公共價值分析框架下的政府和社會資本合作新機制價值共創

應益華（教授）

一、問題的提出

近年來，地方政府受財政約束、金融管制、經濟不確定性等多重因素影響，僅依賴傳統的融資模式已無法滿足不斷增加的公共產品或服務需求，迫切需要通過跨組織的合作框架提供融資模式，以應對復雜的挑戰。政府和社會資本合作起源于西方，其最初的設計目的是作為規避政府預算約束的制度性安排，現已逐漸被政府廣泛采用。學界和業界普遍認為，政府和社會資本合作改變了傳統公共產品或服務的提供方式與制度邏輯，突破了傳統公共行政的公共服務提供者和接受者的二元關系，構成了相對復雜的價值關系，也在一定程度上發揮了財政資金的杠桿作用，有助于實現物有所值目標，已經從政府融資的權宜之計演變為政府的偏好。政府和社會資本合作作為新公共管理浪潮的產物，承載著工具理性和價值理性之間的平衡與融合，如果設計得當，可以整合不同的制度邏輯，實現政府和社會資本差異化的資源稟賦互補（資源優勢、技術優勢、創新優勢和管理優勢）效應，通過社會資本的深度參與來協同創造公共價值，這對促進經濟增長和可持續發展能夠發揮重要作用。但同時應看到，政府和社會資本合作在實施過程中逐步暴露出一些問題，主要體現在以下方面：第一，在公共價值多元化的背景下，政府和社會資本內在的利益沖突導致公共價值流失或偏離的問題屢見不鮮。第二，社會資本主要依賴于債權融資，因不斷推高的融資成本削弱了政府和社會資本合作的傳統優勢，最終損害了項目的合法性和公共價值，加之地方政府專項債的推出，導致地方政府對政府和社會資本合作模式的熱情正逐步消退。2023 年11 月3日國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》，對規范實施政府和社會資本合作新機制（簡稱“新機制”）提出具體指導意見，聚焦使用者付費項目，為未來政府和社會資本合作指明了方向。第三，政府和社會資本合作常用的物有所值評價體系還存在一定的缺陷，物有所值評價貫穿于項目實施的全過程，旨在捕捉成本與價值的關系，通常利用凈現值等方法進行經濟意義上的價值評價，對風險評價、風險配置等方面缺少充分考慮。在工具理性的影響下，政府和社會資本合作對于價值理性考慮不多，導致其在政策設計、項目實施過程中價值取向的偏離，進而背離了政府和社會資本合作的公共屬性并侵蝕公共價值。加之政府和社會資本合作項目跨度長，項目可行性研究階段物有所值評價往往通過高估以通過項目審批，階段性的物有所值評價沒有考慮政府和社會資本合作項目的全壽命周期的特殊性，而事后物有所值評價缺少必要的反饋價值，意義不大。未來物有所值的“值”不應局限于傳統的財務價值，而應擴展到多元的價值，以實現從狹義的經濟價值向公共價值范式的轉變。

公共價值范式成為設計和提供公共產品或服務的重要研究主題，克服了傳統行政管理和新公共管理范式的缺陷，融合了傳統公共管理和新公共管理的優點，同時超越了傳統公共管理效率低下以及新公共管理過于強調工具理性（指狹義的功利主義，強調公共服務提供部門的內部變革，以產品導向、成本導向、競爭導向和客戶導向為基礎，借鑒精益生產的理念，關注公共服務提供的經濟、效率、效果，以解決政府失靈的問題）和價值理性被邊緣化的弊端，將重點從聚焦于成本效率向實現更為寬泛的社會預期結果、強調工具理性和價值理性的融合、注重共同體之間的相互聯系和相互影響轉變，為政府行動決策提供了目標導向、價值引領、評價標準，引起了學界和業界的廣泛興趣。

從摩爾開創性提出公共價值概念以來，公共價值研究取得了豐碩成果，但公共價值是一個相對寬泛的概念，不同的學者對公共價值提出了不同的框架，尚未達成規范性的共識，對于多元公共價值本身的平衡也一直備受爭議。本文試圖厘清公共價值的內涵和外延，構建廣泛、多維度和可推廣復制的公共價值分析框架，一方面可以為理解新機制提供整體性視角，避免碎片化的邏輯思維，另一方面可以解決新機制運行過程中存在的價值失范問題，以期為新機制項目的可持續發展提供決策參考。

