如何應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的關(guān)鍵性變化

張明

2023年7月18日，上海閔行區(qū)的一處保障性租賃住房。圖/IC

當(dāng)前國(guó)際環(huán)境正處于百年未遇之大變局，政治經(jīng)濟(jì)軍事形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也處于增長(zhǎng)模式調(diào)整階段，面臨如何擺脫總需求不足與防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正面臨四個(gè)關(guān)鍵性變化：地緣政治沖突上升、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)、中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型調(diào)整、央地財(cái)政債務(wù)關(guān)系重塑。要更好地應(yīng)對(duì)上述政策變化，宏觀經(jīng)濟(jì)政策尤其是財(cái)政政策的邏輯需要重建，新一輪改革開(kāi)放舉措也亟待出臺(tái)。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，世界經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期性停滯格局。國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)乏力，使得部分國(guó)家政府有意將國(guó)內(nèi)矛盾?chē)?guó)際化，聲稱國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是“不公正”的經(jīng)濟(jì)金融全球化造成的結(jié)果。2016年，英國(guó)公投脫歐，特朗普上臺(tái)。2018年，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)。2020年至2022年的三年新冠疫情則進(jìn)一步加劇了全球化的退潮。中美博弈注定會(huì)長(zhǎng)期化持續(xù)化，而俄烏沖突、巴以沖突、紅海危機(jī)等則為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境增加了新的變數(shù)。

由于國(guó)際環(huán)境發(fā)生重大變化，中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略由強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)和發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展與安全。增長(zhǎng)與發(fā)展的底層邏輯是要在全球范圍內(nèi)尋求資源的最佳配置，而安全的底層邏輯是要保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全可控，需要保留適度的冗余。對(duì)安全的強(qiáng)調(diào)自然是必要且明智的。然而不可否認(rèn)的是，在某些層面，發(fā)展與安全存在一定的替代性，也即兩者之間在一定意義上存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

例如，對(duì)國(guó)企改革的方向而言，如果更加強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)與發(fā)展的話，那么國(guó)企改革的最優(yōu)方向可能是抓大放小，對(duì)在行業(yè)居于壟斷性地位的國(guó)企進(jìn)行分拆以提高競(jìng)爭(zhēng)程度，國(guó)企退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域而主要集中在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。相反，如果更加強(qiáng)調(diào)安全的話，那么全面做優(yōu)做大做強(qiáng)國(guó)企就成為最優(yōu)方向。畢竟，國(guó)企的性質(zhì)意味著其經(jīng)營(yíng)行為更加穩(wěn)定、更講政治。近年來(lái)，國(guó)企混合所有制改革的進(jìn)程，就充分說(shuō)明了上述觀點(diǎn)。

然而歸根結(jié)底，對(duì)中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)而言，發(fā)展才是最大的安全，沒(méi)有發(fā)展就沒(méi)有安全。對(duì)當(dāng)前中國(guó)而言，應(yīng)該繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展為核心，要避免陷入“泛安全化”的陷阱。筆者甚至認(rèn)為，正如20世紀(jì)80年代美國(guó)的“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃把前蘇聯(lián)拖入軍備競(jìng)賽、最終導(dǎo)致蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)崩潰一樣，當(dāng)前以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家可能試圖把中國(guó)拖入“泛安全化”的陷阱，也即通過(guò)制造國(guó)際局勢(shì)緊張、升級(jí)中美對(duì)抗，來(lái)誘使中國(guó)政府把過(guò)多精力與資源放在安全層面，而持續(xù)忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展。

對(duì)此應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)呢？筆者認(rèn)為，我們要深刻認(rèn)識(shí)到持續(xù)發(fā)展對(duì)中國(guó)崛起的重要性。一方面，我們的確應(yīng)該堅(jiān)決捍衛(wèi)核心國(guó)家利益；另一方面，我們要把更多精力與資源放到如何促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展上來(lái)。畢竟，只有中國(guó)的綜合實(shí)力進(jìn)一步上升，我們才能維護(hù)更加安全的國(guó)際環(huán)境。2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了五個(gè)堅(jiān)持，其中“必須把堅(jiān)持發(fā)展作為新時(shí)代的硬道理”“必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)”“必須把推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化作為最大的政治”，這表明中國(guó)政府對(duì)發(fā)展的著重強(qiáng)調(diào)與高度重視。

