行政處罰類訴訟監督案件中“過罰不當”的認定及監督路徑

摘 要：檢察機關辦理涉行政處罰類訴訟監督案件，不僅要審查行政處罰是否符合具體法律責任條款，也要審查其是否符合行政處罰裁量基本原則。對于行政機關未統籌考慮本領域法律法規與行政處罰法的適用關系，機械執法導致過罰明顯不當的，應綜合考慮司法便利、效率及行政機關自行糾正違法行為意見等因素，對于不宜提出抗訴或再審檢察建議的，可以制發檢察建議督促行政機關糾正，從實體和程序兩個維度全面維護行政相對人的合法權益，實現辦案質量、效率和效果的有機統一。

關鍵詞：行政處罰 過罰相當 怠于履職 行政違法行為監督 檢察建議

基本案情及辦案過程

1993年10月22日，北京某木業有限責任公司（以下簡稱“木業公司”）成立，系中外合作企業，經營范圍為生產膠合板產品、鋼木家具及銷售自產產品。2019年11月27日，北京市某區生態環境局（以下簡稱“區生態環境局”）作出《行政處罰決定書》（以下簡稱“案涉處罰決定”），認定該公司建設項目屬《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中的“家具制造”，為其他類報告表項目，污染防治設施已建成，未經驗收，主體工程即于1993年9月正式投入生產至檢查時發現，其行為違反了《建設項目環境保護管理條例》（2017年修訂）（以下簡稱《條例》）第9條第1款和第17條第1款的規定。根據《條例》第23條第1款的規定，即“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款”，決定對該公司罰款人民幣45萬元整。木業公司不服被訴處罰決定，向區政府申請行政復議，區政府復議維持了被訴處罰決定。

2020年3月，木業公司訴請撤銷被訴處罰決定以及區政府作出的復議決定書。法院經審查認為，被訴處罰決定程序合法、量罰適當，判決駁回了木業公司的訴訟請求。木業公司不服，向北京市人民檢察院第二分院（以下簡稱“市檢二分院”）申請監督。

2023年3月，市檢二分院提請北京市檢察院（以下簡稱“市檢察院”）抗訴。市檢察院經審查認為，被訴處罰決定有違“過罰相當”原則，不符合立法和行政管理目的，顯失公正。2023年12月，市檢察院向區生態環境局制發檢察建議，建議其正確行使行政處罰裁量權，依法對原行政處罰決定進行變更，體現執法公正。

2024年1月，區生態環境局經研究決定，全面采納了檢察建議內容，依法對原行政處罰決定進行了變更，減輕行政處罰至15萬元。木業公司全額繳納了罰款，案件爭議得以實質性解決。

辦案重點與難點

（一）相關環保法律法規幾經變遷，全面厘清法律適用難度較大

本案中，木業公司于1993年成立并投產經營，至2019年因“未驗先投”行為被處罰，已有26年。其間，規制“未驗先投”的相關環保法律、法規和政策幾經變遷，如何處理此類歷史遺留問題，準確適用法律是檢察機關辦案中面臨的第一個難題。區生態環保局作出行政處罰所依據的《條例》施行于1998年，后于2017年修訂，與其配套適用的《建設項目環境影響評價分類管理目錄》最早出現于1999年，均晚于木業公司違法行為作出之時。木業公司在申請監督期間就多次提出，本案不應適用《條例》進行處罰，更不能以新修訂《條例》的相關規定作為處罰的裁量標準。

（二）案涉行政處罰決定是否合法、適當，存在較大分歧

本案系環保領域行政處罰糾紛，案涉處罰決定是否合法、適當，是本案爭議的核心問題。有觀點認為，木業公司自1993年投產以來，一直未辦理建設項目的竣工驗收手續，其“未驗先投”行為構成違法，區生態環境局所處行政處罰決定符合《條例》的規定，處罰金額亦在自由裁量權的范圍之內，法院判決并無不當。根據《條例》，對“未驗先投”行為施以行政處罰并不以環境污染危害后果為處罰要件。［1］經案例檢索發現，在部分投產于上世紀且“未驗先投”違法行為一直存續的案件中，法院大多判決支持生態環保部門依《條例》作出行政處罰決定，個別案件還被評為優秀、典型案例。［2］