二、文獻回顧

對公共部門而言，政府的戰略目標就是創造公共價值（樊梅，2017），公共價值是公共行政領域非常重要的一個概念，是公共治理的核心，從字面上而言是對公眾有價值的東西。公共價值研究者對其定義、識別、分類、確認和計量特別關注。

1.公共價值定義。任何一種理論或范式，其核心概念、邊界和緣起都是基于特定的情景下產生的，是對原有理論或范式的缺陷和面臨新的挑戰所做出的反應。公共價值范式和新公共管理理論在制度邏輯上存在差異，因此公共價值范式不是在新公共管理理論基礎上的簡單的疊加過程，而是在新公共管理理論基礎上不斷演變和迭代重構的結果。公共價值范式區別于新公共管理和公共治理范式，超越了狹義的政府失靈/市場失靈的方法，對于解決政府失靈具有重要的指導意義。王學軍和張弘（2013）總結了關于公共價值的五類定義：公共價值是公民對政府期望的集合；公共價值是政府通過服務、法律規制和其他行為創造的價值；公共價值是公民集體偏好的政治協調表達；公共價值是由公民決定的價值；公共價值是關于權利、義務和規范形成的共識。

Cruz Dallagnol 等（2023）將公共價值相關文獻分為兩類：第一類基于摩爾的研究；第二類基于Bozeman（2007）的研究。Bozeman（2007）認為復數公共價值（Public values）是關于以下方面規范共識的價值觀：公民應當或不應擁有的權利、利益和特權；公民對社會、國家和他人的義務；政府和政策應當遵循的原則。Nabatchi（2018）對單數公共價值（Public value）和復數公共價值進行了明確區分：單數公共價值是指政府代表社會公眾所創造和維持價值的評價，以結果為導向；復數公共價值更多的是基于個人情感和認知評價對價值達成的規范性共識（包括公民應當享有的權利、利益和特權，公民承擔的義務，政府政策基于的原則），以共識為導向。

2.公共價值分析框架。Benington（2009）提出了核心之問：什么是公共價值？什么能增加公共領域的價值？我們所謂的價值是什么意思？誰創造公共價值？公共價值如何被創造？公共價值在何處創造？公共價值如何計量？公共價值何時被創造？Willems等（2023）將公共價值分為四個部分，包括開發的框架（何謂公共價值）、行動者聯盟（誰的公共價值）、行動者動機（為什么是該種公共價值）、行動工具（行動者如何追求公共價值），這四個部分高度交織并相互形塑。龍朝陽和劉紫薇（2023）構建了涵蓋公共價值感知、公共價值生成和公共價值確認三個階段公共價值實現過程的分析框架。陳振明和魏景容（2022）認為，應遵循“價值識別—價值執行—價值結果”的過程邏輯和“價值—動機—行為—結果”的行為邏輯來探討公共價值。

3.政府和社會資本合作模式中的公共價值。寧靚和趙立波（2018）認為政府和社會資本合作的多元利益主體價值取向存在差異，需要從基本制度安排、溝通參與機制、多元監管模式、市場環境營造等方面協調公共價值沖突。葉曉甦等（2017）認為創造額外價值是政府和社會資本合作的本質，這部分價值是由公共部門和私人部門合作而生產的，可以理解為伙伴關系價值。李明等（2023）認為政府和社會資本合作項目價值是一種特殊價值，指的是某種產品（或作業）所具有的綜合效益（功能）與獲得該綜合收益（功能）的全部費用的比值，反映了政府和社會資本合作項目活動及其成果滿足業主及其他利益相關者需要的程度和合理性。賈康等（2023）認為應引導地方政府嚴格按照科學設定政府和社會資本合作項目績效目標及指標體系，加強績效運營監控，強化績效評價及其結果應用，確保公共服務安全、穩定、高效供給。

綜上，公共價值內涵和外延尚未取得完全共識，但是均圍繞單數公共價值和復數公共價值展開，公共價值分析框架在公共價值創造中有導向作用，部分學者也開始探討政府和社會資本合作與公共價值之間的關系問題，但現有研究缺少從公共價值框架的角度探討新機制的價值創造問題。本文基于公共價值分析框架視角，探究新機制下公共價值實現路徑，以更好地利用新機制。

