金融科技監管的國際經驗與啟示

李瀚琰（博士）

金融科技是在新老動能交替之中，隨著社會推進發展而產生的一系列附隨品。金融科技應用的本質是基于金融數據，依靠金融服務中的技術創新解決特定問題，并由此推動新業務模式、應用程序、流程或產品的產生。在“互聯網+”的驅動下，金融科技的覆蓋面越來越廣，其參與人數日漸增多，吸收的資金量也不斷增大。金融科技創新了金融服務的模式，營造了金融產品的新業態，但其自身所具有的技術屬性強、可跨界傳播等特征也暴露出技術風險、業務風險，不僅對我國金融行業的發展提出了新的挑戰，也對金融科技監管立法提出了新的要求。因此，完善國內立法，既要分析發現我國現存的制度供給問題，也要在借鑒國際經驗的基礎上轉化適用，在有效應對新技術所致風險的同時保障金融行業的穩步發展。

一、我國金融科技監管存在的主要障礙

（一）監管模式單薄，發展內生動力不足

目前，我國金融監管的通用方式是分業監管模式。一方面，由于金融科技的跨界性，在相應法律和配套政策更新前缺乏統一領導和管理的機構；另一方面，由于監管配置呈現“多位一體”的情況，中國人民銀行、中國證監會、中國金融監督管理總局從各自的角度出發，根據自身的職責和監管范圍分業監管，容易產生監管套利空間。

分業監管會導致監管套利與產生灰色地帶，其背后所隱藏的原因是監管體系重視資金充足率和金融科技產業輕資產、金融科技的混合運行方式和分業監管的體系架構兩大矛盾下形成的不匹配現象。現有的監管部門一般是利用已有的法律法規和已經實踐的基礎案例實施金融科技監管，輔助檢查實際情況和監督金融科技的發展，采取的單一事后處罰與救濟并不能有效適應金融科技的發展需求，不僅難以挽回參與人由此造成的損失，也會阻礙金融企業前進的腳步，限制資金正常流通運營。同時，我國缺乏統一的監管機構，在實體口與網絡口呈現出兩個問題：一方面，實體口過于強調安全性，忽視了金融科技發展的超前性，阻礙了新興金融產品的產生與發展；另一方面，網絡口過于強調自由度，忽視了金融科技帶有的實體性特征，導致金融企業在開展活動時過于自由以及監管過程中強度不一、執法尺度不同等情況。由于缺乏統管性的機構和兜底性的法律法規，現行的分業監管模式尚難以對綜合性經營平臺實現有效監管，極易集聚結構性風險（夏詩園，2019）。

此外，現有的分業監管模式與金融科技本身的特征也造成了沖突和矛盾，不利于金融科技和國家經濟的發展。具體而言，我國采取中國人民銀行、中國證監會、中國金融監督管理總局多頭并進的方式，盡管三者在地位上平等，但與金融科技的發展極度不匹配。一方面，由于三者在綜合交叉的金融科技模式與分業監管上不同，容易產生監管職責重疊或者監管領域空白的問題；另一方面，我國對金融科技公司的注冊資本沒有明確的約束和限制，這增加了其成為皮包公司的風險，加大了監管難度。金融科技的全球流通性進一步增強，更為規則制定者提供了新的挑戰，跨境背景下國際監管機構制定監管標準和督促落實執行，以及促使不同國家之間進行合作、協調不同經濟體發展情況就顯得尤為重要。然而在面對這一任務時，監管者還必須適應新的環境，即通常的發達經濟體不再是金融創新的主要場所。因此，在金融科技全球化背景下，要將更為分散的國家（地區）納入統一的標準中，不僅會增加應對金融科技發展制定法律法規的制度成本，也會延長談判與落實新規則的時間。

（二）監管科技升級受限，落后于金融科技發展

監管科技脫胎自金融科技，中國人民銀行金融科技委員會將其定義為：為解決監管挑戰和促進機構合規生產，利用科技手段優化金融監管模式，提升金融監管效率，降低機構合規成本。在引入監管科技后，我國已經逐步將監管科技在金融、市場監管等領域鋪開，隨著整體市場空間的擴大和科技應用場景的深化，監管科技開始在更宏闊的數字經濟藍圖上發揮價值。但由于我國金融發展的基石不穩，金融科技在創新發展中落后于監管辦法和風險評價的發展速度，與目前相關的監管體系評價不相適應（程曦，2019）。

高創新性與監管滯后的矛盾如果不及時解決，那么隨著外來金融科技的進一步滲透，國家執法與監管會處于于法無據、處罰困難的兩難境地。具有代表性的是新興私人加密貨幣對當前金融市場秩序構成的嚴重破壞。重要的是，創新的區塊鏈技術，或者更廣泛地說，分布式賬本技術（DLT）——以比特幣和多種其他加密貨幣的操作為基礎，在優化支付以及更廣泛的傳統金融工具的交易清算和結算方面提供了潛在的重大交易優勢（Lenore Palladino，2019）。數字眾籌和機器人咨詢提供了另一組使用新技術的例子，包括人工智能和大數據分析，以擴大金融服務的范圍使其超出富人和特權階層的狹窄范圍。在這兩大問題的影響下，我國由于法律制定周期較長，明確的法律認定和處罰辦法尚不統一，各地的監管法規仍處于地方性法規的模式，在同一設定上還存在著諸多不足和問題。就實際發展情況而言，中國人民銀行發布的《金融科技（FinTech）發展規劃（2019-2021 年）》《金融科技發展規劃（2022-2025 年）》兩輪部署中，監管科技的統籌工作從“強化金融科技監管”升級到“加快監管科技全方位應用，加強數字化監管能力建設”；國家市場監督管理總局印發的《“十四五”市場監管科技發展規劃》也強調，以科技賦能市場監管現代化為主線、加快構建市場監管科技創新體系是“十四五”時期市場監管現代化的發展目標。2022年6月，畢馬威和騰訊云等聯合發布了《監管科技白皮書（2022）》，旨在對監管科技的范圍以及相關監管對象進行闡述，白皮書雖然對實際發展狀況進行了規制，但在具體的落實和實踐中還處于頂層部署規劃階段，較當前實際經濟發展情況與經濟狀況相比仍然處于滯后的狀態，具體的程序法和相應的配套應用方案較為缺乏，在操作中存在落實難和操作難的問題。

