檢察機關開展空殼公司治理的行政檢察監督

摘 要：隨著國家 “放管服”改革不斷深入，市場主體登記更為便捷，不法分子利用公司注冊便利條件，惡意注冊公司、獲取營業執照，用于非法買賣證件、電信網絡詐騙、洗錢、偷稅漏稅等違法犯罪活動，嚴重侵害人民群眾財產安全，嚴重擾亂市場經濟秩序。加強對空殼公司治理，有利于助力國家治理體系、治理能力現代化，全面強化檢察機關行刑反向銜接工作，并對“檢察護企”專項的開展有重要推動作用。對此，檢察機關在開展空殼公司治理行政檢察監督時，以是否在營或是否虛假注冊為切入點，確保法律適用的準確性，從而提高行政檢察監督質效。

關鍵詞：空殼公司治理 行政檢察監督 實踐困境 完善建議

一、空殼公司治理行政檢察監督案之案情介紹

［案例一］山東省日照經濟技術開發區人民檢察院（以下簡稱“日照經開區檢察院”）于2021年辦理了一起安某等人買賣國家機關證件犯罪案件，發現安某等人因買賣國家機關證件犯罪被判處刑罰后，截至2022年10月20日，由安某注冊成立的日照某汽車銷售有限公司、日照某空調工程有限公司等25家企業在國家企業信用信息公示系統上顯示的企業狀態為在營（開業）企業。因該25家企業未予以行政處理，存在被用于境內外的網絡犯罪活動的較大風險，日照經開區檢察院向日照市市場監督管理局日照經濟技術開發區分局發出檢察建議，督促行政機關予以整改。收到檢察建議后，市場監督管理部門高度重視，多次與檢察機關召開座談會研究整改落實意見，對25家涉案企業逐一調查核實，啟動吊銷清理工作，并提高風險企業抽查比例，對574家企業開展市場監管系統內部抽查，全面保障市場主體正常運營。

［案例二］山東省日照市東港區人民檢察院（以下簡稱“東港區檢察院”）于2021、2022年分別辦理夏某某、袁某某等人買賣國家機關證件犯罪案件，發現夏某某、袁某某等人因買賣國家機關證件犯罪被判處刑罰后，截至2023年7月，由夏某某注冊成立的日照某酒水批發部、南湖鎮某酒水店，由袁某某注冊的日照某電子商務有限公司等多家企業或工商戶仍處于在業狀態。經現場檢查，上述公司注冊地址為虛假地址，未查詢到公司所在小區物業繳納水電費等費用信息。東港區檢察院向東港區行政審批服務局發出檢察建議，督促行政機關予以整改。收到檢察建議后，東港區行政審批服務局對上述涉案企業、工商戶依法撤銷市場主體登記，并就進一步完善市場主體登記管理制度進行了研究。

二、空殼公司治理行政檢察監督之辦案路徑

（一）確定空殼公司治理對象之切入視角

精準鎖定“空殼公司”對象目標，是檢察機關開展空殼公司治理行政檢察監督的前提，從個案辦理向類案治理拓展是檢察機關開展空殼公司治理行政檢察監督的目標。在實踐中，檢察機關可以從是否在營、是否為虛假注冊的視角切入，依法啟動調查核實工作，提升檢察監督質效。

1.以是否在營為切入視角。在案例一中，日照經開區檢察院為確定治理對象，采取以是否在營為切入視角，利用大數據模型，對數據信息碰撞進行精準鎖定。2022年10月，日照經開區檢察院通過全國檢察業務應用系統調取了本院2019年以來受理的買賣國家機關證件犯罪案件，對查詢的全部19起案件中買賣營業執照情況進行數據梳理，發現涉違法買賣的企業159家，經國家企業信用信息公示系統等查詢發現，有52家公司企業狀態為在營（開業）企業，其中25家在日照經開區注冊成立，行政機關都未予以行政處理。

