結(jié)合，不是一分了之，而是要更聚焦于如何統(tǒng)籌整個(gè)案件的辦理。為了打造規(guī)范辦案的典范，專案組在線索摸排、立案、檢察建議、訴訟和結(jié)案等每一個(gè)辦案節(jié)點(diǎn)，向各個(gè)分組制發(fā)了12份工作提示。起草之前，我們都先集體學(xué)習(xí)討論相關(guān)法律法規(guī)、辦案規(guī)則、司法解釋和辦案指南，甚至理論文章，確保每一份提示都具有指引性、針對(duì)性和實(shí)操性，能手把手指導(dǎo)三級(jí)檢察院辦好案件。

各分組的檢察官們也在為規(guī)范辦案竭盡全力。江蘇省沛縣檢察院第五檢察部主任郝敬輝在一次調(diào)查取證的過程中就遇到了難題。因?yàn)榈靥幣婵h和微山縣交界的“插花地”，涉案企業(yè)主認(rèn)為企業(yè)地處山東境內(nèi)，江蘇檢察機(jī)關(guān)無權(quán)調(diào)查，十來個(gè)人把沛縣檢察院和生態(tài)環(huán)境局的公務(wù)車輛團(tuán)團(tuán)圍住。下車取證吧，最后可能會(huì)激化矛盾；不取證吧，案子也不能這樣囫圇過去。最后，郝主任還是硬著頭皮下了車，耐心給大家釋法說理，找到相關(guān)工作人員做了筆錄，還對(duì)現(xiàn)場進(jìn)行了勘驗(yàn)，為案件爭取到難能可貴的證據(jù)材料。

見招拆招

南四湖僅湖區(qū)面積就廣達(dá)1266平方公里，水網(wǎng)縱橫，廠礦村莊星羅棋布，一個(gè)月下來，三省僅摸排線索就有30余條。專案組陷入僵局，線索是辦案的基礎(chǔ)，僅靠公益訴訟檢察干警的微薄力量，僅憑他們的“鐵腳板”，怎么可能完成全流域污染問題的排查任務(wù)？

正一籌莫展之際，專案組決定把調(diào)查取證從“二維”升級(jí)到“三維”，委托中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院利用衛(wèi)星遙感進(jìn)行持續(xù)成像觀測，利用衛(wèi)星超出肉眼感知之外的多光譜成像，發(fā)現(xiàn)肉眼看不到的問題。

專家們運(yùn)用衛(wèi)星遙感和多種監(jiān)測技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)了流域水環(huán)境污染類、土地利用類和涉污企業(yè)類問題點(diǎn)位520個(gè)。逐一勘驗(yàn)500多個(gè)點(diǎn)位，也是一項(xiàng)巨大的工程，于是專案組將問題點(diǎn)位與地理位置信息、污染面積、污染物性質(zhì)、污染形成時(shí)間等要素進(jìn)行了比對(duì)分析，最終確定了84條重點(diǎn)問題線索。

完成了衛(wèi)星的“天上看”、大數(shù)據(jù)的“云上算”，剩下的就是檢察官們深入一線開展“地上驗(yàn)”。最高檢檢察技術(shù)信息研究中心的辦案人員帶領(lǐng)各分組檢察技術(shù)人員和法警開展調(diào)查取證，共采集樣品134份連夜送回中心實(shí)驗(yàn)室檢測，同時(shí)還完成172次現(xiàn)場快速檢測。盛夏時(shí)節(jié)，一支支“公益訴訟檢察官+技術(shù)人員+法警”的辦案團(tuán)隊(duì)，在烈日炎炎下，用腳步丈量著南四湖的一草一木。

在調(diào)查取證的過程中，山東分組發(fā)現(xiàn)，流域內(nèi)有40多家煤礦企業(yè)外排廢水中硫酸鹽嚴(yán)重超標(biāo)，應(yīng)當(dāng)追究企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。但檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事公益訴訟程序，將面臨取證難、鑒定難、鑒定貴等問題，還要等待漫長的訴訟周期。有沒有辦法讓受損的公益盡快得到修復(fù)？

