國家治理現代化視域下檔案應急管理體系優化路徑分析

楊巍

摘要：檔案應急管理是國家治理現代化的重要部分，論文詳細分析了新形勢下檔案應急管理體系的內涵和當前檔案應急管理體系存在的問題，提出了國家治理現代化視域下檔案應急管理體系優化路徑，促進檔案治理現代化提質增效。

關鍵詞：國家治理現代化 檔案應急管理體系 檔案應急管理制度

黨的二十大強調推進國家治理體系現代化應完善國家應急管理體系，建立大安全應急框架。檔案治理現代化是國家治理現代化的子體系，[1]而檔案應急管理是檔案治理現代化的重要組成部分，其發展狀況直接反映檔案治理現代化的水平。然而，相比其他研究方向，檔案應急管理研究處在起步階段，學界對其概念內涵、框架體系沒有形成廣泛的共識，因此，本文在深度挖掘現有文獻的基礎上，結合國家治理現代化的內在要求，界定檔案應急管理體系的內涵，并構建檔案應急管理體系框架，以期為檔案應急管理現代化提供一種思路。

檔案應急管理是檔案機構為有效預防、控制和處理突發事件而采取的預警、響應、處置與救援、善后處理等系列行為措施。[2]檔案應急管理的具體內容包括應急預案管理、應急演練管理、應急組織管理、應急保障管理、應急響應管理與恢復重建。[3]應急管理體系是應對突發事件相關的體制、目標、制度、資源、技術、環境等要素構成的相互關聯、相互制約的一個整體。[4]吳加琪、周林興對檔案應急管理體系進行了探索性研究，指出該體系應包含決策指揮系統、資源保障系統、信息管理系統、決策輔助系統等四個具有不同功能的子系統，[5]實現突發事件事前保障準備、事中應急響應、事后評估優化等功能目標。基于管理的基本要素，張艷欣認為檔案應急管理體系是由管理維、技術維、資源保障維構成的三維模型。[6]

2018年4月，應急管理部掛牌運營，標志著我國應急管理體系進入了以國家總體安全觀為導向的新發展階段。[7]“以人為本、人民至上”的思想成為新時代應急管理體系建設的指導理念和行動遵循。[8]根據新時代國家應急管理體系的特征并結合生態系統的理念，本文認為，檔案應急管理體系是檔案機構在應對檔案風險中所遵循的價值理念、制定的應急機制（涉及組織體系）、采用的應急手段（涉及應急處置）、創造的應急環境（涉及基礎支撐）等各要素構成的有機融合的生態系統。價值理念是檔案應急管理體系的導向和目標，檔案風險管理體系的總目標是保障人民生命和檔案安全；具體目標是防范和化解檔案涉及的各類風險，高效處置各種檔案事故，消除或降低各種檔案工作負面影響等。應急機制是指檔案的應急組織體系，是在黨的統一領導下，以檔案機構為主，政府、社會、公眾等多元主體協同的聯防聯控體系。應急手段包括檔案風險的預警與監測、應急響應、恢復與重建等全過程管理活動。應急環境是指檔案應急管理的基礎保障，包括應急的人財物、信息技術以及應急管理制度等要素。

（一）檔案應急管理意識淡薄

縱觀近些年檔案領域發生的突發事件，部分檔案機構在應急管理工作中存在應急管理意識淡薄、應急方式僵化、應急保障薄弱等問題。[9]其在面對災害預警時，未能充分重視并采取有效的應對措施，導致檔案風險排查不到位，應急物資儲備不足；在應急救援過程中，缺乏應急服務意識，忽略利用社會力量參與檔案救援。此外，一些救援人員檔案救援知識缺乏，采用不恰當的救援方式，對檔案造成二次損害。整個過程中凸顯了部分應急主體檔案應急管理意識淡薄。

