社區公共體育空間治理碎片化困境及其整體性治理

關鍵詞：社區公共體育空間；治理碎片化；整體性治理；協調與整合

黨的二十大報告中指出，必須堅持在發展中保障和改善民生，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，不斷實現人民對美好生活的向往。2024年全國群眾體育工作會議高度肯定全民健身成效，并指出要在破解“健身去哪兒”難題上繼續下工夫。社區是政府部門了解群眾、聯系群眾、服務群眾的橋梁紐帶，公共體育空間作為社區的重要組成部分，已成為強化社區為民、便民、安民功能的重要載體，更是培育鄰里關系、實現人民主體地位、滿足人民美好生活期待的主要場域。當前，我國社區公共體育空間普遍面臨著布局不合理、場地設施配置趨同、功能單一等問題，致使出現資源共享不足、結構失衡、功能沖突、管理分割等碎片化現象，難以滿足居民健身鍛煉的多元化和差異性需求。因此，如何對社區公共體育空間治理碎片化困境進行整體性治理，是值得探討的重要課題。

自2021年《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》發布以來，社區公共體育空間研究便成為學界關注的焦點議題，主要從以下4個方面展開研究：其一，結構優化方面。從空間設計、布局優化、資源配置等角度，提出社區均衡分布體育設施、增強資源的可達性與公平性、創新體制機制的解決思路。其二，供需矛盾化解方面。以供給側結構性改革為切人點，倡導政府、行政部門、體育社會組織、居民等多方供給主體協同共治，化解社區公共體育空間供需乏力、資源失衡、權利沖突等共享問題。其三，供給效能評價方面。從服務績效、資源配置水平、供給水平等維度，構建相應評價指標體系，對社區公共體育空間供給效能進行測度。其四，治理路徑方面。受社會科學空間概念轉向的影響，積極探索治理模式，提出完善治理制度，優化共建共治共享路徑。這些研究探討了社區公共體育空間治理面臨的問題、機遇及挑戰，并從空間結構優化、供需矛盾疏解、供給效能評價、多元治理方式等方面提出了推進社區公共體育空間建設路徑，為深化其治理的理論研究與實踐提供了基礎和借鑒。然而，研究也存在一定局限性，如對社區公共體育空間的供給數量、資源結構布局等現實問題討論較多，而對社區公共體育空間供給過程中存在的治理碎片化問題討論相對較少，且側重于關注治理的結構性困境，忽視了其治理的系統性和整體性。基于此，本研究結合文獻資料和實地調研，引人多維空間的分析框架，深入剖析社區公共體育空間治理過程，探討其碎片化問題的具體表現和主要成因，并提出整體性治理路徑。

1社區公共體育空間治理碎片化的整體性治理框架

1.1整體性治理理論的引入與適切性

整體性治理理論是后公共管理時代應對政府服務裂解性與管理碎片化現象形成的創新性系統改革理念與實踐模式，著重倡導政府、社會、市場等多元主體共同治理公共事務，以實現公共利益的優化和公共資源的合理配置，具備內在的科學性與外在的可實施性。該理論以公民需求為治理導向，通過整體主義思維對理念、制度、資源等要素進行協調和整合，致力于破解主體單一、組織結構分割、功能重疊、信息不對稱等碎片化問題，最終形成無縫銜接的整體服務模式，以實現全面滿足公民整體需求的目標。

首先，整體性治理理論著眼于公共利益的實現。社區公共體育空間治理碎片化往往導致公共利益的受損，引入整體性治理理論，可以有效整合各方資源，實現公共利益的獲得和最大化。其次，整體性治理理論強調系統性和協同性。社區公共體育空間治理碎片化通常涉及到多個部門和利益相關者，如政府、社會組織、企業等，引入整體性治理理論，可以實現各方的協同作用，形成系統性的治理機制，從而解決治理碎片化問題。再次，整體性治理理論注重民主參與。社區公共體育空間治理碎片化往往涉及到市民的利益，必須充分聽取社區居民的聲音，實現民主參與。最后，整體性治理理論提倡長遠規劃和可持續發展。社區公共體育空間治理碎片化往往導致資源的浪費和環境的破壞，引入整體性治理理論，通過法制保障，可以推進社區公共體育空間治理碎片化與可持續發展相協調，實現社區公共體育空間的持續利用。

