組織催化合作：業主自治的實現路徑

摘要：伴隨著住房制度改革，業主自治給城市社區治理帶來了重大挑戰，其效果直接關系居民生活質量和社會秩序穩定。業主自治本質上是業主通過合作實現小區公共事務治理的過程，其實踐卻陷入多重困境之中。業主構成的陌生人社會，無法內生出有效的選擇性激勵，反而易出現社會激勵的嚴重不對稱，這是業主自發合作難以達成的內在根由。破解業主自治困境，最現實的路徑是發揮社區基層組織的催化作用。通過組織催化合作，可望實現基層組織對業主自治事務的有限介入和有效支持，最終激活業主的主體性，促成業主自治的有效實現。

關鍵詞：業主自治；基層組織；不對稱激勵；催化作用

基金項目：國家社會科學基金項目“縣域城市社區治理現代化研究”（20BSH153）

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）02-0136-09

一、問題的提出

改革開放40多年來，“居住的革命”無疑是中國城市居民生活方式最深刻的變革之一。一方面，巨量的存量公房經過產權改革實現了私有化；另一方面，隨著商品住房的崛起，“買房”成為中國人最重要的生活目標之一，中國也成為全世界住房自有率最高的國家之一。住房制度改革催生了商品房小區特別是封閉式小區的普遍化，隨之而來的問題是，這個新型社會空間的生活秩序如何達成？

新型社會空間的意涵要從居住的革命來理解。首先，居民擁有了住房產權，住房也幾乎成為普通城市家庭最重要的財產，住房的經濟權益及居住權益、生活權益必然激發出維護權利的行動，維權已成為當下城市最活躍的社會現象之一。其次，房地產開發模式和小區規劃設計模式催生了獨特的居住模式，形成了高密度集合式居住匯聚而成的小型陌生人社會。這同大多數發達國家低密度獨立式居住構成的社會空間有巨大差異，最典型的是高密度居住產生的高度復雜化的相鄰關系，以及高密度陌生人聚集帶來的合作難題。最后，這個新型社會空間也成為新型治理空間，市場化物業管理和業主自治制度塑造的治理空間同既有的以居民自治制度為核心的城市基層治理體系如何銜接，成為我國城市社區治理面臨的重要挑戰。

居住革命在發生之初就得到了學界的敏銳關注。一些研究基于公民社會的理論關懷，認為商品房小區催生了“新公共空間”，是“市民社會的雛形”、“公民社會的先聲”，蘊含著民主政治的潛能，可以作為民主政治的啟蒙學堂。近年來，學界的研究旨趣更多轉向業主維權運動，在社會運動理論的影響下，業主維權運動得到了全方位的解析，其影響因素、群體分化、行動策略、博弈邏輯等在不同的研究中分別被揭示出來。

但是，維權運動顯然并非這個新型社會空間產生的治理現象的全部。筆者這些年的田野調查發現，業主維權行動大多集中在商品房小區的特定階段。在通過維權行動厘清業主、開發商、物業公司的利益邊界后，小區就將進入常規化的業主自治階段。有研究同樣發現，維權階段和自治階段的小區，其社會沖突存在根本性差異，隨著階段的轉換，小區治理的主要矛盾也發生了轉移。在業主自治階段，自治的效果將直接決定小區生活秩序的好壞，也直接關涉居民在小區中的居住質量和生活品質，甚至會影響住房的經濟價值。

業主自治研究普遍發現其存在各種問題，比如業委會成立和運行困難、業委會成員爭權奪利、業主不當行為難以得到有效制約等等。對業主自治困境的成因，一些研究主要將其歸結為現行法律制度的缺陷，比如業委會法律地位不明、業主部分自治權受限等；有一些研究從多元主體關系出發，指出業主自治組織化困境的根源在于無法有效解決內部業主間的利益矛盾；還有研究認為業主自治處于“不完全契約形態”的社區治理結構中，業主自治的實現有賴于各方利益均衡。在多元主體并存的現實基礎上，業主自治良性運行必須實現“層級治理、市場治理和自組織治理三者之間的緊密結合”，最終達致合作治理。