（三）監管跟進脫節，配套政策靈活度低

首先，在監管過程中，金融科技公司往往具備信息與數據優勢，形成信息黑箱效應，獨占相關客戶個人信息。國家對于信息的掌握程度甚至落后于金融科技公司，引發了監管跟進脫節、配套政策靈活度低的問題（楊東，2018）。由于金融科技廣泛集中了越來越多的資金與財富，將平衡創新、市場完整性和規則簡單性三重困境中的權衡復雜化。在國家法律制度、行政程序以及執法實踐因管轄權不同而有很大差異的情況下，想要通過簡單、明確的規則監管市場并不容易。其次，發展中國家紛紛崛起，新興金融中心逐步取代原有的發展密集地，傳統金融業發達國家的歷史性骨干力量不再是金融創新的主要驅動力，也不再是監管標準的關鍵供應商，增加了全球標準制定者的談判成本。國際金融監管議程的制定者在地理上變得更加分散，制定中需考量的利益因素也更多元化。

鑒于金融科技的多重屬性，再加上政策制定需要時間落實和檢驗，金融科技政策靈活度低這一缺陷被進一步放大（皮天雷等，2018）。不同領域的數字化程度、監管需求及技術應用程度存在差異，各領域應用程度和特色也存在不同。除了技術本身，隨著近年來我國市場主體增多，數據實體融合步伐加快，國內監管科技頂層指導框架從金融領域向非金融領域延伸，其價值內涵不再局限于單一領域的實踐落地，價值受益者也呈現出多元化趨勢。如何在不同主體的發展中實現監管科技的利益平衡，從金融監管走向科技監管，從單一銀行、投資者利益群體轉向廣泛受眾，這都需要我國的監管科技進行調整和升級。在整個亞洲，監管機構正在激烈地爭奪各自管轄范圍內的最新科技人才。除了在人才引進上加大力度，監管配套政策也在迅速萌芽與發展，例如，“國家沙盒”的激增，允許企業家在受控環境中試驗和測試他們的發明，這說明監管配套政策正朝著體系化的方向邁進，引發了國家間尋找監管科技贏家的國際競賽。國家之間的激烈競爭促使監管機構為創新者創造誘人的激勵措施，讓他們進入自己的市場并測試新的金融技術。而我國由于法律配套設施不足，以及在外來公司審批、進入、投資、經營上的重重障礙，至今還沒有體系化地鋪開“國家沙盒”，難以有效應對外來情況。在2008 年金融危機之后，二十國集團國家已然成為危機后制定標準的組織中心，各大新興國家在國際金融中逐漸發揮自身的作用。然而，金融監管改革的主旨仍然是將美國和歐盟的影響所產生的問題作為制定改革議程的基礎，各國仍然在準備如何融入前階段的制度體系，為了將國際標準納入其國內市場和法律體系，發展中國家通常必須遵循適應性戰略。銀行資本標準可能在發達經濟體中起到保護作用，也可能會限制新興市場中稀缺的信貸流。在這一背景的影響下，我國監管體制面臨著前所未有的挑戰，各項監管體制無法有效進行靈活變通，最終也會阻礙國家金融科技的正常發展。

（四）市場壟斷性和脆弱性并存，不穩定因素增多

除了監管制度和機構建設的問題，金融科技市場壟斷性格局已經形成，金融科技巨頭對現存金融市場形成瓜分態勢，在支付領域尤為明顯，我國快速發展的在線支付和借貸技術就是一個例子。2017 年，移動支付平臺流水約14.5 萬億元人民幣，占GDP 的16%；微信支付擁有約9 億活躍用戶，占總人口的65%；支付寶每月擁有約5億活躍用戶，占總人口的36%。螞蟻金融的在線借貸業務顯示，其在2017年底共發放了6450億元人民幣（950億美元）的貸款。如此龐大的資本流通在全球經濟發展中占比巨大，支付寶、財付通等少數幾家支付機構占據了我國絕大多數市場份額，造成市場壟斷“一家獨大”的局面。壟斷性伴隨的是脆弱性的問題，由于金融市場被少數機構壟斷，其他機構難以進入并稀釋其份額，一旦其出現不穩定或大額資金流失問題，就會對我國資金市場的正常運行造成巨大的沖擊和挑戰。更需要關注的是，在實體經濟迅速發展的背景下，金融科技貸款這一新興行業崛起。在后經濟危機時代，為了規避資金鏈斷裂風險，各類小微企業以小注冊資金、小運營資金的模式運行，承擔著全國一半以上的物資生產和運行。但小微企業由于自身注冊資金和規模問題，在傳統的銀行借貸中并不能獲得足額且低負擔的貸款，這也導致其最終轉向仍是金融科技貸款（許多奇，2018）。信貸是一把“雙刃劍”，小企業和新企業需要獲得信貸才能生存，但小企業無法負擔或不了解條款的高風險信貸可能是毀滅性的，高利息支付可能導致小企業破產，進而摧毀原本脆弱的市場體系。