由此可見，整體性治理理論聚焦全局性、一體化的治理需要，構建面向整體利益最大化的治理模式，通過系統整合、組織協調等方式，推動部門或要素間的功能耦合與目標實現。依托整體性治理理論，對社區公共體育空間的治理碎片化問題進行深入分析，能促進社區公共體育空間資源的整合和優化，更能提高公共體育資源的利用效率，保障市民的公共體育權益，進而實現公共利益的獲得和最大化，對促進基層治理現代化建設具有重要的借鑒意義。

1.2社區公共體育空間治理碎片化的整體性治理框架

社區公共體育空間治理是一項系統性工程，本文嘗試構建社區公共體育空間治理的整體性治理分析框架：在價值理念上，以服務全民健身戰略為宗旨，以人民需求為導向，強調通過社區公共體育空間治理為社區居民提供公平可及、運行高效、保障有力的全民健身公共服務體系，這與整體性治理理論以滿足公共需求、維護公共利益和承擔社會責任的治理價值導向高度契合；在組織結構上，社區公共體育空間治理涉及政府管理部門、社區管委會、社會體育組織、社區居民等多元治理主體，整體性治理理論強調的政府主導與多元主體共建的整體性組織系統具有重要指導意義；在運行管理上，整體性治理理論中強調信息技術的整合方式，為社區公共體育空間治理持續運轉提供了思路（見圖1）。

2社區公共體育空間治理碎片化的問題審視

2.1社區公共體育空間治理碎片化的具體表現

2.1.1價值理念碎片化

社區公共體育空間治理中治理主體的行為與“以人民為中心”和“公共利益優先”價值取向存在偏離現象，具體表現為：第一，“以人民為中心”的價值理念未能充分落實。一是單純追求政績目標，社區公共體育空間治理呈現粗放式供給，僅基本實現了“有沒有”的短期目標，而忽視長期目標的合理性、實用性和持續性。二是社區公共體育空間功能固定且單一，健身器材主要以簡單的扭腰機、健騎機、太空漫步機等為主，場地則以健身步道和球類為主，這種設計促使空間的功能被預先指定，忽視了“潛在可供性”。三是社區公共體育空間設計缺乏人文關懷，如體育指導、健身服務及信息支持等，其普遍存在“重供給，輕維護”，不能滿足社區居民的獲得感、幸福感、安全感等深層次需求。第二，“公共利益優先”的價值追求沖突。一是部分行政部門存在局部利益高于公共利益現象。有地方政府通過夸大社區公共體育需求，強調財政困難與缺口，轉頭將大量財力、物力投向競技體育，以實現自身的政績目標。二是非政府性社會組織的資本逐利性日益突出。社區公共體育空間資源博弈加劇了資本逐利的行為，開發商在規劃和施工階段經常擠壓和變相侵占社區公共空間，最終營造出狹小、擁擠、堵塞的社區公共空間。三是社區公共體育空間被隨意擠占。社區公共健身區域淪為晾曬場、小區健身場成為廢品站、公共健身場地辦培訓班等現象層出不窮。

2.1.2組織結構碎片化

社區公共體育空間治理中多個治理主體之間的職權互動呈現碎片化特征，具體表現為：第一，縱向互動中的權責不匹配。一是職責同構現象。地方政府在制定社區公共體育空間治理政策時，大多以“依葫蘆畫瓢”的做法落實中央政策，缺乏實際指導性和操作性，導致居民對社區公共體育設施空間配置不太滿意，常出現“人多設施少”或“人少設施多”的現象；二是權責不匹配現象。基層治理組織承擔了大量治理任務，但卻沒有獲得相應的權力下放和資源下沉，中央政府集中了50%～60%的財政收入，其承擔的事權責任僅有25%～30%；而地方政府的財政收入只有40%～50%，其承擔的事權責任卻高達70%～75%。第二，橫向互動中未能實現功能互補。一是責任推諉現象。在處理廣場舞、籃球、毽球等公共體育空間權利沖突事件的過程中，只有使用者和社區管理者的身影，行政部門、體育部門及立法部門之間缺乏協調與合作，導致社區居民求助無門，協同治理難度大。二是各自為政現象。社區公共體育空間的建設與管理涉及城市規劃、發改委、體育等多個政府部門，由于部門間缺乏溝通和合作，無法合理配置資源，嚴重影響公共體育設施的整體效益的發揮，如社區公共體育服務空間的體育設施規模、密度和可達性的優勢集中指向于高收入地區，與城市房價“市區高、郊區低”的空間格局相呼應。三是社區與居民的協調合作碎片化。由于政府管理部門自上而下的社區體育資源的治理方式，居民極易忽視社區體育發展和實現公共體育空間合理權利，缺乏社區公共體育空間治理的自主性．參與意識、參與形式和參與路徑都呈現碎片化。