筆者認為，業主自治的本質是業主通過合作實現對小區公共事務的治理，業主自治實現與否取決于業主合作的集體行動能否達成。考察業主自治或者業主合作，必須注意兩個基本現實條件的約束：一是業主合作發生在一個高密度集合式居住形成的陌生人社會中，數量眾多、分化明顯而又處于原子狀態的個體如何能夠達成合作？這是我們必須回答的問題，目前這方面的研究還比較薄弱。二是業主自治發生在一個給定的城市社區治理體系中，這是一個多元治理主體并存的治理空間，業主自治不可能脫離社區治理體系獨立運轉，那么業主自治如何與社區治理體系（特別是社區居民自治）銜接？或者說社區治理體系在業主自治中發揮什么作用，其作用機制又是什么？這些問題同樣需要回答，既有研究大多停留在泛泛討論合作治理，或者居委會與業委會交叉任職等技術問題的層面。對于上述問題，筆者試圖從機制層面給出一個解釋，并在此基礎上提出以“組織催化合作”為核心的業主自治實現路徑。

二、業主自治的實踐困境

按照《民法典》的規定，業主自治是業主所享有的建筑物區分所有權的實現形式，業主通過自愿合作，組成自治組織——業主大會負責整個住宅小區的管理、使用、維護和經營事務。出于管理上的需要，業主大會通常設立常設執行機構，即業主委員會，并選舉合意的代理人——業委會委員執行業主大會決議，負責常規事務處理。業主委員會的組建、換屆、罷免以及選聘物業企業、動用住宅公共維修資金等重大事務必須經由業主大會決議，常規事務則一般由業委會直接決策和實施，只是按規定必須向全體業主公示。依據法律規定，政府部門和基層群眾自治組織并不介入業主自治日常運行，只在業委會組建、換屆等重大事務中負有指導、籌備等職責，以及在業主自治失序或者出現重大突發事件時進行應急處置，確保居民正常生活秩序和社會穩定。也就是說，業主自治的實現，大致來說主要取決于三大類事務能否得到有效處理：一是重大事務，二是常規事務，三是應急事務。從目前的實踐情況來看，上述三大類事務中的業主自治狀況都存在一些問題。

（一）重大事務合作困境

重大事務的特點是數量不多，但牽涉面廣，往往是涉及全體業主利益的事項，有的還是決定業主自治能否實現的事項。重大事務又可大致分為兩類，一是組織問題，二是決策問題。

組織問題主要是業委會的成立、換屆、罷免等問題。組織問題事關業主自治組織的命運，是業主自治能否實現的基礎。組織問題主要表現為首次業主大會召開難、業委會成立難、業委會換屆選舉成本高和業委會罷免難。召開首次業主大會和成立業委會，是實現業主自治的第一步。只有完成這一步，才能正式結束前期物業，小區事務管理權才能真正轉移到全體業主手中，業主自治才能正式開始。現行法律對該事項有具體規定，首次業主大會召開必須滿足若干條件。各地物業管理條例的具體規定存在差異，但不外乎小區交付時間和入住率兩條。相關信息掌握在開發商和前期物業公司手中，法律規定其有義務向街道辦事處（或鄉鎮人民政府）和主管部門報備，由后者負責籌備，當然業主也有權向政府部門提出書面申請。這就使得業委會成立受限于四重因素：是否滿足法律要件；掌握信息的開發商或物業公司是否主動報備；政府部門是否主動籌備；業主是否有主觀意愿。這些先決條件，使得業主自治啟動的不確定性非常之高。罷免是另一個非常重要的組織問題。在某種意義上，罷免是業主行使監督權的最后手段，在常規監督無效的情況下，非經重組無法使業主自治重回正軌。但是，按照現行法律，重組的組織成本也很高，一般都要經過20%的業主同意，聯名向政府部門申請。這往往意味著要實現數百戶業主的合作，再加上需要提供房產證明、身份證明等各種證明材料，時間和物質成本使得罷免很難實現。當然，這個門檻也有其合理性，可以一定程度上遏制少數業主出于私利而擾亂業主自治秩序的行為。