新冠疫情暴發(fā)后，很多發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始反思，在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上過(guò)度依賴單一國(guó)家節(jié)點(diǎn)，在特定沖擊下可能影響本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。因此，這些國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈更加靠近本國(guó)市場(chǎng)、更加多元化。這意味著全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈開(kāi)始變得更加碎片化、當(dāng)?shù)鼗c周邊化。美國(guó)提出的“近岸外包”和“友岸外包”、主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體提出的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“中國(guó)+1”就是明證。

全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重構(gòu)——從全球單一產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈到全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的多元化與碎片化——無(wú)疑將會(huì)造成如下兩方面影響：第一，這會(huì)降低資源在全球范圍內(nèi)的配置效率，進(jìn)而提升很多產(chǎn)品的中長(zhǎng)期生產(chǎn)成本，提升全球的通貨膨脹中樞。畢竟，對(duì)安全的強(qiáng)調(diào)意味著效率的損失；第二，這會(huì)削弱中國(guó)企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的中樞環(huán)節(jié)地位，中國(guó)的外貿(mào)外資增長(zhǎng)將因此而面臨挑戰(zhàn)。

在新冠疫情之后，中國(guó)面臨的外商直接投資流入顯著下降。尤其是在2023年三季度，國(guó)際收支表層面的中國(guó)外商直接投資出現(xiàn)了首次凈流出，這一現(xiàn)象值得我們高度重視。外商直接投資流入下降有多方面因素，例如中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、國(guó)內(nèi)要素成本價(jià)格上升、外資企業(yè)認(rèn)為中國(guó)營(yíng)商環(huán)境惡化等，但更深層次的原因之一，就是全球跨國(guó)公司正在調(diào)整其產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局。

那么中國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)上述趨勢(shì)呢？首先，既然全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈已經(jīng)出現(xiàn)了區(qū)域化、多元化與碎片化趨勢(shì)，那么中國(guó)首先要全力保持自己在亞洲地區(qū)和“一帶一路”沿線的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中樞地位。這就意味著，未來(lái)我們要更好地經(jīng)營(yíng)RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）與“一帶一路”，我們也應(yīng)更加積極地加入CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）。其次，中國(guó)仍然要做推動(dòng)全球化的旗手，我們要通過(guò)加強(qiáng)高質(zhì)量對(duì)外開(kāi)放來(lái)重新大力吸引外商直接投資，我們要通過(guò)各種努力來(lái)保持與美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈聯(lián)系。

自1998年住房商品化改革以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了幾十年時(shí)間的快速發(fā)展。尤其是在2003年至2018年期間，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展異常迅猛。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展增進(jìn)了居民財(cái)富與福利水平、帶來(lái)了大量地方政府財(cái)稅收入、促進(jìn)了商業(yè)銀行貸款增長(zhǎng)、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，也逐漸帶來(lái)了居民部門(mén)財(cái)富分配失衡、地方政府對(duì)房地產(chǎn)依賴程度過(guò)高、商業(yè)銀行面臨大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)頭寸暴露等問(wèn)題。

自2017年開(kāi)始實(shí)施的“房住不炒”政策已經(jīng)取得階段性成功。目前無(wú)論是開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者還是地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展預(yù)期已經(jīng)根本性改變。從2020年前后開(kāi)始實(shí)施的新一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策（以開(kāi)發(fā)商資產(chǎn)負(fù)債表三道紅線、商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款集中度管理為代表）已經(jīng)造成房地產(chǎn)成交量下降與房?jī)r(jià)下跌。但如果房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入深度調(diào)整、調(diào)整壓力過(guò)大或調(diào)整速度過(guò)快，就可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

在首屆中央金融工作會(huì)議召開(kāi)之后，中國(guó)政府已通過(guò)各種舉措來(lái)緩解民營(yíng)頭部開(kāi)發(fā)商的流動(dòng)性短缺問(wèn)題。迄今為止，大量民營(yíng)開(kāi)發(fā)商可能由于流動(dòng)性危機(jī)而出現(xiàn)大規(guī)模集體債務(wù)違約，甚至破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)已經(jīng)明顯緩釋。然而，考慮到目前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要風(fēng)險(xiǎn)在于三四線城市商品房的過(guò)度供應(yīng)，這一風(fēng)險(xiǎn)迄今為止尚未得到有效應(yīng)對(duì)。