2.1.3運行管理碎片化

社區公共體育空間治理中規劃統籌、資源配置、信息共享等運行過程中的服務碎片化，具體表現為：第一，缺乏精細化的社區公共體育空間供給標準。一是基層政府對于應該依據什么要求、創造什么條件的社區公共體育空間，缺乏具體準確的規定和要求，目前僅能從《全民健身基本公共服務標準（2021年版）》《全民健身計劃（2021-2025年）》等政策中找到一些宏觀建設指導或標準。二是在以政府為主、社會為輔的供給與監督機制下，監督評估體系不完善，弱化了監督評估應有的持續改進效用與價值，如社區公共體育空間供給評估的主要指標以健身場地設施等硬件設施建設為主，忽視人口結構、城鄉結構、需求結構等方面的差異化特征。第二，凸現“信息孤島”現象。一是社區公共體育空間治理的信息資源所需的數據平臺、決策中心、管理系統等數字能力較弱，部門間在公共體育空間資源流動、協同和共享中重復性信息采集和信息閉塞。這種現象還加劇了社區公共體育空間資源配置的不均衡性，西部地區和偏遠鄉村社區對互聯網技術運用能力、資金支持、移動媒體技術相較城市劣勢明顯，導致智慧化社區建設推進緩慢．無法實現全面覆蓋，難以滿足社區居民多元化健身活動空間需要。二是社區公共體育空間服務供給與需求脫節。服務供給未能充分考慮到不同年齡段、性別、職業等人群的個性化需求，服務供給過于注重硬件設施建設，忽視了軟件服務的提供，如體育活動組織、健身指導、體育賽事等，導致服務供給與居民需求之間存在較大偏差。

2.2社區公共體育空間治理碎片化問題的成因

2.2.1主導價值缺位，治理目標偏離

社區公共體育空間治理的“以人民為中心”價值理念培育薄弱，缺少整體性發展動機作為內核，致使治理主體間的價值觀念碎片化。一是治理主體之間缺乏信任，嚴重阻礙了協作共治目標的實現。社會體育組織、體育企業和社區居民在治理過程中參與程度較低，信任與理解不足致使公共利益的價值取向逐漸弱化。二是治理主體間價值追求不一致，加劇了政府、社會體育組織、承建企業與社區之間的緊張關系。受資本逐利的影響，開發商往往通過多占有公共體育空間獲得更多的利潤，還有一些社會體育組織打著公益性的幌子從事營利性活動。這些行為不僅有損于社區公共體育空間治理的公共性，也逐漸降低了部分治理主體的公信力，難以形成協作共治的治理共同體。

2.2.2制度約束乏力，主體行為失范

社區公共體育空間治理的權責結構碎片化的根本原因在于治理主體間以決策、協同、監督為核心的制度約束不夠完善，致使治理主體行為失范。一是社區公共體育空間供給缺乏有效的決策機制。對社區應具備的公共體育空間條件及其需求，缺乏具體準確的規定和要求，且決策形式實行“由上至下”的模式。二是社區公共體育空間治理主體間缺乏有效的協同與監督機制。政府鮮有政策明確界定社區體育多元參與者的權責，協同制度多來源于《城市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案》《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》等政策中的宏觀鼓勵性條文，對政府部門與社會力量共同參與治理工作的引導和調控不足。三是社區公共體育空間的供給與監督都以政府為主。我國社區公共體育空間主要由政府投資，由體育局、民政局等相關政府部門負責監管，企業、社會體育組織和社區居民等其他供給主體的話語權相對較弱，這種自我監管的方式壓縮了企業、社會體育組織、社區居民等其他供給主體的話語權，往往只能扮演輔助角色，難以發揮其市場機制的聯動優勢，不利于形成多元主體協同共治的生態鏈。