三、公共價值分析框架

公共部門旨在實現更為廣泛的公共目標，或者說在既定資源或預算約束條件下實現公共價值最大化，公共產品或服務的提供過程就是公共價值的實現過程。公共價值是一個多維度的概念，其具體內涵會因所處時空的變化而變化，但在一定時空范圍內會維持相對穩定的狀態。現有文獻對于公共價值內涵和外延的界定不一致，碎片化的邏輯體系導致缺少明確和一致的概念，繼而導致公共價值范式應用受到一定的限制。要從總體上把握公共價值，應構建一個內在連貫又相對寬泛的公共價值分析框架。Schmidt（2008）認為框架或理念在定義公共價值方面發揮著核心作用，Weick（1995）認為框架由若干個中心概念和事件組成，這些概念和事件的排序方式使它們成為一個連貫的“故事”。公共價值分析框架可以整合事實、價值觀、利益，借鑒財務會計概念框架的實質，可以將公共價值分析框架表述為：公共價值分析框架是一套目標與基本原理相互關聯的有內在邏輯關系的體系，是一個由相互關聯的目標和基本概念組成的協調一致的系統，行動者聯盟支持或共享該框架，并在框架內行動，該框架可用以指導或評價公共管理實踐。研究公共價值分析框架對于指引公共管理決策、實現宏觀經濟穩定和財政可持續發展目標有重要的意義。本文參照Willems等（2023）的觀點，將公共價值分析框架分為四個部分：開發的框架（何謂公共價值）、行動者聯盟（誰的公共價值）、行動者動機（為什么是該種公共價值）、行動（行動者如何追求公共價值）進行分析。

1.開發的框架（何謂公共價值）。價值是一個寬泛的概念，可以從不同的建構維度進行定義，主要根植于人的欲望、感知、偏好，受到先前經驗的影響，需要借助解釋和復雜的判斷進行外化，并通過個人、組織和社會等層面的決策、行動、偏好、主張、態度等進行表達，在不同的場景下可能被賦予不同的解釋。傳統的公共服務提供方式更多關注效率、效果，新公共管理強調借鑒私營部門的管理理念、方法和工具，注重公共服務提供的效率，強調目標達成、績效管理和財務控制，特別是注重服務成本的削減，成本削減是實現公共價值的重要手段，但成本削減并不代表公共價值的實現。

理解公共價值的內涵、識別公共價值是公共價值范式落地的基礎。具體可以從三個方面進行理解。

（1）公共價值基于私營部門價值發展而來，但兩者的底層邏輯存在較大差異。公共價值并非一個狹義上的經濟術語，其與私營部門價值之間存在共性之處，兩者均強調受托責任、效率和效果等價值，但公共價值包含更為寬泛的內容。私營部門價值強調股東財富和利潤最大化，主要通過單一底線來體現，相對容易量化，而公共價值強調公共價值最大化，多元化決定了公共價值無法類似私營部門用單一底線來進行計量，除了經濟價值（經濟、效率、效果）等可以通過相對客觀的數據進行反映，社會價值、生態價值、政治價值等都相對較為主觀。

（2）多元化的公共價值既存在競爭性又存在互補性。多元化公共價值之間的競爭不管在理論上還是在實踐中都普遍存在，且從某種意義上而言，公共管理的復雜性及其艱巨性就在于如何處理多目標決策，讓相互競爭的公共價值在一定程度上得到協調推進（Schmidt，2008）。在資源和時間的約束下，對于某種價值的追求勢必會影響對其他價值追求的能力（如強調對成本的節約可能損害系統公共價值的創造能力），部分公共價值的不可通約性（利益相關者對于利益的偏好不同，會導致整體公共價值最大化可能損害部分利益相關者的利益）導致公共價值存在內在沖突，這種沖突可能在微觀層面、中觀層面和宏觀層面同時存在，行動者無法將不同的目標自動轉為公共價值，需要通過政府治理管理價值之間的沖突，實現公共價值之間的平衡。

（3）公共價值外延最終通過“價值清單”體現。以公眾為核心的多元主體價值偏好是形塑公共服務價值取向的重要依據，不同的主體通過自身偏好的表達幫助政府制定公共服務的“價值清單”（王學軍和陳友倩，2022），不同主體定義的公共價值存在差異，如何在存在差異的定義中明確“價值清單”是一項復雜的工作，這就需要政府通過大數據和新媒體等多重手段持續獲取信息以了解社會公眾的偏好。不同的學者對公共價值清單提出了自己的看法。Reyners（2014）確定了五個維度，包括：受托責任、透明度、回應性、責任感和質量。宋雄偉（2015）認為應將世界各國政府改革使用較多的指標作為參考，基本可以得出如下五項具體標準來細化公共價值：民主性、公開性、回應性、責任性和高質量。結合國內外學者的觀點，可將公共價值分為程序性公共價值（是否遵循相關程序、透明度等）、結果性公共價值（結果目標是否實現、是否帶來凈效益增加、利益相關者對公共產品或服務是否滿意等）。社會公眾期望具有易變性和多樣性，因此公共價值內涵和外延是一個動態變化的過程，需要實現程序性公共價值和結果性公共價值之間的相對動態平衡。