（二）檔案應急主體聯動性不足

目前，不少檔案機構與消防、公安、通信等部門一起建立了突發事件應急處置小組，但小組內日常聯系和協同演練不多，缺少與災害預警部門的交流，錯失突發事件預警時機；在突發事件發生時，不能及時、高效地搶救受災檔案，缺少與專業技術部門和社會力量的協作，影響救災效果和災后檔案修復。[10]此外，檔案應急主體聯動不足還可能導致應急信息傳遞不暢和資源整合不到位，影響決策效率和救援效果。

（三）檔案應急保障不夠

檔案應急管理經費投入少，不少檔案機構未將應急管理納入年度預算，即使有的檔案機構分撥了檔案應急管理經費，但是經費的使用情況不夠理想。應急管理專業人才缺乏，檔案學專業鮮有開設應急管理課程，而檔案人員實際工作中的應急演練較少，造成應急知識儲備和技能不足。檔案應急物資保障不足，有的檔案機構很少開展物資儲備工作，[11]設備老化落后，智能管理設備少，難以應付突發事件。

（四）檔案應急管理法律標準規范不健全

檔案應急管理可依照的檔案法律和規范主要是《中華人民共和國檔案法》第十九條的規定和國家檔案局發布的《檔案館應急管理規范》，而標準規范未針對災害類別制訂預案，缺乏實施細則，導致應急法律標準規范操作性不強。[12]另外，風險評估是應急處置的重要環節，但是檔案應急法律法規并沒有給出詳細的解釋和具體的操作方法。

面向治理現代化檔案應急管理體系的構建應堅持“人民至上”的應急管理理念；全過程遵循黨的統一領導的原則，以防為主，以實現檔案治理現代化為目標，以提高災害防范意識和應急能力為核心，以智能化的科技為支撐，以優化頂層設計為抓手，[13]不斷完善檔案應急組織體系、檔案應急預警與監測體系、檔案應急處置體系、檔案應急評估和監督機制、檔案應急基礎支撐體系等運行機制。

基于此，筆者構建了反應靈敏、責任清晰、全流程管理的檔案應急管理體系，該體系分為四個層面，分別是價值理念層、組織體系層、應急處置層、基礎支撐層。其中，價值理念是先導，是明確為誰管理及要達到的目的和遵循的標準。組織體系層包括應急管理實施主體的組織結構和方式，以實現應急管理價值理念；應急處置是實現應急管理的措施與方法，是整個應急管理的中心環節；基礎支撐層為應急處置提供支撐保障作用。

（一）價值理念層：強化檔案風險意識，樹立大風險的綜合應急理念

價值理念層包含檔案應急政策導向和需求推動。習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”[14]當前，在建設現代化國家的進程中，檔案領域面臨的突發事件不確定性顯著增強，突發事件的內涵不斷擴大，需要檔案人員轉變思想觀念，堅持以防為主，開展源頭治理。具體來講，可以從意識、宣傳和日常管理三個方面加強：一是強化風險意識，改變傳統觀念，降低檔案突發事件發生的概率和產生的損失；二是開展檔案應急管理宣傳，提高公民意識，共同參與檔案救災；三是建立風險評估制度，持續監測風險并及時上報，加強災害防范素養和應急能力建設，制訂應急預案，開展應急演練。

（二）組織體系層：加強檔案管理體制機制建設，完善檔案應急組織體系

檔案應急組織體系是在黨中央和各級黨委的領導下，以中央和地方各級檔案機構為主體，由檔案專家、社會機構、公眾參與的聯防聯控體系。各級檔案機構應設立檔案應急管理委員會，協助政府開展檔案應急管理工作，負責制定檔案應急管理政策，統籌協調應急管理體系建設。[15]此外，應鼓勵社會多元主體參與，形成以各級檔案機構為主體的網格化體系；還應縱向上理順權責關系，強化地方黨委和檔案機構的主體作用與責任，橫向上加強網格體系建設，充分利用中國特色的組織優勢，確保檔案應急管理的效能。

（三）應急處置層：多措并舉，優化檔案應急處置體系

1.完善檔案風險預警與監測機制。檔案應急管理委員會首先要建設檔案應急管理系統平臺，標明危害檔案安全的因素，并按照危害程度形成分析報告，在應急管理系統平臺上公布；然后，設置檔案預警監測崗位，明確崗位職責，允許專職崗位人員風險直報，使檔案風險信息能夠及時被領導獲悉，健全輿情監測、預防預警、網絡直報的檔案風險監測預警管理體系。[16]