決策問題是業主自治中又一非常棘手的問題。《民法典》修改了原《物權法》對業主共同決定事項的要求，旨在降低決策門檻。《民法典》將業主共同決定事項增加為9項，同時增設業主會議法定最低人數限制，要求所有事項均應當由專有部分面積占比2/3以上的業主且人數占比2/3以上的業主參與表決。降低門檻表現為將表決規則中的全體“業主”更改為“參與表決人員”，絕對多數由原“雙2/3”降為“雙1/2”（即參與表決的2/3業主中的3/4以上同意），簡單多數由原“雙過半”降為“雙1/3”（即參與表決的2/3業主中的1/2以上同意）。應該說，降低業主決策成本無疑契合了業主自治的實踐需要。當然，具體效果如何還有待實踐進一步檢驗。隨著小區建成時間的推移，設施設備老化問題日益嚴重，維修甚至換新事務會增加，需要絕對多數決的決策事項也會增加。從實踐來看，有兩個問題嚴重制約著決策達成：一是責任劃分。比如，住宅共用部位、共用設施設備的維修是應該動用業主的維修資金還是由物業公司從物業收費中列支，對該問題的意見分歧往往成為物業糾紛爆發的重要導火索，業主自然普遍傾向于少用甚至不用維修資金。二是多數決的操作難題。業主數量眾多，同一事項中也會存在利益分化，在此基礎上達成多數合意的成本之高可想而知。

重大事務合作的困境會帶來兩個直接后果：一是組織問題嚴重影響業主維權和自治效果，業委會組建不成，則業主維權缺乏組織，集體行動能力必然很弱，合法權益難以得到有效維護；業委會重組不成，業主喪失對業委會的最后監督權，代理人失控風險會直接損害業主合法權益。二是決策問題造成小區重大問題無法得到及時有效的解決，不僅直接影響全體居民的居住品質和生活秩序，而且很容易激化物業矛盾，導致糾紛剛性化，業主自治陷入失序狀態。

（二）常規事務合作困境

常規事務合作是業主自治中占比最重的內容。常規事務是居民在小區居住和生活中發生的最頻繁的事務，是業主、業委會、物業公司之間圍繞物業服務和管理互動最多的領域。如果常規事務能夠得到及時有效的處理，就能夠保證居民的居住品質和生活秩序，也能夠在一定程度上延續小區的使用壽命，甚至提升住房的經濟價值，而不會導致矛盾的積累和擴大化。但是，從實踐來看，常規階段的業主自治卻暴露出多重困境。

其一，監督不足和代理人失控風險。常規階段，在不涉及重大事務決策的情況下，小區日常事務基本由業主大會的執行機構——業委會決策和實施，這就存在一個明顯的不對稱結構：少數行動能力強的業委會委員同數量眾多但行動能力弱的業主。由于精力投放有限和信息不對稱，業主很難全面掌握常規事務決策和實施的全部情況，業主的原子化和分散性進一步放大了這種狀況，這就使得業主難以對業委會的日常工作進行主動且有效的監督。在這種情況下，具有代理人屬性的業委會就有足夠的可能性來尋租，而物業公司也很容易通過利益輸送同業委會結盟。嚴重者，業委會甚至可以在動用維修資金等重大事務決策中通過各種手段達到謀利目的，以至過度透支維修資金，造成難以挽回的損失。業主監督不足造成的代理人失控，會極大地削弱和瓦解業主的效能感，甚至導致業主自治組織的解體。