不僅僅針對小微企業，金融科技貸款也瞄準了個人。消費者貸款一直是金融科技的重點，從最初的點對點貸款平臺開始，金融科技公司在對潛在借款人的反應速度、使用數據方式、使用什么數據以及向那些無法獲得銀行信貸的人提供信貸的能力方面與傳統貸款人截然不同，依靠更寬松的借貸條件和更智能定制的還款流程獲得了市場份額，就其行為方式的本質而言，金融科技貸款的目的是擴大信貸機會，幫助借款人重新融資和整合可能具有更高利率的信貸。為了做出決策，金融科技貸款使用具有非傳統數據源的數據豐富算法，而不是傳統零售銀行業務使用的基于關系的標準信用變量，換句話說，金融科技公司創新性地使用非傳統數據，允許新借款人或傳統上不合格的借款人獲得信貸，通過降低門檻、鼓勵消費的方式，將支付系統與個人資金綁定，第三方支付市場風向標也隨著少數金融科技公司進行移動（薛瑩和胡堅，2020），對我國監管法規提出了巨大的挑戰。

二、國際金融科技監管法規的經驗

在金融科技背景及其他監管計劃特定問題的法律分析背景下，如何降低系統性風險、推動金融穩定、穩定貨幣政策和深化廣泛經濟結構轉變等更基本的問題開始在立法者和監管機構的金融科技議程上占據突出位置。以英國、美國、新加坡為代表的諸國在對金融科技監管過程中結合本國經驗推行監管方式，從監管機構的組織形成態勢出發大致可分為以下三大模式。

（一）高度集中的金融監管模式

高度集中的金融監管模式的核心在于，通過國家設立專有機構的模式對金融機構進行監管，在原有的金融機構不變的情況下增添其對金融科技進行監管的職能。以2008 年金融危機為分界線，對于金融科技的監管逐步由傳統金融監管模式下的微觀個體監管與行業自治向宏觀經濟統一管理轉變，除了要對具體新興行業進行監管，監管方式也在向宏觀方向轉變，從宏觀審慎的角度出發，對金融體系加以監管。

在高度集中的金融監管模式下，英國采取較為激進的機構優化重組方式，直接廢除由原有的英格蘭銀行、金融服務管理局、財政部三方涵蓋地方、行業、國家多頭經營的模式，成立了金融行為監管局（FCA），由其統一進行金融監管。為有效規避金融科技的高創新性與政策制定滯后性的問題，FCA 在之后又增設了創新項目計劃和創新中心的模式來負責金融科技創新與監管，積極引入“監管沙盒”等新興監管科技與監管辦法，將公司的金融發展在小范圍內進行實驗模擬，在實驗中控制投資資本并對資金損失進行補償。任何公司——無論是金融公司還是非金融公司——都可以申請加入“金融沙盒”（FSB，2019）。在“金融沙盒”內，個人參與者獲得各種形式的監管救濟，此類救濟可能包括部分授權開展特定活動，或就參與公司業務相關的法律和監管問題進行個人咨詢。隨著這一趨勢的蔓延，其他各個國家紛紛模仿在本國建設“沙盒”模式，而FCA 在建立一個由金融監管機構組成的國際集團以推行“跨境沙盒”戰略方面發揮了領導作用，并基于信息共享和互助的目的正式推出了“全球沙盒”，即全球金融創新網絡（GFIN）（Omarova，2020），旨在將“沙盒”的范圍進一步擴大，同時實現“沙盒”內部管理的統一化和有效化。

高度集中的監管模式雖然能夠通過國家“有形之手”實施有效控制，但一般僅存在于金融科技發展初期，其目的是統一管理和規制金融科技在快速發展過程中產生的問題。例如，日本在1998 年前采取的“金融監督廳”模式即是通過國家意志對金融科技進行調整，并賦予金融監督廳相應法律法規的制定權，金融監督廳官員由總理大臣進行任免。但隨著金融科技的穩步發展、整體行業態勢的穩定，金融監管模式也開始逐漸發展為混合監管模式。韓國為了加強對金融消費者的保護，重組了金融服務體系結構。2012 年韓國金融服務局（FSS）針對之前由各部門和辦公室實施的消費者保護職能，成立了新的金融消費者保護局，這是金融服務局內部的一個半自治部門（Dong，2014）。同時，金融服務局增加了處理消費者保護和金融糾紛調解事務的工作人員數量，該局有權承擔消費者保護的任務，發布“金融欺詐消費者警報”，調查消費者投訴，并提供各種各樣的消費者教育服務。然而，由于金融服務局是在金融服務體系內成立的，并沒有完全與金融服務體系分離，且無任何懲戒權力，更多的是作為服務機構存在，為金融科技消費者提供各類信息，其運營和預算獨立性太弱，無法有效運作該計劃以加強對金融消費者的保護，也僅僅是作為轉換金融科技監管策略的方式存在，沒有打破韓國原有分業監管模式。

總之，高度集中的金融監管模式發揮了國家強制力的作用，從金融科技公司入手，強調微觀審慎的完善。我國也嘗試了統一的金融監管模式，但在監管中過于單調的機構難以有效跟進金融科技的發展規律，并且單線運行也導致其他領域的合作存在著空白，難以調動監管機構的積極性，導致金融科技難以實現有效發展。