（三）案涉公司正面臨解散風險，實現依法監督與權利救濟的平衡難度較大

案件辦理過程中，市檢察院進一步了解到，被訴行政處罰決定作出已4年有余，但木業公司一直不服，不斷通過司法、信訪等途徑尋求救濟。由于處罰決定未能實際執行，區生態環境局向法院申請了強制執行，木業公司及其法定代表人因此被人民法院列入“失信名單”，基本賬戶被凍結，一度影響了職工基本社保費用的繳納。對于木業公司而言，在疫情后恢復生產的關鍵時期，45萬元的罰款已是加重了其經營負擔，法院的執行措施無疑又進一步加劇企業發展的困境。更為緊迫的是，作為中外合作經營企業，該公司的30年經營期限至2023年已滿，但其法定代表人無法正常赴巴基斯坦變更工商登記等相關手續，企業正面臨解散風險。［3］在檢察監督階段，如何在監督糾正行政違法行為的同時，積極回應企業合理訴求，護航企業健康發展也是檢察機關需要妥善解決的問題，格外考驗辦案人員的政治智慧、法治智慧和檢察智慧。

（一）全面厘清法律適用難題，明確監督思路

針對案件爭議時間跨度長、法律適用難等問題，檢察機關全面梳理了相關的規范性文件，依據案件事實進行大量類案檢索，并積極引入“外腦”，邀請行政法、環保法領域相關專家學者擔任聽證員，提供專業意見，在厘清法律適用問題的基礎上，明確監督思路，為開展精準監督及爭議化解工作奠定了堅實基礎。

一是明確案涉“未驗先投”行為具備形式違法性，應受行政法律規范的否定性評價。1986年頒布的《建設項目環境保護管理辦法》中即規定了“三同時”制度［4］，1989年頒布施行的《環境保護法》亦對此提出明確要求，即建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。污染防治的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或使用。據此，自1986年始，對環境可能造成影響的建設項目、引進的建設項目均應在投入生產之前須配套建設環境保護設施，并經驗收。木業公司主張其投產時間早于1998年，希望以此避免“未驗先投”的行政處罰，缺乏法律依據。關于是否應適用2017年新修訂的《條例》進行處罰，生態環境部于2019年10月制定的《關于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見》明確規定，“未驗先投”違法行為發生在舊《條例》施行期間，一直連續或繼續到新《條例》實施之后的，適用新《條例》進行處罰，因此，木業公司主張其違法行為基本發生在舊《條例》施行期間，即使處罰也應依據舊《條例》的理由不成立。

二是明確對行政處罰的合法性審查除適用相關部門法，還需適用《行政處罰法》原則性規定的監督思路。依法嚴懲生態環境違法行為，是切實打好污染防治攻堅戰、不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生態環境需求的必然要求，但保護生態環境不應與人民群眾樸素的、普遍的正義感受相違背，如果在個案中產生沖突，則可能存在機械使用法律的問題。正是循著這一思路，檢察機關逐漸明晰了本案的監督路徑，即在辦理行政處罰類訴訟監督案件中，既要審查行政處罰決定是否符合具體部門法的規定，也要審查其是否違反行政處罰法“過罰相當”“信賴保護”等原則性規定，對行政機關并未充分考慮到行政處罰法與部門行政法的體系協調，所作處罰決定與違法行為的事實、情節、社會危害程度不相適應，顯失公正的，應依法予以監督糾正，確保實現實質正義。

（二）堅持調查與審查并重，全面查實影響行政處罰決定的相關量罰因素

聚焦行政處罰是否合法、適當的核心問題，立足監督路徑，檢察機關通過全面審查卷宗材料，多次走訪區生態環境局、木業公司，發現還存在諸多可能影響行政處罰決定的相關因素，但區生態環境局在作出行政處罰時、法院在進行審判時均未納入考量。