山東分組決定，優(yōu)先協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)違法企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，如果行政機(jī)關(guān)不愿意磋商，或者磋商沒有達(dá)成一致，檢察機(jī)關(guān)再提起民事公益訴訟。就這樣，山東分組督促和支持生態(tài)環(huán)境部門分別與24家違法排污的煤礦企業(yè)達(dá)成磋商協(xié)議，涉及賠償金額8.5億元。其他以民事公益訴訟的方式追償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1268萬元。

在這批案件辦理的過程中，一家企業(yè)的負(fù)責(zé)人激動(dòng)地告訴專案組：“同樣在南四湖流域采煤，江蘇的礦企就不限制硫酸鹽濃度，山東的企業(yè)就得花大價(jià)錢升級(jí)設(shè)備，這次還賠了這么多錢！”

原來，南四湖自然保護(hù)區(qū)是山東省設(shè)立的省級(jí)保護(hù)區(qū)，山東設(shè)置了工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不能約束江蘇的企業(yè)。江蘇省境內(nèi)5家煤礦執(zhí)行的國家《煤炭工業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB20426-2006），沒有規(guī)定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值。兩省水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的根源性問題。

如果僅僅推動(dòng)江蘇5家煤礦參照山東的地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，案件也能有個(gè)結(jié)論，但是以后還會(huì)不會(huì)出現(xiàn)其他類似的問題？

在案件研討會(huì)上，劉家璞語重心長地說：“我們不能就案辦案，要推動(dòng)深層次的問題解決，大湖之治，起碼得有一套統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。”專案組主動(dòng)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，共同推動(dòng)魯、蘇、豫、皖4省編制南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的空白。

2024年4月，全國首個(gè)國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的流域型綜合排放標(biāo)準(zhǔn)正式出臺(tái)。當(dāng)然，江蘇的煤礦企業(yè)早在2021年底就完成了技術(shù)改造，企業(yè)用實(shí)際行動(dòng)，展示了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

黨的二十屆三中全會(huì)提出，要推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。專案除了推動(dòng)統(tǒng)一流域污染物綜合排放這一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，還統(tǒng)一了流域船舶污染治理水平。檢察公益訴訟在跨流域、跨區(qū)劃、跨部門的案件中，發(fā)揮了非常重要的作用。

打磨了案例也打磨了我

經(jīng)過一年的努力，南四湖可視類具體污染問題已經(jīng)基本得以解決，水質(zhì)也明顯好轉(zhuǎn)。2022年4月19日，最高檢決定對(duì)專案終結(jié)審查。案件辦結(jié)后，最高檢步履不停，協(xié)調(diào)地方政府開啟南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的新發(fā)展模式。

2023年夏天，我接到通知，最高檢組織人員成立“南四湖專案”指導(dǎo)性案例編寫團(tuán)隊(duì)，我從專案組成員變身為編寫團(tuán)隊(duì)中的一員。第一次研討會(huì)上，我甚至有些出神，這300多個(gè)日日夜夜，205件案件，如何濃縮到一篇案例稿中？

因?yàn)槎际亲罡邫z立案辦理的跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟案，如何區(qū)別于“萬峰湖專案”就成為編寫團(tuán)隊(duì)不可回避的問題。

“萬峰湖專案”是四級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案的1.0版，創(chuàng)設(shè)了上級(jí)院辦理跨行政區(qū)劃重大公益受損案件的一般規(guī)則，比如以事立案、統(tǒng)分結(jié)合、檢察聽證等。“南四湖專案”作為進(jìn)階的2.0版，履職就豐富得多——除了以上規(guī)則，還有打造現(xiàn)代化辦案團(tuán)隊(duì)、技術(shù)賦能、推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償、長效生態(tài)保護(hù)等。按照這樣的思路，我們起草完初稿之后，就開始了不斷的討論修改。