2.行動者聯盟（誰的公共價值）。行動者聯盟可以劃分為四類，包括資源提供者（納稅人、捐贈者、貸款人、社會資本和其他資源提供者）、公共產品或服務提供者（政府部門、社會資本、非營利組織等）、服務接受者（社會公眾）、其他利益相關者（獨立分析師、媒體等），四者在特定的環境下存在重疊。雖然聯盟內的行動者利益訴求各異，但都可以在整個公共價值框架內運行并形成共鳴。隨著環境的變化，以及聯盟內耦合或去耦的持續進行，行動者聯盟也在不斷的重塑、裂變、重組，進而提升公共價值創造的空間。上述行動者通過顯性和隱性契約形成行動者聯盟，并通過公共產品或服務的提供實現公共價值創造。

行動者聯盟既可以是一種松散耦合的共同體，也可以是高度制度化的聯盟，無論采取何種模式，行動者都是在公共產品或服務提供過程中通過政府、社會資本和其他利益相關者的關系重構，與所處的社會環境等要素構成一個共生的服務生態系統，通過共同設計、共同提供等手段為社會公眾創造公共價值。

3.行動者動機（為什么是該種公共價值）。公共價值創造作為廣泛的政治、經濟和社會進程中的一部分，由預先感知的價值驅動目標實現，這與行動者動機密切相關。行動者動機為利益相關者的目標及其基本價值觀，行動者聯盟中的資源提供者、公共產品或服務提供者、服務接受者、其他利益相關者動機各異。資源提供者包括資源間接提供者和資源直接提供者，資源間接提供者主要是指納稅人，納稅人通過非交換交易向政府提供資源；資源間接提供者關注的是其提供的資金是否得到高效運用。資源直接提供者主要是指政府以及參與公共產品或服務的社會資本等。政府部門通常作為資源直接提供者、公共產品或服務的提供者身份出現，其作為公共價值保障者扮演特殊的角色，主要關注公共產品或服務的提供是否滿足社會公眾的需求并實現其合法性。政府官員作為政府的代表有其利己的一面，也有利他的一面，其在公共產品或服務提供決策上在利己和利他動機中進行選擇。社會資本既是資源提供者，又是公共產品或服務的提供者，滿足特定的條件還可能成為服務接受者，其在提供公共產品或服務的過程中承擔一定的社會責任，但更多的是以股東財富最大化和利潤最大化為目標，甚至以犧牲質量或其他外部性為代價，其關注所提供的公共產品或服務（數量、質量、時間、成本等）是否滿足其需求。公共價值并非公共服務提供者和接受者個人偏好的簡單疊加，而是資源提供者、公共產品或服務提供者、服務接受者和其他利益相關者在持續民主對話和雙向互動中妥協達成的一種共識，并通過參與服務設計和提供實現價值的共創，最終將社會公眾的利益以及訴求轉化為過程、活動，從而實現公共價值創造。一旦公共價值的集合機制、表達機制、協調機制出現失靈，就會形成利益錯配，最終導致公共價值的損失。

4.行動工具（行動者如何追求公共價值）。公共價值創造往往是一個非常復雜的工程，政府不只使用戰略管理這一種治理工具，而是使用多種治理工具的組合（何繼新和陳真真，2016）。公共價值范式認為公共價值創造是一個系統工程，需要借助合適和有效的工具，環境不同，管理工具也應存在差異。管理工具應圍繞公共價值識別、公共價值創造、公共價值計量、公共價值評價等進行設計和創新，具體包括戰略管理、公共價值計量、公共價值預算控制、公共價值評價等工具。由于公共價值多元化問題一直存在，公共價值管理工具的創新可能導致路徑依賴現象，其變革可能是漸進式的變革，也可能是激進式的變革。