其二，激勵不足和逆向淘汰風險。監督不足是指業主難以制約“作惡”的業委會，激勵不足則是指業主同樣難以給予“為善”的業委會以正向激勵，卻可能給那些謀取私利或者擾亂秩序的人以可乘之機，造成消極分子替代積極分子、“劣幣驅逐良幣”的后果。在實踐中，業主往往分化為三類群體，即積極分子、消極分子和沉默分子。積極分子就是有公心、有熱情又有能力的人，消極分子也有熱情和一定的能力，卻缺乏公心，私心較重。這兩個群體都是少數，大多數業主都是對小區公共事務漠不關心也不輕易發聲的沉默分子。良性的業主自治顯然是積極分子主導的，代理人失控則是消極分子主導的結果。實踐中常見的情況是，少數積極分子行動起來，組織和代表業主進行維權和日常管理，但總會有一些消極分子對業委會的工作能力、決策的正當性甚至業委會委員的人品進行無原則的攻擊。積極分子的澄清和反擊往往非常無力，大多數業主或者選擇繼續沉默，或者附和和追隨消極分子，很少出現對積極分子的公開支持。這種情況幾乎在所有小區都會發生，其結果就是積極分子的積極性很快消退，最終選擇退出。從某種意義上說，積極分子無法獲得有力的社會激勵，是制約業主自治發展的最大困境。

其三，約束不足和問題擴大化風險。業主自治的常規事務中，有一類是由業主不當行為引發的問題。業主不當行為主要發生于相鄰關系領域或共有產權空間。相鄰關系中的不當行為，是業主對建筑物專有部分行使專有權影響到相鄰業主的正當權益，比如房屋裝修改變承重結構、住改商后侵擾他人生活、噪音擾民等。共有產權空間的不當行為，包括侵占公共空間的違章搭建、家養動物的環境污染和驚擾他人、戶外活動（如廣場舞）擾民等，此外還有高空拋物、亂扔垃圾、破壞公共設施設備等。業主不當行為會加速公共設施設備的損壞和老化，增加維護成本，還會破壞小區的生活秩序。物業公司沒有執法權，缺乏管理手段，而且也不想得罪業主影響物業費收繳。根據業主自治公約，業主不當行為除應由物業公司勸止外，主要還是依靠業主自治。問題是，業主委員會同樣缺乏約束能力，只能采取勸阻措施，若勸阻無效則沒有其他辦法。實踐中業委會的無為很容易被誤解為“幫物業公司說話”“拿了物業公司好處”，業委會也難以洗脫嫌疑。缺乏及時有效的約束和制止手段，不當行為造成的小問題、小矛盾便很容易累積，甚而產生負面示范效應，最終擴大化到不可挽回。

其四，知識、能力不足和業委會被“劫持”風險。業主自治在實踐中需要處理的事務涉及大量專業知識和專業能力，如果業主無法找到具備相應知識和能力的代理人，就可能發生物業公司利用其專業優勢劫持業委會的問題。業主自治需要的專業知識和專業能力主要表現在三個方面：一是相關政策與法律知識。如《民法典》《物業管理條例》《合同法》《民事訴訟法》等法律，建筑規劃、市政管理、工商管理等方面的地方和部門法規。二是相關專業知識。工程招投標、設施設備構造使用原理和市場價格、財務管理與審計等等專業性很強的知識，若不能有所了解，物業公司就可能會利用其專業優勢謀利，導致業主正常利益受損。三是談判協作能力。業主自治需要業委會同物業公司、社區基層組織、政府部門、金融機構等打交道，這就特別考驗其談判協作能力。總之，如果缺乏上述知識和能力，即使業主選出了有熱情、有公心的積極分子，業委會在處理具體事務時仍然可能捉襟見肘、應對失措，物業公司可能會架空業委會，而業委會則缺乏甄別判斷能力，蛻化為“橡皮圖章”，被物業公司牽著鼻子走。