（二）分業監管模式

分業監管模式是在原有監管職責混亂、監管領域存在重疊或空白的情況下進行的改造和升級，由數個金融監管機構共同組建而成，對金融科技的發展進行規制和監督，并就監管效果共同承擔責任的監管模式。早期我國的“一行兩會”與外匯管理局即是較有代表性的分業監管模式，原銀監會、中國證監會分別對銀行、保險、證券領域進行相應的監督和管理，并與金融科技都有交集，加上《銀行法》從法律層面對金融監管協調進行了具體設定，從而在國家立法與多家機構上形成了單層多頭式的監督方式；分業監管的另一種模式是雙層多頭制，國家除了通過立法進行協調，還建立部級聯席會議，通過統會方式對金融科技進行監管。但該會議由于參會機構具有雜糅性，會議決策具有民間性，還不能起到有效約束作用。

在實際監管的過程中，分業監管突出的優勢在于其專業性強和靈活度高，能夠在原有行業的基礎上對新增金融科技進行監管。以美國為例，其在2010年《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）中對金融科技運行進行了調整，隨著科技的迅速發展，新興金融科技理財手段層出不窮，各類證券產業勢必會集中和凝集各類資金。除了對原監管機構進行改組，美國還設立了新的消費者金融保護局（CFPB）對消費者的權益進行全面保護。一方面，CFPB具有獨立的監管權，可制定專有行業的監管條例并監督貫徹實施，對相應的金融產品進行隨機抽取測試，以杜絕“信息黑盒”導致的隱形消費、掠奪性條款等。另一方面，CFPB也有權對美國各類銀行、非銀行金融機構及資產規模超過100億美元的信貸機構進行監管，這進一步確保了風險的降低和對個人所得利益的保護。美國采取專事專辦、對癥下藥的方式解決金融科技創新性過強的問題，對各項新興金融科技方式采取歸口的模式進行管理，如第三方支付由貨幣監理署（OCC）監管，網貸、個人貸款業務由證券交易委員會（SEC）進行約束（Yesha Yadav，2020），雖然采取歸類的方式能夠有針對性地對金融科技的特征進行劃分，但金融科技的跨領域、斜杠性特征導致歸類難度較大，在2019年還是走向了集中管理模式。

韓國也進行過分業監管模式的嘗試。在1999 年之前，韓國以《銀行條例》為核心，積極推進金融自由化與全球化進程，韓國政府由宏觀調控和傳統干預轉向幕后兜底和保障方向。在此情境下，韓國政府開始逐漸減少對金融市場的經濟干預和控制，早期通過設立銀行業監督院和證券監督院對金融科技的兩大主流形式進行干預和指導，在20 世紀80 年代將分管模式進一步細化，通過匯率自由化積極鼓勵金融科技公司的自由發展，在90 年代后增加信貸管理基金和保險監管機構對行業分別進行監管，并初步形成和完備了銀行監督院、證券監督院、保險監督院和信貸管理基金共同組成的分業監管模式，對當時的金融科技公司進行分層梯次配置管理，保障其正常運行和發展。

分業監管模式在不改變原有國家機構設置的基礎上，將金融科技公司的內部要素進行拆分并劃歸管理。應當注意的是，由于法律法規的制定和組織之間的差異，導致監管交叉重疊的情況常有發生，在缺乏協調機制的基礎上，不同程度的執法力度對金融科技公司本身也會造成經營阻礙，金融高危性進一步增加，尤其是當今混業經營發展成為趨勢，難以對金融集團的集體風險進行有效的把握和控制（姜增明等，2019）。

（三）“混合式”監管模式

“混合式”監管模式主要包括“牽頭式”和“雙峰式”兩大類。區別于統一監管和分業監管模式，混合模式汲取二者之長，并結合本國內部立法和行政機關結構特征制定了相關的監管模式，對商業銀行等“全能機構”進行明確的政策制定和限制，通過發揮國家的強制性與機構組織的專業性、靈活性進行有效監管。

2.“雙峰式”監管模式。“雙峰”這一理念最早來源于英國，指的是英格蘭銀行之下設兩個金融監管局——審慎監管局和金融行為監管局，直接監管英國約27000個各類金融機構（Masahiro Kawai，2014）。兩局職能有別：前者主要監管銀行、存款、保險、信貸和大型投資機構；后者監管對象為其他金融企業，例如中小型投資機構、保險經紀、基金等，以金融風險劃分的模式進行風險控制，將風險控制由金融機構自身擴大化，指向金融領域以及數據化、信息化后的金融領域的整體風險。同時，將審慎監管與行為監管剖離：審慎監管對金融體系的宏觀發展進行把控，保持市場發展宏觀下的整體穩定；行為監管則是對金融機構具體的行為模式進行管控，打擊市場中的壟斷行為以及各類不正當競爭行為。各個監管機構各司其職，彼此獨立存在并發揮自身的作用。現今的“雙峰式”監管作為多頭監管和統一監管之間的過渡性模式，不僅找到了一個較為均衡的平衡利益點，對不同價值主體的需求進行了再平衡，而且對原有的法規監管進行了再創新，防止了監管滯后與科技超前背景下監管真空化的情形，更為重要的是迎合了國際統一監管的大趨勢，使監管機構跳出主體進行再劃分，適應了經濟全球化趨勢下企業發展國際化的需求。此外，澳大利亞與荷蘭也較為全面地貫徹和實行了“雙峰”制度。荷蘭就“雙峰式”監管結構進行了標準化處理，采取標準二元結構，由金融市場管理局與荷蘭中央銀行組成“雙峰式”監管的兩大部分。澳大利亞則是對宏微觀的審慎監管進行進一步細化分離處理，將審慎監管徹底從澳大利亞央行中獨立出來，采取專事專辦的方式新成立澳大利亞審慎監管局，負責對金融體系中系統性重要機構的監管，例如對銀行、保險等機構進行微觀上的監管，澳大利亞儲備銀行則進行宏觀上的審慎監管，對整體國家經濟與金融發展情況進行統一約束和管理。澳大利亞還成立了證券投資委員會，構成了另一“峰”，負責對金融機構行為的監管并保護金融消費者權益（Ahern，2021）。