2.2.3治理能力不足，資源供給低效

社區公共體育空間供給過程中聯合多方主體協同行動的治理能力較弱，致使對諸多類型公共體育空間資源無法形成高效整合和合理配置。一是信息化能力不足影響社區公共體育空間資源的高效整合。社區公共體育空間資源信息具有碎片化特點，各地體育場地信息的管理分散在多個部門，如教育、體育、規劃等，缺乏統一的信息化建設和管理的指導，未形成信息互通和共享的信息化平臺，信息收集重復、不流通等現象明顯。二是需求識別能力不足影響社區公共體育空間資源的合理配置。受部門自利性和惰性的影響，社區公共體育空間信息服務對健身需求、場地使用、開放時間等各類信息的收集、存儲、公布較為分散。此外，各部門往往僅在本部門范圍內建立數據庫，致使社區公共體育空間供需不對稱、信息服務不到位、反饋無門路等現象突出，導致了資源的浪費和低效利用。三是鄰里關系的疏離限制了社區資源管理信息共享。社區結構變化是人際隔閡的關鍵因素，現代社區多為封閉性和隔離性的住宅模式，鄰里之間往往缺乏認識與交流的機會和動力，致使社區居民的歸屬感不強，居民參與社區公共事務的意識薄弱。同時，許多社區在公共體育資源管理信息共享方面缺乏統一、便捷的信息平臺，居民們往往無法及時、準確地獲取到關于體育設施的開放時間、使用規定等重要信息，這在一定程度上限制了信息共享的效果。

3社區公共體育空間治理碎片化的整體性治理路徑

3.1重塑價值理念：堅持共建共治共享發展思路，強化協同整合效應

依托整體性治理理論，倡導“以人民為中心”的核心理念，是解決社區公共體育空間價值理念碎片化問題的基礎，需引導不同利益目標的治理主體樹立正確觀念，強化政府與體育企業、社會體育組織、地產開發單位、公眾等主體間的協同配合效應，為實現補位、提質、增效的治理目標打下基礎。

一方面，堅持以公共性為核心理念，筑牢治理主體間的信任根基。一是在社區公共體育空間供給過程中，應以尊重各主體在性質、利益、功能等方面的差異為基礎，厘清自治性事務或行政性事務的權責邊界，將“更好滿足群眾多元化體育健身需求”的價值理念融人到治理全過程。二是圍繞公眾體育需求和公共體育利益，系統性、常態化開展健身活動需求調研，依據不同性別、群體、區域等細分健身活動的偏好，在社區公共體育空間的布局和建設上積極回應公眾的訴求，打造社區公共體育空間多元供給、優勢互補的治理格局。

另一方面，堅持共建共治共享的發展思路，增強整體性治理的認同感。政府管理部門是社區公共體育空間多元供給主體維系社區治理伙伴關系的重要紐帶，通過制定合理的規劃和政策，發揮積極引導作用，促進政府、企業、社會組織和居民之間的協調和溝通，實現資源的優化配置和共享。一是暢通各主體參與社區公共體育空間事務治理的多元渠道，積極倡導各街道和社區居民群眾自發參與，形成自下而上的合力，如通過“社區運動節”“健身挑戰賽”等形式，讓居民在參與中體驗體育的魅力，從而提高參與治理的積極性。二是加強共建共治共享理念傳播，提高社區居民的主人翁意識，組織社區公共體育空間治理主體與居民共同解決特定問題，積極引導不同主體的個人利益取向拓展到公共利益取向，努力實現公共利益最大化。三是將社區居民納入公共體育空間供給評價體系，培育社區居民在公共體育空間治理事務中的參與意識與實踐能力。

3.2調適權責張力：建立多主體權責網格，完善整體性責任機制

依托整體性治理理論，建立涵蓋多主體的權責網格以形成整體性責任機制是解決組織結構碎片化問題的關鍵，強調從制度、管理和政策等層面調適多元主體間的權責關系，形成聯合行動的共同體，提高權責匹配度和功能互補性。

（1）制度層面，以制度化的形式整合不同利益主體的權責關系。一是通過“政府間協議”等方式協調部門之間的內在關系，在制度上進一步明確權責關系，合力解決區域性社區公共體育空間供給的短板。北京市在推進社區公共體育空間建設過程中，通過與教育、規劃、財政等部門的協調，成功解決了場地、資金等問題，使得社區公共體育空間得到有效改善。二是及時向公眾公布社區公共體育空間相關的決策制度、政策執行效果等信息，促使社區公共體育空間治理過程合法化和公開化，增強公眾對社區公共體育空間供給的認同感和參與度。可通過官方網站、微信公眾號等渠道，定期發布相關信息，使得公眾對社區公共體育空間的供給有更清晰的認識。