（三）應急事務處置困境

應急事務特指業主自治失序時產生的緊急事件，這類事件的發生是常規事務合作失效的結果，其典型表現是業主自治組織重組和物業公司更替。無論在哪種情況下，都會出現小區管理的真空期。在此期間，小區公共事務無人管理，居民正常生活秩序受到程度不同的影響，嚴重者甚至會引發群體性事件，影響社會穩定。從實踐來看，業委會重組和物業公司更替往往相伴而生。問題的復雜性在于，重組和更替并不一定是全體業主的共同意見，而可能是少數消極分子為了謀取私利，通過推動業委會重組達到引入利益相關的物業公司的目的。問題的嚴重性在于，一方面，這是矛盾日積月累而集中爆發的結果，矛盾久拖不決則意味著誘發因素錯綜復雜，矛盾化解的難度較大；另一方面，這時往往會出現業主群體的撕裂甚至嚴重的派系斗爭，相關各方陷入利益無法調和的嚴重對立境地，進一步增加了應急處置的難度。

應急處置的主要力量是政府，僅靠業主、物業公司等利益直接相關方來解決問題難度極高，利益無涉又有維穩責任的政府自然成為兜底方。受業主自治和物業管理的法律限制，政府能夠采取的應急處置措施其實并不多。一是通過行政權力，強制現物業公司維持基本服務，直到業主重新選聘的物業公司入駐，使該時期居民的基本生活秩序得到保障。二是調處矛盾，盡快完成業委會重組。只有重建了業主自治組織，恢復了業主自治秩序，政府才能退出。問題在于，除了前文所述的矛盾本身的復雜性使得應急處置難度很高外，居民對業主自治的信心能否重建，能否選出眾望所歸而又有能力的積極分子重組業委會，都不是容易的事情。由于政府在常規自治階段基本不介入，而更多充當“救火隊員”角色，這就很容易給政府造成一種“錯覺”：業主自治缺乏積極意義，只會給政府出難題、甩包袱，成為“麻煩制造者”。

三、不對稱激勵：阻礙自發合作的內生因素

業主自治的實踐困境，可以從自治單元的特點和制度環境得到部分解釋。業主自治發生在一個高密度集合式居住形成的社會空間中，這個社會空間作為自治單元，存在規模過大和復雜性過高兩個先天的不利因素。現在的商品房小區，入住規模一般都是幾百上千戶，人口過萬的巨型小區也并不鮮見。規模過大，必然稀釋社會的利益相關度。一般來說，利益相關度越高，人們達成合作的意愿也越強；利益相關度不高，則合作動力不足。人數過多，個體更不容易與公共利益建立直接關聯，小區管理的正負效果對個體的直接影響很弱，以至于問題不積累到一定程度，便難以激發居民關切。同時，高密度集合居住大大增加了不正當行為發生的概率，而公共空間中的不當行為又很容易因為小區規模過大而被隱匿，客觀上造成問題頻發卻又難以追責的困境。實踐表明，規模較小的小區，業主自治更容易實現。另外，業主自治受到現行法律制度的約束，前文所述的組織和決策問題確與法律制度的實現成本過高有關。不過，如果將實踐困境僅僅歸因于上述因素，則可能會誤導我們對業主自治的認識，形成誤判：要么對普遍存在的大中型商品房小區的業主自治過于悲觀，要么以為通過修法即可掙脫枷鎖，促成業主自治的順利實現。業主自治本質上是在一個陌生人社會中實現有效合作，我們必須理清阻礙陌生人社會自發合作達成的內在機制，在此基礎上尋找可能的破解之道。

（一）選擇性激勵

合作達成的前提是有足夠多的業主認識到他們擁有共同利益，而合作有助于共同利益的實現。按照前文所述的業主群體劃分和其對合作事務的參與性質和程度來看，積極分子是深度參與且發揮建設作用的力量，消極分子是深度參與但發揮破壞性作用的力量，沉默分子則是有限參與且比較保守的力量。辨識出合作事務達成的關鍵力量后，問題就可以轉化為奧爾森所說的“選擇性激勵機制”在業主自治中是否有效。