2.完善檔案應急響應機制。根據檔案監測的風險，檔案應急管理委員會要制定好四個步驟的應急響應機制：第一步，檔案機構應會同相關負責人員和檔案專家研判風險，啟動相應的應急預案，配備合理的人員和物資，確保有序及時響應突發事件。第二步，一旦發生風險問題，檔案應急管理委員會需要協調各種應急救援力量，明確各方力量的救援流程和救援內容，保證檔案救援的合理性。第三步，檔案應急管理委員會需要合理利用社會組織提供的應急救援服務，實現風險處置與救援成本投入的匹配。第四步，檔案應急管理委員會要及時發布檔案災情救援的信息，滿足檔案相關主體和公眾的信息需求，引導輿情，吸納群眾對檔案應急管理的建議和訴求，為檔案應急管理和災后恢復營造和諧的環境。

3.健全檔案應急管理恢復與重建機制。檔案應急管理委員會應健全檔案應急評估機制，首先制定檔案應急評估制度和操作規范，定期對檔案應急管理政策和制度、檔案應急技術、檔案應急管理能力進行評估，形成評估報告，供領導決策參考并組織協調改進。檔案應急評估應由檔案專家、社會咨詢機構、公眾等參與，[17]以確保突發事件評估的準確性和有效性。專家提供專業報告，社會機構補充評價，公眾參與策略制定。

4.完善監督問責機制。國家檔案局要加強對基層檔案機構檔案應急管理工作的督察。檔案機構紀檢部門應加強對檔案應急管理的專項監督，對應急管理各個環節的資源調配、權力使用進行監督，讓監督貫穿檔案應急管理全過程。健全媒體監督機制，保證檔案突發事件應急報道的真實性和及時性。紀檢和媒體規范利用監督權，以提升檔案應急處理效率。此外，還應完善突發事件應急問責機制，調查造成檔案災害的相關責任人，對檔案突發事件中實際責任人進行問責，理清風險來源，減少檔案原發性風險。[18]

（四）基礎支撐層：夯實檔案應急管理基礎支撐系統

1.增強人力資源、財力與物質資源的支撐。一是檔案機構要增強應急人力資源保障，對綜合性救援人員加強常態化應急救援演練；對專業技術人員加強應急技能的培訓和學習，把應急技能列入檔案專業技能業務培訓課程，利用救援演練進行考核，切實提高檔案專業人員的風險意識和應急能力。檔案機構要完善激勵機制，獎勵在檔案突發事件中表現突出的人員，提高檔案人員和應急救援人員在突發事件處置中的積極性。此外，設有檔案學專業的院校應積極與應急管理相關學科聯合培養檔案應急人才，從更高層次上為檔案應急管理提供人才支撐。

二是檔案應急管理委員會要做好檔案應急資源儲備和調配。檔案機構要加強檔案應急基礎設施建設，定期檢查基礎設施設備，對存在問題的設施設備及時更換和維修；增加消防器材和移動存儲設備的儲備，根據情況動態調整儲備規模；同時，積極利用市場代儲模式，制定規范標準，確定代儲內容、代儲布局，[19]確保檔案突發應急事件發生時，第一時間調用儲備物資化解風險。

三是檔案機構要加強檔案應急管理財力供給，將檔案應急管理納入檔案管理財務預算并強化預算執行，建立常態化檔案應急資金管理制度，確保資金使用的透明化和合理化；建立完善的社會救援捐贈機制，當政府下撥的檔案應急處置資金不足時，可以號召檔案產業的相關企業進行捐贈。

2.強化信息技術賦能檔案應急管理。習近平總書記指出，要強化應急管理裝備技術支撐，優化整合各類科技資源，推進應急管理科技自主創新，依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。[20]因此，檔案應急管理應圍繞預警信息化、指揮信息化、通信信息化、應急裝備現代化等主要方向，積極利用大數據、物聯網、人工智能等信息技術，建立檔案綜合指揮應急管理系統、風險智能預警系統、應急通信系統等數字化應急管理系統。