“混合式”監管作為將高度集中監管和分業監管兼容并蓄的產物，創造性地將監管劃分為審慎監管和行為監管兩大模式，對金融的宏微觀風險都進行了有效管控。但由于“雙峰式”監管在一定程度上對金融科技進行了更嚴格的監管和干預，金融企業形式合規的成本也會水漲船高，經營壓力也隨之增大，導致外國的金融科技公司為尋求低成本低束縛而會轉移本國境內項目。但更高規格的監管也能有效提升英國金融風險管理能力，促使金融科技公司提升自身資本實力，依法依規地推廣其新興金融科技產品，從而在本國獲得更強的競爭優勢。

三、國際金融科技監管法規的發展趨勢

（一）監管理念：放管結合，多頭并進

1.精確定位，明確金融科技內涵特征。對金融科技進行監管，首先要做到的便是明確金融科技的內涵特征，根據其發展過程中的突出特征加以約束和規制。美國在經歷了國家內部金融體系重組和金融危機后，對于金融科技的把握集中體現在科技創新上，金融科技的創新有助于與客戶進行更加直接的數字交互，通過深度學習的人工智能、大數據分析統計的消費者體驗曲線吸納更多自然人資金。從比特幣等加密貨幣到使用所謂的替代數據擴大信貸渠道，數字創新、自動化、大數據和初創企業文化都在推動21世紀金融業的重新調整。

就對自動化和人工智能的依賴而言，人們已經習慣了通過智能手機獲取服務，金融服務數字化趨勢進一步加深，從支付和貸款到投資咨詢和選股，金融科技都能通過技術程序范式完成，并能智能分析買賣時機和結果。以人工智能作為驅動引擎，機器人顧問可以通過依賴算法從儲戶及其偏好中收集數據，直接將這些信息輸入統計和金融模型，以決定哪種投資將產生最佳回報。相關的機器人顧問也具有學習性，能夠對在投資中獲得的經驗進行不斷學習，從而優化數據投資方案。

大數據和云計算的廣泛使用敦促使用全新類型的數據來校準產品和服務交付中的算法。為了防范和規制金融科技過于依賴人工智能和自動化在研判中失去正常判斷的能力，大數據校準就顯得至關重要。金融科技公司從大型華爾街銀行轉向由非傳統科技型公司引導的創新，以“金融技術加專業知識”的方式取得更多的收益，其最主要的特點是核心角色更加多樣化，通過節約線下成本的方式，轉而選用線上專精的方式取得更多的收益，在線貸款人可以憑借其在利用更廣泛的替代數據方面的專業知識進行競爭，不僅能減少開銷，還能更直接地針對在線用戶。可以說，“硅谷”正在將華爾街的壁壘模糊化，對決策者的監督提出了更大的挑戰。

2.緊跟時代，推進監管科技智能化。監管科技（Regtech）這一概念最早由英國金融市場行為監管局提出，被定義為：解決監管困難，推動各類機構滿足合規要求，重點是比現有手段更有效地促進監管達標的技術。監管科技是能有效提升監管流程的效率、一致性和簡便性的一項技術，與金融科技發展類似，監管科技通過適用最新的科學技術手段，實現對金融新興行業的有效監控。監管科技作為國家監管“化守為攻”的重要抓手，在國際社會中被廣泛接納。較具代表性的監管科技是英國金融行為監管局提出的“監管沙盒”概念，其提倡“主動創新型”監管模式，對金融產品與相關金融科技公司商業模式創新提供安全的測試條件與受限的對應主體，強調從事金融創新的機構在確保消費者權益得到保護的前提下，經過監管局特定簡化審批程序提交申請，達到形式合規的標準后，先取得有限的授權，經過本國金融行為監管局的評估測試后，再根據實際情況判斷是否取得正式監管授權后予以推廣。這種前置程序的設置，既保障了企業的合規，又為消費者創造了安全的消費環境。

3.開拓國際視野，推動監管標準化。國際社會以及相應的組織也在金融科技的一部分領域——開放銀行——進行標準化監管的實踐。開放銀行是指商業銀行在監管許可的范圍內，經客戶授權利用開放程序技術實現與其他第三方金融企業（包括金融科技公司）之間的數據共享，將商業銀行的金融服務能力以及儲存在該商業銀行中的金融數據進行開放和共享，提供給第三方使用，給客戶提供更好體驗感的一整套金融服務與解決方案。英國推動全國最大的九家銀行成立了開放銀行實施實體（OBIE），并制定API 規范、數據規范等開放銀行標準，同時對金融機構與第三方服務商進行標準監管。在全球化視野下，通過對信息共享進行標準化流程操作，更好地推動金融科技在正軌上運行。