所謂“選擇性激勵”，按照奧爾森的解釋，包括社會制裁和社會獎勵，“它們屬于可以用來動員一個潛在集團的激勵。社會激勵的本質就是它們能夠對個人加以區別對待：不服從的個人受到排斥，合作的個人被邀請參加特權小集團。”選擇性激勵可以使激勵與個人為實現共同利益所作的貢獻相匹配。正向激勵即社會獎勵，是褒獎那些為實現共同利益作出貢獻的人，這其實也是一種誘導性的動員機制。反向激勵即社會制裁，是懲罰那些沒有承擔成本或破壞合作的人。選擇性激勵理論給我們的啟示是，在討論集體行動或者合作何以可能這個問題時，不應預設一個“廣泛參與”或“全民參與”的理想圖景。更具現實性的可能是，通過社會提供的選擇性激勵機制，誘導和激發出少數積極分子的參與熱情，使其以個體形式承擔部分合作成本，從而帶動大多數的沉默分子在最低限度上參與合作，同時能夠約束甚至制裁包括搭便車者和破壞者在內的消極分子，促成合作達成。

（二）內生激勵不足

那么，具體到業主自治中，社會內生的選擇性激勵包括什么內容，效果如何呢？對于積極分子來說，目前其實主要依靠的是自我激勵，社會激勵是非常弱的。所謂自我激勵，就是積極分子之所以積極的內在稟賦。這個群體大多性格外向，有熱心和公益心，通過參與公共事務能夠獲得較好的情感體驗和價值體驗，正如很多人說的“打發時間”“可以鍛煉身體”“跟人打交道可以開闊心胸”等等。自我激勵可以成為自我實現的需要，當然也不排除一些人是出于自身利益考量。由于業委會委員基本上都是無償勞動，其物質激勵幾乎可以忽略不計，所以自我激勵對于積極分子就顯得尤其重要。但是，自我激勵的不確定性是比較高的，是很容易轉移的。積極分子們既可以在參與小區公共事務中實現自我，也可以通過其他方式實現自我。如果小區能夠提供穩定且充分的社會激勵，對積極分子是有吸引力的。問題是，這是一個陌生人社會，人際互動本就非常稀薄，由互動而產生輿論評價很難，而且大多數人在事不關己時并不會主動關心公共事務，以至于并不一定知道積極分子們是誰、作了什么貢獻，這就導致社會難以內生出對積極分子足夠有力的正向評價。這是陌生人社會同村落熟人社會的根本性差異。在熟人社會中，熱心助人和主持公道的人不但會得到村莊內生輿論的正向評價，還能在自己舉辦紅白喜事時收到來自村民的直接反饋，其表現就是送禮和捧場的人多。這些在陌生人社會都難以實現。同樣的道理，對于消極分子來說，其不合作行為的社會代價是非常小的。一方面，由于前文所說的行為本身的匿名性和沉默分子的不關心，很多人對消極分子的不合作行為并不知情。另一方面，即使不合作行為被曝光，社會也很難內生出有力的輿論約束和制裁方法。若是在村落熟人社會，對于這樣的人，社會輿論可以給予負面評價，也可以通過切斷社會支持來實施制裁，甚至令其“社會性死亡”。可見，依靠陌生人社會本身內生出選擇性激勵難度很高。

（三）選擇性打擊與激勵不對稱

對合作更為致命的是，陌生人社會內生出選擇性激勵的可能性很小，但內生出選擇性打擊卻容易得多。選擇性打擊不同于選擇性激勵內含的社會制裁，它是指被人為操控的定向的社會性攻擊。在業主自治實踐中，主要表現為消極分子對積極分子的社會性攻擊。消極分子很容易通過制造、引導、煽動輿論，消蝕甚至瓦解積極分子的積極性。陌生人社會中何以更容易被消極分子“帶節奏”呢？根源仍在于陌生人社會的內在特性。首先，小區這個社會空間是后天建構形成的，居民之間缺乏村落熟人社會那種長期歷史實踐積累的信任。其次，個體理性決定了人們會選擇性地篩選和解讀信息，且更容易從對個體有利的角度進行篩選和解讀。第三，人們對小區公共事務關心有限，這就產生了客觀上的信息不對稱，大多數人只知道極其有限的信息，現實中不知道業委會組成人員、不知道業委會做了什么事情的大有人在。在此基礎上，一旦有人以維護業主權益的名義出頭制造和帶動輿論，傳播業委會侵犯業主權益謀取私利的信息，就會契合普通人基于個體理性作出的選擇性信息篩選和解讀。也就是說，人們更愿意基于個體理性相信有關他人的負面信息而非正面信息。在缺乏有效輿論制衡的情況下，消極分子的選擇性打擊便更容易達到目的。