3.立足檔案應急管理制度，優化制度保障體系。國家檔案局加快出臺新形勢下檔案應急管理制度和實施細則，健全檔案風險監測預警、處置、評估、監督等各環節制度規范，修訂現有檔案應急管理制度，細化檔案應急預案的各要素，防止預案之間出現重復。地方檔案機構應根據國家檔案局出臺的法律法規制定適合當地的規章制度。各基層檔案機構要根據國家政策變化定期對檔案安全保管的各項制度進行完善，以適應檔案應急管理的實際需求。

優化檔案應急管理體系能夠提高應對突發事件的能力，減少檔案在各類災害中的損失，確保檔案在突發事件中得到安全處置，提升檔案治理現代化的效率和質量，推動國家治理體系和治理能力現代化水平的提升。同時，隨著技術的不斷進步和檔案事業的發展，未來的檔案應急管理體系將更加智能化、高效化，在保障檔案安全、提升檔案治理能力等方面發揮更加重要的作用。

*本文系2022年度浙江省檔案局科技項目“面向治理現代化的檔案應急管理體系優化研究”階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

[1]張帆，吳建華.國家治理現代化視域下檔案治理概念體系研究[J].檔案學研究，2021（1）：23-31.

[2]國家檔案局.檔案館應急管理規范：DA/T 84—2019[S/OL].（2019-12-16） [2023-01-10].https：//www.saac. gov.cn/daj/dabzk/202005/c866e8f7c49740bc9d966af14f8cec5d. shtml.

[3]張艷欣，黃麗華，張美芳.《檔案館應急管理規范》解讀[J].中國檔案，2020（9）：32-33.

[4]鐘開斌.國家應急管理體系：框架構建、演進歷程與完善策略[J].改革，2020（6）：6-18.

[5]吳加琪，周林興.面向社會突發事件的檔案部門應急管理體系研究[J].中國檔案，2012（7）：38-39.

[6]張艷欣.檔案館應急管理體系研究[J].檔案學通訊，2015（4）：71-74.

[7]付瑞平.直面風險挑戰加快推進應急管理體系和能力現代化——專訪清華大學蘇世民書院院長、教授、博士生導師薛瀾[J].中國應急管理，2021（6）：26-29.

[8][15]洪毅.我國應急管理體系和能力現代化的時代意義、著力點和構建路徑研究[J].中國應急管理科學，2022（1）：1-9.

[9]吳雁平，梁艷麗，劉永.基于“新規劃”的檔案應急處置能力問題與典型案例分析[J].檔案管理，2022（1）：35-38.

[10]曾昊瑋.檔案館自然災害預防管理研究[D].昆明：云南大學，2021.

[11]向立文.我國檔案應急管理工作優化研究[J].檔案與建設，2021（9）：31-35.

[12]張丹.《檔案館應急管理規范》（DA/T 84—2019）解讀[J].北京檔案，2021（2）：19-23.

[13]閃淳昌，周玲，秦緒坤，等.我國應急管理體系的現狀、問題及解決路徑[J].公共管理評論，2020（2）：6-20.

[14]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].先鋒，2022（10）：12-38.

[16]徐龍順，佘超.新時代應急管理體系創新：情景變遷、發生邏輯與實踐指向[J].中國公共政策評論，2021，19（2）：94-112.

[17]張海波.中國第四代應急管理體系：邏輯與框架[J].中國行政管理，2022（4）：112-122.

[18]趙子麗，黃恒學.新時代國家應急管理治理體系的構建思路[J].宏觀經濟管理，2020（7）：36-44.

[19]李清彬，宋立義，申現杰.國家應急管理體系建設狀況與優化建議[J].改革，2021（8）：12-25.

[20]充分發揮我國應急管理體系特色和優勢積極推進我國應急管理體系和能力現代化[N].人民日報，2019-12-1（001）.

作者單位：浙江財經大學檔案館