通過直播、微課等推送形式，實現數字化預習和情況反饋，精準掌握來自當前學生的學情情況和分析數據。通過基于大數據的智能評判系統實現預習預設的問題評測和課前作業自動批改，評估學生已掌握的知識多少和理解程度，自動進行數據分析并及時反饋給教師，教師據此實現針對性的備課，安排適合的教學策略，進行合理的教學設計。

（二）監管方式：求同存異，主被動相融

無論何種監管方法，核心要求仍是將消費者權益保護放在第一位，包括投資者與融資者金融科技的參與者，對金融科技產生的杠桿效應盡可能壓縮，防止金融科技利用杠桿過度撬動經濟，造成國家金融市場的信譽危機。各國對金融科技融入本國金融體系的主要監管方式可概括為“實驗”“合并”和“通融”，對金融科技采取不同接納方式，在監管模式的大前提下實現有效的監督管理。

“實驗”方法主要是以“監管沙盒”模式為代表，該模式的核心在于經營前置模擬，將金融科技的各項經濟創新實踐置于監管控制之下，并在實施足額控制和風險劃定后再采取對應的策略，具有代表性的便是1999 年日本央行使用的前瞻指引（Forward Guidance）這一非常規貨幣工具，其通過對未來金融市場的發展脈絡與發展軌跡進行大致的規劃和設定，并由央行這一國家調控之手進行管控，用以引導市場對未來利率的預期，在為金融科技開展金融活動提供便利的同時，也為國家金融體系的穩定奠定了基礎。2008年之后美國在實踐中將前瞻指引常規化，形成了兩種指引方式：一是美聯儲在歷次公布的聯邦公開市場委員會（FOMC）利率決議中明確貨幣政策導向；二是美聯儲官員頻繁表達觀點，引導市場預期（Andrew Filardo，2014）。通過各項前瞻指引方式將選擇權交到金融科技公司手中，讓其在得到關于市場的準確數據后再進行產品的生產和銷售，憑借實驗的方法實現其自我優化與完善。

“合并”方法是指專為金融科技公司設計“特許經營許可證”，對金融科技公司以普通公司的方式進行管理。這一特殊監管戰略旨在通過將新的市場進入者納入現有監管制度，擴大整體監管范圍和各個機構的管轄權。在美國，許多核心金融活動的開展需要一個或多個金融監管機構的特別授權和監督。例如，實體只有在獲得貨幣監理署或國家銀行監管機構執照后，才能合法從事“銀行業務”。證券交易和經紀雖然不需要特別章程，但金融科技實體必須接受SEC 或州證券監管機構的強制注冊和監督。各州則要求提供貨幣傳輸服務的企業進行注冊并獲得相應的“貨幣傳輸”許可證。2018 年，貨幣監理署開始接受部分州金融科技公司提出的特殊用途金融科技憲章的申請。由于新興金融科技的發展存在著一定的法律空白，現今的設置只能采用形式合規的方式進行約束，貨幣監理署特許的金融科技實體將不受國家貨幣傳輸法的約束，但會受到類似銀行審慎要求的約束。在實踐中，由于監管方式過于苛刻，導致最終實際接受并簽署的機構寥寥無幾，聯邦機構雖然先發制人并配套了相關監管的承諾，但監管效用的實際表現仍未知，這讓相關機構不敢充當該領域的“先行者”。

“通融”方法則可以理解為專事專辦，將金融科技特殊化，適用專門為其設置的法律法規，配套專有的機構設施來促進其發展，通過引入廣泛的監管，以適應和調整技術驅動的市場發展。此外，對于金融科技廣泛利用互聯網導致的信息泄露、機械超越人類等技術倫理與技術性正當程序的問題，也通過技術性的前置性規范對金融科技進行相應的規制。一方面，充分發揮金融科技工具價值，利用互聯網廣泛收集信息并根據個人實際情況設計最佳方案，促進金融市場的正常流動；另一方面，充分衡平金融科技的目的價值，在金融科技的監管中設計技術性指引。例如：歐洲銀行管理局在2019年出臺《外包協議指引》，要求金融機構在外包各項金融類服務時及時發現風險并進行消除，并及時跟進和評估由此產生的相關影響；在應用金融科技上，我國香港地區發布的《人工智能高層次原則》要求銀行業在向客戶提供類人工智能等服務時，必須為人工智能應用可能導致的技術性風險負責，銀行應當確保程序的合理性與正當性，并留存備案便于審計機構進行審查，推動并實施有效的網絡安全措施、風險緩釋措施和應急計劃（肖翔等，2020）。

（三）監管重點：新老結合，金融業為重

1.消費者保護。消費者作為金融科技乃至整個市場的重要參與者和受益人，對其進行保護仍然是重中之重，在監管中對消費者的保護隨金融科技的發展延伸出多樣性。在數據保護上，歐盟通過了《通用數據保護條例》（GDPR），要求金融科技在使用消費者的信息時提前履行告知義務，及時說明并告知使用方式和使用目的。2018 年英國發布的《支持金融科技公司與金融機構合作指南》對個人信息的公共可用性標準進行了明確，包括影響評估、披露標準和數據收集范圍，并對金融科技公司的數據泄露風險進行控制。除了明確個人信息地位，該指南對金融科技公司破產后消費者的補償也進行了明確的規定。英國在2001年建立的金融服務補償計劃中建立了準備金的模式，在金融機構破產后對消費者進行補償。金融科技被英國認可之初，金融行為監管局便首先將P2P個人貸款納入補償范圍，增強民眾對金融科技的安全感。在美國，金融科技的保護機制日趨完善，消費者的權益也在不斷強化，《多德—弗蘭克法案》的重要產物之一便是金融消費者保護局（CFPB），CFPB 擁有專門執法權，能夠對金融消費者的訴求做出快速反應。其在2016年與時俱進地宣布接受金融科技消費者的網絡投訴；2020 年底，CFPB 獲得了向金融科技頒發特許證的權力，其專職高效的系統特性，使得消費者的權益能夠得到有效的保護。