四、新機制下公共價值的實現路徑

政府的有限理性決定了公共價值創造不可能單獨依賴政府部門得以實現，要確保其提供公共產品或服務的質量、時間、成本、可負擔性以及可及性等要素之間的平衡，就需要政府、社會資本和社會公眾的廣泛參與，通過跨組織的網絡資源整合和能力集聚機制實現公共價值創造。公共價值作為一種區別于新公共管理的范式，具有公共性，是一種基于政策制定者、公共部門管理者、社會資本和公眾達成的規范性的共識與判斷。新機制建立在公共價值認同基礎之上，在利用新機制時，需要綜合考慮公共價值問題。

1.確定新機制項目行動者聯盟，明確其受托責任。

新機制的核心是通過跨邊界的治理模式實現公共服務提供模式的轉變，現實中存在不同的組合安排，無論何種組合，行動者均包含政府、社會資本、社會公眾等多元利益相關者，這些利益相關者在公共價值框架內形成行動者聯盟，并在公共價值框架內行動。公共產品或服務由政府和社會資本共同定義、共同設計、共同提供，但這并不意味著政府承擔的責任的轉移。

行動者聯盟與受托責任密切相關，受托責任是指行動者有義務向其他利益相關者解釋或證實其行動的合理性和合法性，管理哲學思維不同，受托責任也不同。在公共價值背景下，受托責任從傳統的以財務為主的受托責任向社會、環境、財務和公平等多維度受托責任變化（強調政府提供公共服務的結果實現與耗費資源的關系，既強調程序受托責任，也強調結果受托責任）。要實現新機制競爭優勢，就必須明確受托責任機制，但在新機制中復雜的網絡關系導致傳統的單向度垂直的受托責任機制無法實現公共價值，需借助多邊關系問責網絡，以回應不同行動者的需求，解決受托責任赤字（受托責任期望和實際之間的差距）問題。從契約層面而言，基于長期契約以及相關的條款是政府和社會資本合作的基礎，在此基礎上形成受托責任，因此需通過進一步明確契約（如績效指標、激勵機制等）來確保受托責任的實現。

2.建立有效的公共價值體系。制度的設計和執行需要有共同的價值作為其基礎（竺乾威，2023），同時公共價值只有嵌入制度層面才能充分發揮其導向作用。價值是基于特定時空中的主觀建構，一旦形成，將在一定時空范圍內處于相對鎖定狀態，因此公共價值體系構建具備了邏輯基礎。公共價值體系是實現外部受托責任需求和提升內部受托責任水平的基礎，因此明確公共價值的外延顯得十分重要，公共價值的公共性和價值本身的多元性決定了公共價值體系的建立必須有廣泛的利益相關者參與。本文借鑒王學軍和張弘（2013）的觀點，將公共價值區分為結果導向的公共價值和共識導向的公共價值。結果導向的公共價值體現為工具理性，主要通過財務核算、績效計量、績效報告等進行系統全面的反映，旨在提供人們所需要的經濟信息。過度強調公共價值的工具理性忽略了正義、公平等非財務價值維度，甚至以犧牲長期公共價值為代價，因此必須關注共識導向的公共價值。共識導向的公共價值更多地體現為價值理性，雖然價值理性大多難以直接量化，但對于促進善治有非常重要的作用。工具理性是價值理性實現的基礎，價值理性則是工具理性的最終目標，兩者有機結合并通過公共治理確保公共價值實現，具體可以將公共價值分為結果實現、服務提供質量、信任與合法性、效率、公平正義（見圖1）。上述價值維度的優先級取決于共同體整合的業務需求以及新機制項目的特定屬性，并隨著環境的變化而變化。