這就是陌生人社會內生的選擇性激勵和選擇性打擊的不對稱性。在調研中，筆者聽到更多的是“正能量打不過負能量”“小區沒有正氣”等等說法。這是陌生人社會的內生結構性困境。奧爾森認為，“社會壓力和社會激勵只有在較小的集團中才起作用。這些集團很小，成員間有著面對面的接觸”。也就是說，只有在規模較小的熟人社會中，才能內生出有效的選擇性激勵機制，在規模較大的社會，除非其是“較小集團的聯邦”，否則選擇性激勵很難發揮作用。正是在這個意義上，下沉自治單元、減小自治規模確實不失為一種選擇。在實踐中，樓棟等更小空間內的自發合作也確實效果更好一些。問題是，規模較大的居住小區是客觀存在的，規模較大的合作也是必需的，我們必須探尋在規模較大的社會單元實現自治的可能路徑。

四、基層組織與業主自治的融合：催化合作

（一）外部力量介入業主自治的形式

在社會內生合作能力孱弱、業主自治僅靠自身力量難以有效實現的情況下，引入外部力量的支持就不失為一種現實的選擇。從實踐來看，外部力量介入促發業主自治大致有三種形式，各有其優缺點。一種形式是民間力量介入。主要是一些具有專業知識甚至專職從事業主維權和業主自治事務的民間組織和個人，其中有些是專門從事相關法律訴訟的職業律師，有些是具有業委會或物業管理工作經歷的民間人士，一些小區特別是資源相對豐富的小區會通過購買服務的方式聘請其做顧問。民間力量的作用是指導業主大會成立、業委會選舉、業主維權和業委會日常工作，憑借其法律知識和從業經驗，幫助業主實現維權利益最大化，幫助業委會規避工作中的違法風險等。民間力量介入的優點非常明顯，確實能夠給予業主特別是業委會以直接幫助，但其存在的問題和風險也很明顯。筆者在北京調研時發現，一些民間力量的不當介入在某種程度上干擾了業主自治的正常發展。最突出的幾個問題是，夸大業主同開發商和物業公司的對立，以“維權”消解“自治”；謀利化趨勢嚴重，將業主自治復雜化；將業主自治絕對化，制造業主與政府的對立，引發社會不穩定。在某種意義上說，民間力量的介入缺乏有效監督，存在失控風險。“失控”并不是從政府管理的角度來說的，而是指在信息嚴重不對稱的情況下，民間力量魚龍混雜，一些組織或個人很可能利用其信息優勢，將業主自治復雜化，反而不利于業主自治健康發展。第二種形式是政府購買專業社會組織的服務，指導業主自治。專業社會組織一般是社工機構，具有專業知識優勢，可以協助召開業主大會、開展業委會換屆等。但其劣勢更加明顯：其一，服務周期有限，難以扎根社區，難以真正熟悉相關情況；其二，購買服務的周期性同業主自治的長期性存在根本矛盾，社工機構不可能長期參與到業主自治的常規事務中，所以效果非常有限。