筆者認(rèn)為，中國(guó)商品房市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)充分了，未來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)的增強(qiáng)需求將會(huì)更多來(lái)自進(jìn)城定居農(nóng)民工和應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，而這兩類人群購(gòu)買(mǎi)商品房的能力都不足。這就意味著，未來(lái)各線城市的新增房地產(chǎn)供應(yīng)將以各類保障性住房為主。

在一二線城市，由于供求大致平衡，因此未來(lái)新增房地產(chǎn)將以保障性住房建設(shè)為主。在三四線城市，考慮到大量商品房賣(mài)不出去，而當(dāng)?shù)厝杂写罅勘Ｕ闲宰》啃枨螅梢钥紤]由地方政府出資設(shè)立基金，來(lái)用較低價(jià)格從開(kāi)發(fā)商手中收購(gòu)過(guò)剩商品房，將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》縼?lái)滿足新市民居住需求。考慮到地方政府財(cái)政資金大多捉襟見(jiàn)肘，這種住房基金資金可由中央政府發(fā)行特別國(guó)債來(lái)提供。

未來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)仍有充足的發(fā)展空間。一方面，未來(lái)三大工程建設(shè)（保障性住房、城中村改造和平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）有望顯著提速；另一方面，城市的老舊商品房改造也蘊(yùn)含著大量的建設(shè)需求。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展重點(diǎn)由開(kāi)發(fā)增量轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)存量，那么諸如REITs、MBS等房地產(chǎn)金融產(chǎn)品也將進(jìn)入快速發(fā)展階段。

1994年分稅制改革提高了中央政府的財(cái)政實(shí)力以及對(duì)地方政府的調(diào)動(dòng)能力。但分稅制改革造成的后果之一，就是地方政府財(cái)權(quán)嚴(yán)重低于地方政府事權(quán)，造成地方政府不得不尋求各種收入來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。在房地產(chǎn)市場(chǎng)高速發(fā)展階段，地方政府不僅能獲得大量的土地出讓金收入（土地財(cái)政），而且能夠讓融資平臺(tái)以土地為抵押向銀行申請(qǐng)大量貸款以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（土地金融）。

隨著“房住不炒”政策的實(shí)施逐漸造成房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，地方政府的土地財(cái)政與土地金融模式均難以為繼。再加上三年疫情沖擊造成地方財(cái)政收入下降、財(cái)政支出增加，地方政府不得不通過(guò)各種方式的舉債（包括隱性債務(wù)）來(lái)平衡預(yù)算、推動(dòng)各項(xiàng)工作開(kāi)展。隨著中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的管控日益趨嚴(yán)，地方政府債務(wù)的可持續(xù)性與潛在風(fēng)險(xiǎn)就日益引發(fā)了有關(guān)各方的關(guān)注。

從2023年起，中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施新一輪一攬子化債方案。這套方案的主要內(nèi)容包括：

第一，允許12個(gè)重債省份，利用地方債真實(shí)余額與地方債限額之間的差額，發(fā)行1.4萬(wàn)億元特殊再融資債券來(lái)化解到期存量債務(wù)；第二，央行設(shè)立了專門(mén)的SPV，對(duì)地方政府化債提供流動(dòng)性支持；第三，從2024年起對(duì)上述12個(gè)重債省份的政府投資進(jìn)行分類指導(dǎo)，嚴(yán)控新增項(xiàng)目、支持保障項(xiàng)目、停緩在建項(xiàng)目；第四，各地地方政府已經(jīng)開(kāi)始與各商業(yè)銀行開(kāi)始關(guān)于債務(wù)重組的談判。

新的一攬子化債方案較好地緩解了重債省份在短期內(nèi)的還本付息壓力，但目前面臨以下幾方面問(wèn)題：一是特殊再融資債券化債是通過(guò)債務(wù)置換來(lái)拉長(zhǎng)期限降低利息，但并不能降低債務(wù)本金；二是1.4萬(wàn)億元的化債額度相對(duì)于幾十萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)而言規(guī)模實(shí)在有限；三是2024年繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券的空間已經(jīng)非常有限；四是不同地方政府與商業(yè)銀行的談判能力存在明顯差異，導(dǎo)致重組方案差異性很大。談判能力差的地方政府的重組方案依然沒(méi)有顯著提高自身債務(wù)的可持續(xù)性，未來(lái)化債成功的概率依然較低。