為實現個案辦理向類案治理拓展目標，日照經開區檢察院從市場監管部門獲取了登記狀態為“在營（開業）企業”的市場主體名單數據。同時，從全國檢察業務應用系統調取買賣國家機關證件犯罪案件基本信息，并進行篩選，只保留買賣營業執照的犯罪案件，根據案件信息對應的刑事裁判文書（或起訴書），提取被非法買賣營業執照的企業名稱、法定代表人、成立日期等信息。將篩選出的企業名稱與獲取的市場主體名單數據進行數據比對，篩選出“在營（開業）企業”狀態的市場主體名單。上述名單即為違法未處理的企業信息，開展類案監督。

2.以是否為虛假注冊為切入視角。在案例二中，東港區檢察院以是否為虛假注冊為切入視角，根據本院辦理的買賣國家機關證件犯罪案件對涉案人員所注冊企業信息進行梳理，發現涉案人員所注冊企業6家，將上述涉案企業信息與東港區行政審批服務局調取登記狀態為“在營（開業）企業”的市場主體名單數據進行關聯分析，梳理查找出4家涉案企業或個體工商戶存在提供虛假材料取得市場主體登記的案件線索。然后通過核實店鋪實際經營場所、實際注冊地址、物業繳納水電費等信息進行實地調查，發現上述4家涉案企業店鋪注冊地址為虛假地址，周邊商戶均稱此店鋪從未開展經營活動，在注冊成立后均未實際經營，最終鎖定其為違法未處理的企業信息。

為實現個案辦理向類案治理拓展目標，東港區檢察院積極開展“空殼公司”治理專項活動，調取了本院近年來辦理的買賣國家機關證件犯罪案件基本信息，提取被非法買賣營業執照的企業名稱、成立日期等信息，通過與東港區行政審批服務局調取登記狀態為“在營（開業）企業”的市場主體名單進行比對，發現以日照市東港區為注冊地的涉案在營企業共計18家。日照東港區檢察院將相關線索移送至東港區行政審批服務局進行監督管理。

（二）不同切入視角的法律適用與法律后果差異

行政機關作出的行政處罰內容和權限必須嚴格依照法律規定。檢察機關運用大數據檢索違法買賣營業執照犯罪案件后，對違法企業應當如何處理是檢察機關開展空殼公司治理行政檢察監督的關鍵。

1.以是否在營為切入視角的法律適用與法律后果。案例一中，依據《市場主體登記管理條例》 （以下簡稱《登記條例》）第48條第3款規定，“市場主體偽造、涂改、出租、出借、轉讓營業執照的，由登記機關沒收違法所得，處10萬元以下的罰款；情節嚴重的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，吊銷營業執照”；《公司法》（2023年修訂）第260條第1款規定，“公司成立后無正當理由超過六個月未開業的，或者開業后自行停業連續六個月以上的，公司登記機關可以吊銷營業執照，但公司依法辦理歇業的除外”、第262條規定“利用公司名義從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的，吊銷營業執照”。

日照經開區院認為，安某等人非法買賣日照某汽車銷售有限公司、日照某空調工程有限公司等企業營業執照違法行為，存在被用于境內外的網絡犯罪活動的重大風險，應認定為情節嚴重的情形。根據上述規定，應當向市場監管部門發出檢察建議予以監督，吊銷營業執照。另，安某等人非法買賣日照某汽車銷售有限公司、日照某空調工程有限公司等企業營業執照違法行為經法院判決后，上述企業已自行停業超1年，且在案件辦理過程中，檢察機關也發現有關涉嫌非法買賣營業執照的刑事案件，大多數買賣企業用于電信網絡詐騙、洗錢、偷稅漏稅等違法犯罪活動，且企業注冊目的均為出售牟利而設立。案發后，企業都普遍自行停業連續6個月以上，為此，建議市場監管部門對違法企業進行吊銷營業執照的處理符合法律規定。

2.以是否虛假注冊為切入視角的法律適用與法律后果。案例二中，依據《行政許可法》第31條規定，“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。”第69條規定，“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：......被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。”《登記條例》第40條規定，“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記的，受虛假市場主體登記影響的自然人、法人和其他組織可以向登記機關提出撤銷市場主體登記的申請。登記機關受理申請后，應當及時開展調查。經調查認定存在虛假市場主體登記情形的，登記機關應當撤銷市場主體登記”。