（2）管理層面，完善社區公共體育空間治理的協同供給機制。一是政府部門在社區公共體育空間供給過程中應通過社會管理、供給監管、協商對話等治理手段，出臺相應的政策和管理措施，保障社區公共體育空間的合理利用和維護。二是政府應積極調動社會組織的主觀能動性。將供給多元主體納入整體性治理結構中，對體育產業、社會企業、社區居民等非政府性質主體進行增能賦權。可采取“雙輪驅動”策略，支持非政府性質供給主體舉辦多樣化的公益性活動，降低對政府部門的依賴性，為社區公共體育空間建設提供體育設施、功能服務、健身指導等支持，增強其參與治理的積極性。三是鼓勵社區居民自主結成自治組織，通過建立協商制度、扶持社區居民治理組織、吸納社區健身達人等方式，積極參與公共體育空間的建設和管理，共同維護公共體育空間的完整性和可持續性，同時開展需求收集、協商解決、訴求傳達等自主服務，增強社區居民的歸屬感和責任感。

（3）政策層面，加快完善社區公共體育空間相關政策體系。政府部門需通過上下隸屬部門的協同聯動，聯合教育、規劃、財政等相關部門，共同制定和實施體育空間供給政策，不斷完善社區公共體育空間供給的宏觀政策體系。同時，地方需結合國家政策和本地實情，推進“因地制宜”的社區體育空間供給政策。地方政府應根據國家宏觀政策，結合當地人口密度、經濟發展水平等因素，合理規劃社區公共體育空間，提高政策在治理過程中的指導性和可操作性。

3.3協調整合資源：搭建智能化管理平臺，強化整體服務精準性

整體性治理理論強調信息技術是協調與整合資源的重要手段，也是推進社區公共體育空間整體服務精準性的重要載體，搭建智能化管理平臺是實現整體服務精準性的關鍵，智能化管理平臺可以通過大數據、云計算等技術，對社區公共體育設施的使用情況進行實日寸監控和分析，從而為社區居民提供更加精準的服務。

首先，完善社區公共體育空間的服務標準體系。運用大數據技術進行治理主體篩選、需求識別、策略吸納，結合理論研究、人才建設、資金投入等手段，識別多元化的社區公共體育空間需求和資源信息，進而對不同目標群體在設施使用、健身指導、活動參與等公共體育空間需求和資源數據進行精準聚類，以此完善“需求導向”的社區公共體育空間服務的標準，推進資源配置從統一式供給邁向差異式供給。

其次，搭建社區公共體育空間信息共享平臺。一是鼓勵多方治理主體共建互聯互通的治理參與平臺，合理劃分治理主體獲取信息數據的權限，暢通治理主體間的溝通渠道，以便治理主體更便捷地了解、共享和使用社區公共體育空間基礎信息資源，為治理決策、實時監管、信息公開等方面提供信息技術支撐。二是建設社區公共體育空間的資源信息數據庫。充分利用大數據、云計算、空間分析軟件等信息技術，分析社區的人口密度、體育場地設施、體育空間功能配置等社區公共體育空間要素，構建既定社區內公共體育空間需求數據庫，盤活社區“金邊銀角”土地。

最后，打造社區公共體育空間智慧化監管平臺。依托信息資源的共享平臺拓寬反饋監測途徑，在資源供給、服務質量、資源配置監管等方面搭建數字化反饋監測平臺，推動形成政府部門、社會體育組織、企業、社區、居民等多元主體參與的監督評估體系。同時，提高民眾在社區公共體育空間供給監督中的話語權，積極引導社區居民通過網站、微信公眾號、郵箱、問卷星等網絡平臺進行留言反饋需求，并將社區居民合理化的需求或建議納入社區公共體育空間決策的全過程。

4結語

從整體性治理的理論視角出發，針對社區公共體育空間治理呈現出價值觀念、組織結構、運行管理等碎片化問題，提出重塑價值理念、調適權責張力、協調整合資源等路徑，為破解社區公共體育空間治理碎片化困境提供了“良方”，可推動形成社區公共體育空間治理的共建共治共享格局，以適應和滿足公眾不斷增長的公共體育空間需求。同時，由于社區公共體育空間治理的環境復雜性和區域差異性，社區公共體育空間整體性治理的應用案例研究和跨區域實踐研究是未來進一步深化研究的方向。