2.不正當行為監管。不正當行為監管是監管重點的另外一極，由于金融科技帶有科技屬性以及快速的創新性，使得金融科技公司的不正當行為難以被察覺，為此各國對貸款、眾籌領域都進行了嚴加管理。在反洗錢領域，美國將監管重點由實體貨幣轉向各類網絡代幣以及通行憑證，重點打擊利用虛擬貨幣開展的非法盈利行為。我國香港地區、韓國等均否定了代幣發行機關的法律地位，打擊其在本地區和本國之內開展的活動，以國家行政干預等手段強行介入金融科技公司利用數據壟斷的行為，例如，支付寶作為我國第三方支付巨頭，在早期迅速發展并占據了支付行業極大份額，同時憑借金融服務產品、借貸產品等使其核心地位得到強化，動搖了國家的經濟基礎。于是自2020 年起中國人民銀行、中國證監會、原銀保監會、外匯管理局等金融管理部門聯合約談螞蟻集團，提出“斷開支付寶與‘花唄’‘借唄’等其他金融產品的不當連接”“糾正支付鏈路中嵌套信貸業務等違規行為”“申設金融控股公司，所有金融活動全部納入金融控股公司接受監管”，將支付寶主體下的“花唄”“借唄”等游離在法律法規邊緣的行為納入國家的監管之中。鑒于金融科技的跨國性，歐盟相繼出臺《數字市場法》（DMA）與《數字服務法案》（DSA），對國際金融監管提出了統一的標準和控制方案，表明主要經濟體在金融科技的反壟斷監管問題上開始產生共振。

四、國際金融科技監管法規對我國的啟示

監管法規如何從理念和制度兩方面進行創新，結合本國經濟實際發展情況，在監管理念、監管規則尺度的把控方面形成體系化的思考和實踐，關乎金融科技能否在促進本國經濟競爭力提升方面發揮積極作用。我國作為以“一行一局一會”為主的分業監管模式的國家，在監管中以微觀審慎和機構監管為主要方式和手段。國際金融科技監管法規對我國的啟示如下：

（一）調整監管模式，維穩市場

針對我國監管模式單薄、缺乏配套政策與機制的情況，結合外國經驗，通過政策、法規、標準的規制，系統化約束金融科技，建立具備前瞻性和可操作性的金融科技監管體系（張揚，2021），對提升金融科技監管效率、豐富監管體系至關重要。首先，就政策建設而言，我國應當針對金融科技從無到有、從小到大、從弱到強的各個階段，以及從技術應用到產品推出的各個行為，制定明確的指引，做到企業“不迷茫”、政府有根據。其次，就法律建設而言，我國立法在企業轉型升級、金融科技反壟斷的建設上缺乏必要的立法和規制，應當積極參照傳統企業的金融風險行為進行針對性立法，同時也要對數據信息使用、利益沖突與技術越界等金融科技公司獨有的行業進行明確的規制和監管。最后，就標準化適用而言，我國金融科技監管應當加快標準制定步伐，對金融科技公司適用的準入門檻、使用技術條件、應用場景等建立標準化應用平臺。此外，金融科技監管機構與各部門還應當保持聯系交流，推進多部委共同制定標準。

（二）智能數字監管，科技先行

金融科技的發展和資本的迅速擴張得益于科技平臺和人工智能的加持，我國的監管科技也應當隨勢而動，加強對科技的投入。一方面，應當在監管思路和監管意識上做出改變，為金融科技公司的創立和發展松捆解綁，鼓勵其在金融行業依托于資源優勢和產業優勢，有針對性地開展相應的服務；另一方面，在頂層設計中也應積極做出相關的創新，監管模式應當由原先的“多部并行”轉向一體多面，創新監管機構的模式。

除了重視監管科技的發展，我國還應當豐富監管科技的內涵，調整優化其監管方向。《監管科技白皮書》中提出，應當以監管端和合規端為研究抓手。監管端主要分為科技創新監管試點、地方金融監管、市場監管科技三大層次。早在2016 年，香港金管局就已經推出“監管沙盒”，隨著深港通的開通，兩地交易所在《監管合作備忘錄》的基礎上簽訂了《監管合作補充協議》，確立了兩地金融監管合作機制（鄭劍輝，2021）。因此，兩地在科技創新監管試點中，可以結合實際使用中國版的“監管沙盒”，將金融企業納入沙盒中進行實驗，推動金融科技公司更好更快地融入國家經濟體系之中；在地方監管中，通過加掛地方金融監管牌子、由“辦”到“局”、由臨時到常設等方式綜合進行管理，加強地方的風險處置和應對能力；市場監管端科技則是“對癥下藥”，通過使用一體化平臺和手機微端等方式，便利化申報和監管，充分運用云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等技術，對食品藥品、信用、網絡交易等重要場景進行有效監管，做到100%覆蓋，掃除監管盲區，實現全方位監督管控。合規端在金融合規管理上表現為：一是效仿國際出臺制定專有預防管理法案的方式，打擊洗錢和關聯交易，對金融企業可能存在的各項違法犯罪行為進行及時查處和監督，量化數值預警；二是在金融風險控制上積極納入智能化學習過程，通過成長式監管不斷提升自身監管能力和水平，及時審視行業現狀并打破壟斷，防止再有支付寶操控金融的危機出現；三是將智能化介入全過程之中，提升全流程動態風控能力，對貸款、信托等產業全鏈條進行監管；四是注重版權保護，優化網上辦事程序，充分發揮互聯網方便快捷的特性，通過侵權檢測、侵權取證與維權在線化的方式，防止金融科技在快速發展中對版權的侵蝕。