東港區檢察院認為，夏某某、袁某某在申請市場主體登記時，或提供虛假經營場所，或隱瞞其買賣營業執照謀取非法利益的目的，后將營業執照等材料出售給他人構成犯罪，相關市場主體并未實際經營，擾亂市場秩序，違反了上述法律規定，應當由東港區行政審批服務局對上述企業依法撤銷市場主體登記。

三、空殼公司治理行政檢察監督之實踐困境

（一）機構改革，歷史遺留問題多

檢察機關在從市場監管部門及行政審批部門調取市場主體營業情況及登記名單數據時，因涉案紙質檔案較多，企業注冊時間久，市場監管部門及行政審批部門配合度不高，尤其是機構改革后，歷史遺留問題并未解決。機構改革成立行政審批局后，審批權集中在行政審批局，監管職責由市場監管部門負責，出現了審批與監管相割裂的狀態。行政審批部門認為，其僅對在其成立后、新登記的企業信息負責審批，而對于在審批局成立之前注冊的企業不負責，仍應由市場監管局負責；市場監管部門負責對市場主體進行監管，其營業開展情況材料應當由市場監管部門提供。市場監管部門認為，機構改革后，行政審批局負責審批事項，目前市場監管局已將審批職能全部移送至審批部門，無論企業在何時注冊成立都應當由行政審批局負責，那么機構改革后成立、新登記的企業也應當由行政審批局負責整理注冊企業信息情況。

（二）權責不明，行政權與執法權相分離

在檢察機關向行政機關制發檢察建議督促整改時，也出現了困難。在案例二中，東港區行政審批服務局在對涉案企業依法撤銷市場主體登記時，需要實際開展調查核實，然而調查執法權集中在市場監管部門，需要市場監管部門予以幫助。但是市場監管局認為，《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》明確提出了按照“誰審批，誰監管，誰主管、誰監管”的原則。撤銷市場主體登記的行為屬于登記過程中產生的問題，行政審批局負責登記，那么誰審批誰監管，就應當由行政審批局負責，與市場監管局無關。

最終，針對上述歷史遺留、權責不明等問題，檢察機關根據《人民檢察院組織法》第21條“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院規定”之規定，向上述兩機關進行釋明，相關單位接收該意見，并表示將全力配合檢察機關調查取證。

（三）缺乏文件規定，跨地域“空殼”公司治理難

在上述案例中，日照經開區院排查出的52家企業中，有25家屬于轄區內的，另外27家企業屬于日照本市其他區縣院，另1件移交給了外地檢察機關。

根據日照市檢察院在全市范圍內部署開展“空殼公司”治理行政檢察類案監督專項活動數據統計，截止2024年3月5日，各基層檢察院共向市檢察院報送非本地區在營“空殼公司”67家。市檢察院已經統籌向注冊地所在檢察院進行移送。因目前案件移動并沒有文件規定，所以上述案件是以案件線索移送的方式移交到當地的檢察機關，可能存在不規范的情形，這是檢察機關在今后開展“空殼公司”治理行政檢察監督需面臨解決的問題。

四、空殼公司治理行政檢察監督之完善建議

空殼公司治理行政檢察工作需從政治上著眼，從法治上著力，強化部門協作，健全“府檢聯動”機制，充分利用大數據資源優勢，積極參與“檢察護企”專項行動，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益，助力營造市場化、法治化營商環境。

（一）強化部門協作，建立“府檢聯動”機制

檢察機關在開展空殼公司治理行政檢察所面臨的問題，歸因于執法權與行政權分離后權利運行脫節，又未能建立有效的協調機制，主管部門與執法部門之間因管理、審批、執法、監督等環節缺乏銜接，導致雙方溝通成本增加，包括執法線索的發現與移交、處理與反饋等方面沒有對應的機制，雙方容易因執法權歸屬與責任追究發生爭執。行政審批局只管發放營業執照，市場主體開辦時只需要告知承諾，導致市場監管部門對市場主體實際經營場所是否存在、是否與營業執照一致，只能再次廣撒網一一摸排，與市場主體之間的“粘度”不夠。