筆者認(rèn)為，要從根本上防范化解本輪地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，離不開(kāi)央地財(cái)政與債務(wù)關(guān)系的重塑。

第一，未來(lái)必須重新調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，讓地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)大致平衡，這才是避免地方政府債務(wù)越化越多的關(guān)鍵。未來(lái)，與人頭有關(guān)的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老支出，由中央政府來(lái)統(tǒng)籌的必要性越來(lái)越高。第二，未來(lái)各地的重要基礎(chǔ)設(shè)施投資，應(yīng)更多通過(guò)發(fā)行國(guó)債與省級(jí)政府一般債的方式來(lái)進(jìn)行融資，這樣才能實(shí)現(xiàn)期限與成本收益的雙重匹配。第三，對(duì)于一些中西部重債省份，要從根本上化解本輪地方政府債務(wù)，依然離不開(kāi)中央政府加杠桿。重要的不是要不是實(shí)現(xiàn)債務(wù)置換，重要的是如何出臺(tái)配套措施以降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，以美國(guó)為代表的主要發(fā)達(dá)國(guó)家的宏觀政策操作發(fā)生了重大變化，也取得了顯著成功，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得中國(guó)政府參考借鑒。這些政策的主要經(jīng)驗(yàn)包括：第一，如果經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)負(fù)向產(chǎn)出缺口，就應(yīng)果斷實(shí)施擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)消除上述缺口；第二，政府應(yīng)果斷實(shí)施積極財(cái)政政策，通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)募集資金，資金使用更多傾斜到家庭與企業(yè)等微觀主體；第三，政府應(yīng)果斷下調(diào)利率以降低實(shí)際利率，一方面刺激居民消費(fèi)與企業(yè)投資，另一方面降低政府發(fā)行國(guó)債的成本。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)既面臨經(jīng)濟(jì)周期性下行的壓力，也面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整等結(jié)構(gòu)性沖擊。要更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性下行壓力，就必須實(shí)施更具擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策，這就意味著：

其一，財(cái)政政策應(yīng)該果斷發(fā)力，中央財(cái)政赤字占GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）比率應(yīng)上調(diào)至4%以上，加大中央政府發(fā)行國(guó)債的力度，財(cái)政資金的使用應(yīng)更多向居民與企業(yè)部分傾斜，財(cái)政資金依然要投入到具有更高社會(huì)價(jià)值或經(jīng)濟(jì)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中；其二，考慮到PPI（生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)）增速持續(xù)為負(fù)，央行應(yīng)果斷實(shí)施較大幅度降息，這樣才能避免實(shí)際利率上升對(duì)企業(yè)生產(chǎn)與投資造成負(fù)面影響；其三，以收定支的財(cái)政政策邏輯需要重建，擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行不僅能夠?yàn)樨?cái)政政策實(shí)施提供更多的資金來(lái)源，而且能夠?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)提供源源不斷的優(yōu)質(zhì)金融資產(chǎn)。未來(lái)應(yīng)該把擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行作為財(cái)政政策與貨幣政策搭配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

為更好地應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性下行壓力，中國(guó)亟須出臺(tái)新一輪改革開(kāi)放政策：

首先，要進(jìn)一步提振家庭、企業(yè)與地方政府等微觀主體信心，亟須新一輪改革開(kāi)放政策來(lái)提高全要素生產(chǎn)率、提升新質(zhì)生產(chǎn)力；其次，要解決當(dāng)前的年輕人失業(yè)問(wèn)題，就必須讓民營(yíng)企業(yè)獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)與更廣的經(jīng)營(yíng)空間；再次，要充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的作用，就要打破各類要素在國(guó)內(nèi)跨區(qū)域流動(dòng)的限制，讓各類生產(chǎn)要素在充分流動(dòng)的前提下自由聚集；第四，要改革地方政府政績(jī)考核機(jī)制，例如將增長(zhǎng)與債務(wù)聯(lián)動(dòng)考核，將鼓勵(lì)要素跨區(qū)域流動(dòng)作為考核地方政府政績(jī)的關(guān)鍵指標(biāo)等；第五，要通過(guò)新一輪高質(zhì)量對(duì)外開(kāi)放來(lái)吸引長(zhǎng)期外國(guó)資本重新大規(guī)模流入，以及推動(dòng)RECP與“一帶一路”高水平建設(shè)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任；編輯：王延春）