首先，木業公司違法投產一定程度上是在當地行政機關的支持和配合下進行的。該公司系上世紀九十年代區政府招商引資設立的中外合作企業，由北京某膠合板廠（集體所有制企業）以廠房、設備作為出資，巴基斯坦爵利公司以現金出資進行合作經營。該項目由北京某區人民政府、原計劃委員會、對外經濟貿易委員會同意批復，相關批復亦抄送原區環保局。根據《建設項目環境保護管理辦法》［5］第6條的規定，凡沒有取得“環境保護設施驗收合格證”的建設項目，工商行政管理部門不予辦理營業執照。木業公司雖未按上述規定取得環保設施驗收合格證，但在其成立過程中并未因環保驗收問題受阻，事實上也確實順利辦理了工商登記手續，進行投產經營。

其次，木業公司生產經營并未造成實際危害后果，且區生態環境局長期怠于履職。木業公司自1993年成立以來，一直在原址從事生產經營，期間某區生態環境局多次到該公司進行執法檢查，但從未對其“未批先建”“未驗先投”的違法行為進行查處，亦沒有證據顯示該公司弄虛作假、逃避監管，其生產經營也未造成環境污染、生態破壞或負面社會影響。

最后，環保部門曾多次就如何處理歷史遺留的“未驗先投”行為出臺相關政策性文件，要求多以通報批評等較輕處理為主。1999年4月，國家環境保護總局下發《關于建設項目環保設施驗收等問題的復函》，規定對未履行環境影響評價審批程序，但建成后能夠達到環境保護要求的，予以通報批評；2016年10月，環境保護部下發《關于以改善環境質量為核心加強環境影響評價管理的通知》，要求多措并舉清理和查處環保違法違規項目，即落實“三個一批”（淘汰關閉一批、整頓規范一批、完善備案一批）的要求，加大“未批先建”項目清理工作的力度。要定期開展督查檢查，確保2016年12月31日前全部完成清理工作。從2017年1月1日起，對“未批先建”項目，要嚴格依法予以處罰。對“久拖不驗”的項目，要研究制定措施予以解決，對造成嚴重環境污染或生態破壞的項目，要依法予以查處。

（三）依法制發檢察建議督促行政機關自行糾正“過罰不當”的行政處罰，及時回應涉案企業關切

綜合全案證據，市檢察院審查認為案涉處罰雖符合《條例》的具體規定，但違反“過罰相當”原則，不符合立法和行政管理目的，顯失公正。一方面，區生態環境局未依法正確行使行政處罰裁量權，所作行政處罰決定明顯失當。《行政處罰法》規定，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相當。《環境行政處罰辦法》（2010年版）［6］及新修訂的《生態環境行政處罰辦法》［7］亦有相關規定。本案中，從違法行為結果看，木業公司的生產作業沒有實際造成環境污染、生態破壞或負面社會影響的后果；從違法行為的方式看，該公司不存在弄虛作假、逃避監管等情形；從主觀過錯看，該公司的設立具有上世紀九十年代區政府招商引資的歷史背景，結合當時社會環境等因素，其過錯程度較低；另外，在改正違法行為的態度方面，該公司在收到《責令改正違法行為決定書》后，改正態度積極，且在行政處罰作出后已不再從事“家具制造”。綜上，木業公司雖存在“未批先建”“未驗先投”的違法行為，但其性質、情節較輕，且未造成實際危害后果。區生態環境局未合理考慮上述相關因素，對其處以45萬元罰款，使行政處罰的結果與違法行為性質、情節以及社會危害程度之間明顯不適當，缺乏妥當性和必要性，應當認定屬于顯失公正的行政處罰。另一方面，區生態環境局長期怠于履職，而后機械作出行政處罰不符合立法和行政管理目的。木業公司“未驗先投”的違法事實在1993年公司成立伊始即已存在，但在長達26年的時間里，某區環保部門從未對其違法行為進行查處，亦未嚴格落實國家環保部門前述政策性文件要求，既放縱違法行為持續存在，客觀上加重了后續的處罰結果，也導致木業公司產生信賴利益，未充分認識違法行為并及時改正。區生態環境局在前期怠于履行監管職責的情況下，后期徑行罰款45萬元，有違立法和行政管理目的。