本文認為，開展“空殼公司”治理行政檢察類案監督，就必須要主動加強與行政審批、市場監管等部門的溝通聯絡，建立信息互通、聯席會議、案件通報、督促整改等“府檢聯動”機制，聚焦依法清理 “空殼公司”，強化會商研判和聯動協作，合力營造公平公正透明穩定的法治化營商環境。對此，在案例一中，為促進市場監管領域法治建設，建立健全行政檢察與市場監管行政執法銜接工作機制，促進治理體系和治理能力現化代建設，日照經開區檢察院在案件辦理完畢后，與市場監督管理部門聯合會簽《關于建立行政檢察與市場監管行政執法銜接工作機制的實施意見》（以下簡稱《意見》），要求雙方在開展行政檢察和市場監督管理行政執法工作中應堅持各司其職、相互配合，加強信息共享，形成工作合力。《意見》規定，檢察機關有權按規定查閱市場監督管理部門行政處罰案件電子數據或紙質執法檔案，市場監督管理部門應當積極配合。檢察機關和市場監督管理部門在履職過程中發現有關企業和個人的違法行為涉嫌犯罪的，應當及時將涉嫌犯罪案件線索移送公安機關，確保行政執法與刑事司法的有效銜接。

（二）推廣數字監督模型，提升類案監督法律質效

在上述案例中，做好“空殼公司”治理行政檢察監督，需要樹立“數據業務化”意識，提升注重運用大數據技術分析能力。日照經開區檢察院通過建立的《“空殼公司”監管行政檢察監督模型》對刑事案件中以買賣工商營業執照為目的成立的“空殼”公司仍長時間正常存續在營的違法情形，以數字檢察的方式，通過對檢察業務應用系統檢察機關內部業務數據的檢索，與外部數據進行比對，梳理同類問題，并通過類案檢察建議等方式，督促行政機關依法履職，并健全監管機制，合力維護法治化營商環境。

2024年1月，日照市人民檢察院經過綜合研判，要求各區縣檢察院借鑒應用日照經開區檢察院研發的“空殼公司”治理類案監督模型開展監督活動，以日照經開區檢察院開展的監督工作為基礎，在全市范圍內部署開展為期一個季度的“空殼公司”治理行政檢察類案監督專項活動，依法打擊懲治利用“放管服”改革便利，注冊空殼公司實施違法犯罪活動，清理、斬斷相關黑灰產業鏈，以個案辦理為基礎建立服務保障法治化營商環境數據監督模型，形成可以復制的行政檢察監督“產品”，保障國有財產不被侵犯，保護人民群眾財產安全，助力營商環境優化和提升。

（三）開展行刑反向銜接，完善閉環式檢察制度

根據申請進行市場主體注冊、變更、注銷登記是行政機關履行市場監管職責的重要方式。國家持續深化“放管服”改革后，根據公司法等相關法律，市場主體登記更為便捷。近年來出現部分人員惡意提交虛假材料騙取公司登記，用以從事危害國家安全、社會公共利益的嚴重違法行為的案件，損害了相關市場主體的合法權益，破壞了社會誠信。行政檢察部門應主動加強與檢察機關刑事檢察部門的協作配合，通過溝通座談等形式，了解掌握檢察機關辦理的涉幫助信息網絡犯罪、買賣國家機關證件犯罪、虛開增值稅專用發票犯罪等情況，排查需要給予違法行為人罰款、吊銷營業執照等行政處罰而行政機關未做處理的，通過制發檢察建議等方式，督促行政機關履行監管職責，充分完善閉環式檢察制度。另，檢察機關在辦案過程中，對公司是否系惡意登記，應當結合全案事實，著重審查、綜合認定，實質性解決企業遇到的問題，依法維護市場主體合法權益。