（三）優化監管體系，多管齊下

我國現有的監管體系為分業監管模式，在監管過程中過于分散，各機構之間溝通聯系較弱，難以形成有效統一的標準。我國可借鑒國際監管實踐經驗，跳出原有的機構監管模式，轉向機構監管、功能監管、行為監管“三駕馬車并驅”的模式。除了對原有的機構進行改革，也應當在監督對象上積極創新，對“雙峰式”監管模式靈活地進行調整變通，實現監管體系的優化升級。首先，在機構監管上應當保持審慎理念，對金融科技公司進行微觀個別化監管。由于我國市場龐大，各項金融活動擁有廣闊的發展“土壤”，金融科技公司本身較其他普通企業具有多元復雜性的特征，在對金融科技公司進行監管的過程中除了要類型化相關金融科技活動監管標準，也要對交叉化的金融科技活動進行差別化監管。其次，在功能監管上應當把握金融科技發展整體脈絡。我國在經歷了第一輪金融科技快速擴張后，金融科技發展規模已經足以進行宏觀性行業監管，在按功能對金融科技公司進行監管的過程中，應當對金融科技涵蓋范圍進行準確劃分，將金融科技以及所涉及行業納入監管范圍之中，在監管中設置統一的機構，對金融科技行業進行統一的監管和控制，充分利用前瞻性指引的方式，引導整個行業向積極方向前進。最后，在行為監管上應當引入監管科技，結合金融科技本身的特點定制相應的監管模式，區別于傳統的金融行業，我國應當堅持以消費者保護為重點，不斷拓展消費者個人權益的保護范圍，在金融科技公司的監管中加強技術性正當程序監督，對技術運行實施明確管控。

（四）完善國際合作，互利共贏

數字化決定了金融科技無國界和跨行業的特征，也對本國規制和國際監管提出了新要求。有研究表明，金融科技能顯著促進企業國際化，不僅能提升企業國際化深度，而且能拓寬企業國際化廣度（朱延圣和何正全，2023）。為此，我國在推進監管的過程中應當本著審慎的原則，在保障本國信息安全的情況下開展國際間的交流與合作；在國際交流合作中充分發揮話語權，對金融科技監管法規建言獻策，共同構建互聯網時代的新監管格局。從人才建設角度來說，黨的二十大報告指出：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。”以此為據，監管法規的制定與完善應當重視涉外法治人才與科技人才相結合的復合型人才建設。一方面，依靠涉外法治人才在處理國際金融、國際結算等業務方面積極爭取主動權；另一方面，建議監管部門成立內部監管學院，為監管者提供終身教育，包括短期教育和長期教育（王傘傘，2021），培養新興專業科技人才，密切關注科技前沿發展態勢，深入研究金融科技發展帶來的影響，配合立法機關、監管部門制定有效的金融方案與法規。

【 主要參考文獻】

姜增明，陳劍鋒，張超.金融科技賦能商業銀行風險管理轉型［J］.當代經濟管理，2019（1）：85 ～90.

皮天雷，劉垚森，吳鴻燕.金融科技：內涵、邏輯與風險監管［J］.財經科學，2018（9）：16 ～25.

王傘傘.我國金融科技監管短板、突破口與體系建設［J］.財會月刊，2021（2）：155 ～160.

夏詩園.金融監管科技的國際經驗及啟示［J］.金融理論與教學，2019（4）：19 ～22+30.

許多奇.互聯網金融風險的社會特性與監管創新［J］.法學研究，2018（5）：20 ～39.

薛瑩，胡堅.金融科技助推經濟高質量發展：理論邏輯、實踐基礎與路徑選擇［J］.改革，2020（3）：53 ～62.

楊東.監管科技：金融科技的監管挑戰與維度建構［J］.中國社會科學，2018（5）：69 ～91+206.

張揚.金融科技監管實踐的國際經驗——基于監管理念的視角［J］.中國行政管理，2021（7）：135 ～139.

鄭劍輝.論粵港澳大灣區金融科技“監管沙盒”合作機制［J］.財會月刊，2021（19）：141 ～148.

朱延圣，何正全.金融科技與企業國際化［J］.財會月刊，2023（18）：28 ～35.

Ahern D..Regulatory Lag，Regulatory Friction and Regulatory Transition as FinTech Disenablers：Calibrating an EU Response to the Regulatory Sandbox Phenomenon［J］.European Business Organization Law Review，2021（3）：395 ～432.

Dong Won Ko.Financial Regulatory Reforms in Korea Responding to the 2008 Global Financial Crisis：Are They Following the Global Trends？［J］.Asia Pacific Law Review，2014（2）：33 ～55.

FSB.FinTech and Market Structure in Financial Service：Market Developments and Potential Financial Stability Implications［R］.Basel：Financial Stability Board，2019.

Lenore Palladino.Small Business Fintech Lending：The Need for Comprehensive Regulation［J］.Fordham Journal of Corporate & Financial Law，2019（1）：77～104.

Yesha Yadav.Fintech and International Financial Regulation［J］.Vanderbilt Journal of Transnational Law，2020（3）：1109 ～1146.