考慮到企業當前所面臨的經營困境，為避免訴訟期限過長，保障企業合法權益盡快得以救濟，經與區生態環境局溝通，檢察機關認為本案不宜再通過抗訴方式進行監督，故向區生態環境局制發檢察建議。建議其合理考慮相關因素，正確行使自由裁量權，依法對行政處罰決定進行變更，實現“過罰相當”。同時建議推進嚴格規范執法，堅持處罰與教育相結合，準確、規范適用法律，及時、有效懲處違法行為，確保行政執法的連續、穩定和可預期性。區生態環境經研究決定，全面采納了檢察建議內容，依法對原行政處罰決定進行了變更，將處罰金額降低至15萬。同時表示將進一步推進嚴格規范執法，避免因未依法履職致使行政相對人產生錯誤預期。

（四）充分發揮檢察一體化優勢，上下聯動促行政爭議實質性化解

案結事了政和是行政訴訟監督的重要目標。綜合案件情況，市檢察院經評估認為無論是否最終提出監督意見，本案都具有爭議化解的必要和可能，于案件辦理之初即與屬地區檢察院共同推進行政爭議實質性化解工作。市、區兩級檢察院上下一體、協同聯動，圍繞案件爭議的關鍵事實多次到木業公司、區生態環境局進行調查核實，聽取雙方當事人關于本案爭議化解的訴求，市檢察院發揮指揮、協調和督導作用，明確爭議焦點、監督路徑及爭議化解的方向，區檢察院則發揮熟悉當地情況，就地開展工作的優勢，檢察長主動包案化解，確保相關工作高效有序開展。尤其是在檢察建議發出后，市、區兩級院注重加強對建議落實情況的跟進督促，在了解到區生態環境局已召開專題會議決定采納建議內容后，為推動本案爭議化解，及時組織召開了多方座談會，為政企雙方搭建溝通平臺，促成雙方就減輕案涉行政處罰達成一致意見。座談會上，木業公司承諾就相關環保違規問題整改到位，區生態環境局亦表示將持續關注、積極引導木業公司做好環保規范管理。會后，檢察機關主動履職，督促木業公司足額繳納罰款，與區法院執行局溝通，及時跟進解除了對企業及其法定代表人的相關執行措施，助力企業發展重獲新生。

“高質效辦好每一個案件”是新時代新征程上檢察機關深入踐行習近平法治思想的必然要求，也是檢察履職辦案的基本價值追求。“高質效”包含著對質量、效率、效果的更高要求和對三者有機統一的科學認知，沒有“高質效”，“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”就會流于空談。本案的辦理，讓承辦人對“高質效辦好每一個案件”的內在要求有了更深刻的理解，對如何以辦案實踐傳遞檢察監督的力度和溫度有了更具象化的體會。

（一）秉持“如我在訴”“當事人有理推定”的理念，厚植行政檢察為民情懷

行政檢察承載著解決官民爭端、保護行政相對人合法權益的神圣使命。相較于民事訴訟，行政訴訟的矛盾往往更為尖銳，且走到檢察監督階段的案件基本已經過了行政復議、一審、二審、再審甚至是發回重申等多個法律程序，申請檢察監督作為當事人在法治軌道內尋求救濟的最后一個環節，往往被寄予厚望，案件辦理直接關系當事人的重大切身利益，也直接影響群眾對司法正義的感知和評價。這就更要求我們以“如我在訴”“情同此心”的意識用心用情的辦好每一起案件。在面對當事人的監督申請時，要站在當事人角度去審視行政行為和司法判決，設身處地地思考當事人訴求的合理性，避免僵化理解適用法律條文，機械辦案。以當事人“有理推定”為前提，認真審查、全面回應當事人的每一點申請監督理由，從難以反駁的理由中尋求監督點。正如本案中，從行政機關和法院的角度看，案涉行政處罰決定完全“于法有據”，檢察機關據此作出不支持監督申請決定亦無可指摘。但為何涉案企業多年來一直在訴訟、信訪，即使冒著企業解散的風險，也不認可行政處罰決定？正是帶著這樣的疑問，檢察機關通過全面審查雙方提交的證據，多次走訪調查，發現案涉處罰決定未體現出對法益保護和權利保障的平衡，明顯過罰不當，最終督促行政機關自行糾正，有力回應了當事人對公平正義的期盼。