從小組討論，到最高檢公益訴訟檢察廳檢察官會(huì)議研究，再到邀請最高檢法律政策研究室的案例專家共同打磨，時(shí)間不知不覺過去了半年。這半年里，團(tuán)隊(duì)成員無數(shù)次挑燈夜戰(zhàn)、字斟句酌、反復(fù)推敲，耗費(fèi)了太多心血。

2024年2月，征求意見稿被分別印送相關(guān)部委、專家學(xué)者、最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和省檢察院征求意見。等待反饋的過程，大家都有點(diǎn)惴惴不安，生怕會(huì)有反對(duì)的聲音。4月，回函紛至沓來，讓我們激動(dòng)的是，案例獲得了大家一致好評(píng)。其中，武漢大學(xué)法學(xué)院院長秦天寶教授認(rèn)為這起案件為完善公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)形式將成功經(jīng)驗(yàn)有機(jī)融入檢察公益訴訟法加以規(guī)范化。天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海教授認(rèn)為這起案件是一起檢察機(jī)關(guān)依法履職，充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度優(yōu)勢、有力推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)質(zhì)案例，指導(dǎo)意義十分重大。

雖然得到了專家和有關(guān)單位的認(rèn)可，但編寫卻遇到了“瓶頸”。如何充分吸收修改意見，將案例上報(bào)最高檢案例指導(dǎo)工作委員會(huì)進(jìn)行審議，大家改了又改，卻很難有突破。

作為專案組組長、主辦檢察官，最高檢副檢察長張雪樵對(duì)辦案過程、案件亮點(diǎn)和指導(dǎo)意義都非常熟悉，盡管距離結(jié)案已經(jīng)過去兩年，但是專案資料一直放在他的案頭。他不僅全程指導(dǎo)大家辦案和編寫案例稿，在這關(guān)鍵時(shí)刻，他還親自對(duì)案例稿進(jìn)行了大幅修改。

2024年7月和9月，案例先后順利通過最高檢案例指導(dǎo)工作委員會(huì)和檢察委員會(huì)的審議，進(jìn)入了最后的修改階段。發(fā)布會(huì)前一天，我翻看電腦記錄，從2023年7月25日團(tuán)隊(duì)完成的第一稿，到最后的發(fā)布稿，一年多的時(shí)間里，我們一共編寫過102稿！案例編寫過程讓我才明白，哪有這么多竅門和捷徑，都是細(xì)微之處見真章，有“質(zhì)”者事竟成。

“南四湖案例證明了檢察公益訴訟作為監(jiān)督之訴、公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴的獨(dú)特制度價(jià)值，更彰顯了檢察公益訴訟制度作為習(xí)近平法治思想標(biāo)識(shí)性概念和原創(chuàng)性貢獻(xiàn)的司法文明新高度。”張雪樵副檢察長的話音把我從萬千思緒中拉回。

發(fā)布會(huì)現(xiàn)場設(shè)在微山湖中的湖興島上。專案辦結(jié)后，南四湖被文化和旅游部評(píng)為“5A”級(jí)景區(qū)，這座小島再也找不到三年前村口的黑水溝、村尾的臭魚塘。現(xiàn)場吸引了附近的村民來圍觀，他們臉上洋溢著真誠的笑容，感染了每一個(gè)人。劉家璞摩挲著案例發(fā)布稿，一個(gè)字一個(gè)字地又看了一遍，那些為了辦案勞心苦思、奔波忙碌的記憶，也會(huì)成為他內(nèi)心中柔軟又珍貴的一部分吧。

黨的十八屆四中全會(huì)以來，檢察公益訴訟制度已經(jīng)走過了十個(gè)年頭。幸運(yùn)如我，見證了“南四湖專案”指導(dǎo)性案例的誕生，而“南四湖專案”更是一個(gè)見證，見證檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，最終成為新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的重要部分，成為公益司法保護(hù)中閃光的“中國方案”。（作者單位：江蘇省徐州市檢察院）