圖1 公共價值清單

3.充分利用管理工具，創造公共價值。

（1）明確組織戰略。組織的戰略和使命決定了組織的行動與資源配置的方向，繼而決定了投入和產出的結果，是整個公共價值創造的邏輯起點。新機制最大的特點就是充分利用政府與社會資本的資源優勢和效率優勢，集政府邏輯、商業邏輯、公民邏輯于同一場域，發揮三種制度邏輯共存的潛力，但政府邏輯、商業邏輯和公民邏輯反映了不同主體異質化的訴求，邏輯的多元化增加了整合和平衡的難度。在新機制項目壽命周期內，不同的邏輯在同一場域的不同時間不斷進行組合，主導邏輯也會發生變化。要想在共存的過程中整合不同的邏輯并將其具化到行動過程當中，最終體現公共產品或服務供給的“公共性”，就必須以戰略為先導。基于公共價值導向的戰略旨在將政府部門理念轉化為具體的戰略制定和戰略實施，以實現公共價值最大化的目標，兼具合法性和可操作性的特征。戰略的制定、實施是一個動態的迭代過程，也是規避以犧牲長期目標實現短期目標的重要手段。在制定組織戰略時，必須促進政府、社會資本和其他利益相關者通過民主程序表達其偏好，并在協商中形成戰略共識，明確政府的目標服務對象、具體提供的公共產品或服務、如何在公共服務提供過程中實現公共價值創造，在此過程中必須堅持整體性思維和長期性思維，以提升新機制項目的公共價值。在明確組織的使命和愿景時必須考慮以下事項：是否具備合法性、是否以公共價值創造為持續目標、道德或倫理是否正確、政治上是否可以接受、操作上是否可行。在制定組織戰略時，可以將摩爾提出的戰略三角概念（授權環境、公共價值創造、運營能力）作為戰略制定的重要工具，也可以運用其他戰略管理工具，如SWOT、戰略地圖等。

（2）重塑新機制公共價值鏈。在傳統模式下，公共產品或服務接受者被動地接受政府提供的公共產品或服務。在公共價值范式下，政府、社會資本從合作生產者向公共價值共創者轉變，在此過程中可以借助公共價值鏈和價值流等工具將社會公眾對公共價值的訴求與組織架構和公共服務的提供有機聯系在一起。公共價值鏈是在借鑒波特價值鏈的基礎上發展而來的，旨在構建公共價值與投入、產出、結果之間的關系，強調公共價值鏈是一個持續、動態的過程，在此過程中每個環節都能提升公共價值，公共產品或服務提供過程就是公共價值創造過程。就政府和社會資本合作而言，圍繞著價值鏈的各個環節進行有效管理是實現公共價值最大化的關鍵，在塑造公共價值鏈的過程中，應按照“價值鏈識別—價值鏈分析—價值鏈優化—價值鏈整體增值”這四個步驟展開。具體而言：一是加強對公共產品或服務的需求分析，并將需求預測映射到公共產品或服務的供給過程當中，強化以公共價值創造為基礎的供給全程化管理，最大限度地滿足公共需求和提高公共產品或服務的福利價值，避免“供給缺陷”（供給過度或不足）和“需求缺陷”（需求預測不充分）；二是把不同場域、環節和主體的供給行為作為一個供給協同整體治理，通過有效整合服務流、資金流和信息流的要素配置及交換，解構政府和社會資本合作提供公共產品或服務的黑箱，分析公共價值鏈（包含內部價值鏈和外部價值鏈）各個節點的價值分布，重點識別影響公共價值的主要風險、關鍵節點、無效步驟，參照精益思想的價值流理念，進一步整合優化公共產品或服務的供給流程，解決多元供給主體協同度不高的問題；三是倡導利益相關者多方互動共享、共同共建治理，形成互惠共生的長效合作關系（何繼新和陳真真，2017）。

（3）明確新機制項目公共價值的計量。公共價值計量與披露和公共價值創造密不可分，社會公眾的刻板印象是公共價值是可以量化的，公共價值計量也是判斷公共價值戰略是否成功的關鍵，迫使政府官員明確其使命（創造何種公共價值、所創造的公共價值如何測度），以滿足外部和內部問責的需求，反過來倒逼公共價值創造。雖然可以將公共價值視為公共產品或服務提供創造的價值和與為產生這些價值所發生耗費的函數關系，但公共價值是一個多維度的指標體系，難以用單一底線進行衡量。周衛華等（2021）認為政府績效是以公共價值建構為基礎的，并以公共價值最大化為目標，公共價值可以分為財務績效（包含預算執行率、財務合法合規或凈現值技術，比較投資回報率與加權平均資本成本等）和非財務績效（包含公共產品或服務數量、公共產品或服務滿意度等）。從本質而言，如何利用財務會計和管理會計的變革來影響或形塑新機制的治理與財務決策并實現公共價值顯得尤為重要。在政府和社會資本合作項目實施過程中，公共價值超越了傳統的以貨幣計量的財務與會計邏輯（以財務價值邏輯驅動，強調效率和效果，專注于成本計量），向合作創新的邏輯轉變，評價的維度擴展至廣泛的非財務價值（社會價值、環境價值、文化價值等）。