（二）系統把握法律規定，在行政檢察履職辦案中領悟和弘揚法治精神

善于從法律條文中深刻領悟法治精神，是最高檢應勇檢察長對高質效辦案提出的具體要求。法律條文不是孤立存在的，而是應置于整部法律甚至整個法律體系中去把握，防止“只看分則，不看總則”，探求具體法律規定背后所蘊含的法治精神。“過罰相當”“教育與處罰相結合”是行政處罰的基本原則，行政處罰作為保障法律貫徹實施的重要手段，處罰本身并非目的，行政機關應通過處罰督促行為人增強法治觀念，自覺守法，而不能“以罰代管”“不教而誅”。正如本案中，木業公司基于政府部門批準成立，多年來環保部門也未對其“未驗先投”進行監管，產生了一定的信賴利益。區生態環境局在26年后進行查處，應當本著處罰與教育相結合的原則，客觀對待企業因歷史原因形成的不合規行為，確保“過罰相當”，而非簡單施以重罰。且從木業公司后續的整改情況看，區生態環境局要求其恢復至投產時的狀態后再進行環保驗收也不具備現實可能性。因此，案涉處罰決定雖符合具體法律規定，但有違行政處罰的原則性規定，有違法治精神。

（三）踐行精準監督理念，一體推進行政檢察實現有力、有效監督

案件質量是高質效辦案的基礎和核心。行政訴訟監督領域廣、事項繁、對象特殊，但越是如此，越要注重監督的精準性，缺乏扎實的事實證據和法律法理作支撐，檢察機關的監督意見必然難以得到法院和行政機關的認可，因此唯有做到精準監督，才能真正實現有力、有效監督。在辦理行政訴訟監督案件中，要始終抓住“事實認定”和“法律適用”兩個關鍵問題，有針對性的開展調查核實，綜合運用公開聽證、智慧借助等多種手段，把爭議焦點找準確、把法律適用講清楚，避免機械地對行政機關和法院的認定照單全收。對于涉行政處罰類訴訟監督案件，檢察機關在審查中應保持司法的謙抑性，即一般情況下應尊重行政執法機關根據相關法律法規政策、執法實踐、行政相對人違法情節所作的裁量判斷，但對于行政處罰明顯不當，侵害相對人合法權益，而法院未依法糾錯的，檢察機關要敢于依法予以監督糾正，充分發揮檢察機關的法律監督職能作用，彰顯檢察機關維護公平正義的勇氣和擔當。正如本案中，檢察機關在最初與行政機關溝通的過程中，行政機關態度較為強硬，多次表示所作行政處罰決定完全符合法律規定。但當我們從違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度等方面進行綜合分析，精準指出案涉行政處罰決定未全面考量相關裁罰因素，存在“過罰不當”“有違誠信”等問題，區生態環境局全面采納了檢察機關的意見，并主動提出希望自行糾正違法行為。

（四）兼顧司法效率與司法便利，切實推動行政檢察辦案質量、效率和效果實現有機統一

“高質效辦好每一個案件”要求我們既要通過履職辦案實現公平正義，也要讓公平正義更好更快實現，還要讓人民群眾切實感受到。“遲到的正義非正義”，在保障實體公正的基礎上，也要兼顧司法效率、司法便利，切實提升人民群眾的司法獲得感。在行政生效裁判監督案件的監督方式選擇上，應綜合考慮當事人所面臨的實際困難、訴訟成本等因素，從高效解決好當事人的“急難愁盼”出發，認為不宜提出抗訴或再審檢察建議的，通過制發檢察建議的方式督促行政機關自行糾正。正如本案中，若向法院提出抗訴，即使最終獲得改判，涉案企業可能已不復存在。直接向行政機關制發檢察建議則是兼顧了公平與效率，實現了最佳的監督效果。值得注意的是，日前最高檢印發了《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展違法行為監督工作的意見》，也對上述實踐探索予以了肯定和明確。［8］同時在案件辦理中，我們堅持將爭議化解貫徹始終，重視和回應監督申請人的合理訴求，在依法監督的同時，促成爭議化解，真正實現了辦案質量、效率和效果的有機統一。