非財務價值也是確定新機制項目支付的重要依據，是一個持續、動態的過程，在此過程中提高非財務價值在決策中的作用，將非財務價值及其相關的過程受托責任和結果受托責任納入決策范圍，可以使相關決策更具有針對性，在提升新機制項目內部效率和削減成本的同時實現更為廣泛的可持續發展目標。非財務價值的模糊性導致其難以用傳統的會計語言（貨幣計量）進行確認和報告，部分非財務價值在滿足一定條件時也可以進行測度（非貨幣化計量）和報告，并納入可持續性和財政脆弱性的要求。在傳統財務報告的基礎上引入可持續發展報告（關注公共活動的經濟、社會、環境影響）時，可從兩個維度考慮可持續性：一是項目本身的可持續性（社會資本不宜尋求以離散的或短期的交易價值作為其目標，必須考慮項目的持續發展）；二是項目對相關經濟、社會和環境的可持續性。此外，還必須考慮項目的代際影響。

（4）建立透明的信息披露機制。新機制契約內在的不完備性以及復雜性，加之合作雙方的機會主義行為，導致了高昂的交易成本，主要表現為：第一，事前的無效率（主要是在項目招投標階段因機會主義投標行為導致的效率低下）；第二，執行過程的無效率（項目投標后，社會資本的話語權逐步增強，在項目建設和運營階段，通過外包、集中于短期回報以規避不確定性；實施過程中重新協商，特別是涉及項目的可持續性以及成本和收益的分配）。事前的無效率和執行過程的無效率均可能引發公共價值的偏離問題。信任、合作與溝通是政府和社會資本合作項目成功的關鍵，都需借助充分的信息披露才能實現。

新機制倡導的合作模式會因參與者多樣性和參與數量的增加導致交易成本上升而影響價值創造，充分的信息披露是實現合法性與增進信任的重要手段，也是項目公司進行內部治理和外部治理的基礎，有助于減少政府和社會資本的機會主義行為與共謀動機，降低交易成本，為政府監管和解除受托責任提供依據。透明度是指公共產品或服務信息的可用性、及時性、可及性、可靠性、交互性，主要有兩種體現形式：一是內部透明度（政府和社會資本之間共享內部信息），二是外部透明度（項目的信息充分向社會公布，涉及商業秘密信息的除外）。可從以下幾方面考慮建立透明的信息披露機制：其一，及時披露契約等相關信息。新機制涉及復雜的利益關系，契約是有效治理的基礎，對于推動政府和社會資本價值認同有重要的意義，因此當涉及新機制契約的核心條款（如排他性權利、項目投資規模、政府擔保、所提供公共產品或服務的數量和質量、合同期限、關鍵的績效指標體系等重大條款）及其變化情況時必須及時披露。其二，按照公共選擇理論，政府官員作為有限理性經濟人，在預算軟約束條件和不確定環境下，基于政績驅動，傾向于通過創造性的會計技術等規避政府管制，因此必須將新機制項目的實施情況對外披露，方便社會公眾對項目本身及地方政府財政可持續發展進行評價和判斷。其三，信息披露需要考慮新機制項目相關信息的廣度和深度，以及信息的可靠性、及時性、連續性、可及性和可理解性。

（5）建立有效的內部治理機制。在新機制實施過程中，可以通過構建多中心的嵌入式治理體系合理配置資源、技能和能力以創造公共價值，但同時由于復雜的制度環境導致多邊問責機制和權屬不清進而引起治理失靈的現象。善治的本質是通過制定與執行規則、機制和政策來實現公共價值最大化，公共價值創造反過來也會促進治理機制的進一步完善。公共價值范式突破了新公共管理模式強調生產導向的邏輯（狹隘的功利主義，聚焦內部效率，孤立服務的生產和消費，如果處理不當，可能導致公共價值的破壞），構建了基于公共服務的主導邏輯（聚焦跨邊界的合作共同創造價值），強調通過管理向上（滿足授權環境的需求）、管理向外（依賴社會公眾和利益相關者，如與其他組織或個人通過資源共享和風險共擔機制等方式合作）和管理向內（提高管理和運營能力，確保組織實現公共價值的可操作性）來實現公共價值。新機制包含復雜的聯盟關系，其治理機制必須反映政府和社會資本的治理需求，涉及否決點設計等決策權的安排，這進一步增加了治理的難度。在新機制項目實施過程中，政府部門在治理機制中居于“元治理”的特殊地位，其既是政府和社會資本合作項目的設計者、發起者、推動者、監管者、網絡建構者、資源提供者，公共產品或服務的合作提供者和購買者，又是政府和社會資本合作政策的制定者和倡導者以及新機制項目績效的管理者和評估者。社會公眾作為服務的接受者，同時又是公共價值的合作設計者和合作生產者，通過建立有效的制衡機制實現政府不同角色之間的平衡就顯得尤為重要。

政府和社會資本合作項目公司在存在目的、產權結構、制度邏輯等方面有別于傳統意義的企業，其治理設計必須將公共價值理念嵌入治理過程，同時考慮所處的外部環境，綜合發揮政府和社會資本各自的優勢，并將利益相關者的關切、需求等納入決策和行動過程中。內部治理設計對政府和社會資本合作項目至關重要。

在新機制模式實施過程中，既存在公共價值不同選擇之間的沖突（對某種公共價值的選擇不可避免地限制了追求其他價值的能力），也存在個人（部分）價值與更為廣泛的公眾之間的沖突（個人價值凌駕于更為廣泛的公共價值之上），且在項目公司內部也存在多重代理沖突（政府與社會資本間的沖突、項目公司所有者與實際管理者間的沖突），需構建有效的內部治理體系（項目公司的組織結構、產權結構、決策權分配等）。項目公司產權清晰度既會影響相應資產及負債的確認，也會直接影響代理問題的解決和項目公司管理者的行動決策，是社會資本剩余控制權確認的基礎，對于實現公司可持續發展具有重要作用，因此必須厘清政府和社會資本的產權。

（6）設計合適的績效評價機制。公共價值范式超越了聚焦投入和產出的關注，轉而關注更為寬泛的公共價值管理，是集投入、產出、結果和過程管理于一體的組合。公共價值創造系統需要以績效管理體系作為支撐，對公共價值進行評價一方面承載著公共價值實現，另一方面也是公共價值在現實世界的具象化過程和實現公共價值創造的必要條件。公共價值評價具體包括評價主體、評價對象、評價依據（設定評價目標）和評價性質等要素。如何從多維度的指標體系中找出相對可量化的績效評價指標，并持續對績效進行監督和改進，一直是公共管理所追求的目標。在新機制實施過程中，必須制定明確的績效評價框架，具體可以參照摩爾提出的公共價值計分卡方法，從整體的角度考慮公共價值創造，按照不同的價值維度進行評價，將隱性公共價值顯性化。實現顯性績效與隱性績效的相對統一以及多元價值屬性之間的動態平衡顯得尤為重要，這就需要在傳統的質量、成本和時間維度外引入更多的評價維度，以引導新機制項目創造公共價值，評價維度的優先級取決于政府部門的戰略和利益相關者的整體要求。

（7）重構新機制的風險配置。無論是經濟項目還是社會項目，風險分擔都是一道有效的防火墻，風險敞口和收益的非對稱性分配最終將損害公共價值并可能導致項目失敗，因此風險配置是新機制項目運行的基礎。引入新機制的重要理由是能夠將風險轉移給最有能力管理風險或者說更愿意承擔風險的一方，而不是單向度地將風險轉移給社會資本。新機制實施過程中社會資本集設計、融資、建造、管理和運營為一體，有更加強烈的動機從全壽命周期的角度通過持續創新設計、建造、管理和運營來實現項目的可持續和物有所值，并獲得合理回報。政府也可以通過競爭性的招投標實現對新機制項目最終的控制，從而在項目壽命周期整體上實現資源共享、風險共擔和物有所值，以實現其合法性。項目一旦選擇新機制，雙方風險共擔機制就處于長期鎖定狀態，因此必須充分考慮社會資本的風險與收益之間的平衡問題。

五、結論

公共價值范式引入系統性的方法綜合考慮利益相關者的利益，被社會廣泛認可，但從新公共管理范式向公共價值范式變遷是一個持續演進的過程。在新機制的運用過程中，眾多利益相關者目標各異，需要以公共價值范式為基礎，平衡差異化的、沖突的公共價值維度，實現關鍵目標的相對一致性。公共價值范式分為四個組成部分（包括開發的框架、行動者聯盟、行動者動機、行動工具），在政府和社會資本合作推廣過程中，必須以公共價值分析框架為基礎，明確公共價值的內涵與外延，識別行動者聯盟，并對聯盟中的行動者動機進行分析，從何謂公共價值、行動者聯盟識別、對行動者動機分析，充分利用戰略管理工具、公共價值鏈、公共價值計量、披露等行動工具實現公共價值最大化。

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