相比之下，社區基層組織優勢更加突出，這就是外部力量介入的第三種形式。基層組織包括基層黨組織和居民委員會，是國家治理體系在社區的延伸。基層組織除了顯而易見的政治權威性等優勢外，筆者這里想特別強調以下三點：首先，它比任何外部社會力量都具有更強的社區嵌入性。基層組織具有以國家政權為保障的組織穩定性，所有新建小區在交付后，要么被納入既有基層組織管轄范圍，要么新建基層組織，此后小區與基層組織便形成了穩定的關系。穩定性使基層組織能夠更加充分地掌握社區情況，了解居民的構成和訴求。通過履行各種法定職能，特別是代表國家供給公共服務和落實社會管理職責，基層組織深度嵌入和主導社區治理實踐，包括業主自治實踐。這種深度嵌入，為基層組織有效支持業主自治奠定了基礎。其次，基層組織具有其他社會力量所不具備的資源配置能力，特別是調動治理資源的能力。基層組織雖然本身治理資源有限，但作為國家治理體系的組成部分，其與基層政府和職能部門打交道的能力是其他社會力量所不具備的，這使其能夠更有效地在業主自治組織和國家治理體系之間發揮信息傳遞和資源配置的作用，彌補業主自治自身能力不足的缺陷。最后，基層組織能夠更好地發揮糾紛仲裁和協作樞紐作用。目前，基層組織正式工作人員完全實現了職業化，基本上都非社區居民，這使其在小區中沒有具體利益牽絆，且不需要像其他社會力量那樣追求自身利益，基層組織工作人員參與業主自治無需格外的物質激勵和社會激勵。這使基層組織在業主、業委會、物業公司、開發商之間處于相對超脫的地位，能夠在處理各方關系時更好地發揮作用，特別是進行糾紛仲裁和合作協調。

（二）基層組織“催化合作”的內涵

越來越多的研究者認識到，包括基層組織在內的政治組織應該在業主自治中發揮積極作用。“沒有傳統的政治組織介入，商業小區的業主基本上就是一盤散沙”，僅有的治理資源是一些有維權意識和熱心維權的業主，而由其構成的治理結構“帶有很強的斗爭色彩”。那么，社區基層組織究竟應該怎樣支持業主自治呢？目前大致有三種主要觀點和做法：一是應急介入。這是實踐中比較普遍的情況，即政府和基層組織只在社區面臨重大事務特別是重大應急事務時才來救急。一些學者也認為政府的作用就是治理沖突，且應該僅限于此，要防止公權力侵權。二是合作治理。其主要實現形式是由基層組織牽頭業委會、物業公司等各方主體建立協商制度，一些城市的“三駕馬車（居委會、業委會、物業公司）”聯席會議制度就是具體的實踐樣本。三是組織融合。近來一些城市嘗試居委會和業委會的交叉任職和組織融合。組織融合在實踐中會面臨很多法律限制，可操作性有限。筆者認為，無論是理論研究還是具體實踐，都未能針對業主自治的實踐困境建立社區基層組織支持業主自治的合理機制。

有鑒于此，筆者認為一種可能的實現路徑就是“組織催化合作”：既不是僅限于應急，也不必刻意追求組織融合，而是將社區基層組織的作用定位為催化合作，也就是使基層組織成為業主自治的“催化劑”。作為催化劑，基層組織促成業主間的“化學反應”，實現有效合作，但基層組織并不因此損害作為業主“化學反應”產物的業主自治組織的獨立性。催化合作，首先強調基層組織對業主自治事務的有限介入。業主自治終究要靠業主合作實現自我管理，基層組織的介入必須是自我克制的，不能以支持業主自治為名，濫用公權力干涉業主自治的正常運行。基層組織的介入也只能是有限的，業主自治事務高度復雜、高度敏感且高度專業化，基層組織工作人員有限、專業知識有限，只能在有利于發揮其組織優勢的方面予以支持，而不可能包辦代替。催化合作，還強調基層組織介入的有效性。實踐中，許多地方的政府和社區居委會工作人員都對業主自治存在認識偏差，將其視為“麻煩制造者”，傾向于進行風險規避。主要原因就是沒有找到有效的介入方式，只是被動地應急與“救火”。有效介入，就是要改變這種狀況，通過合適的方式，充分發揮社區基層組織的組織優勢，以彌補業主自治的內生結構缺陷，變被動應急為主動支持，變“救火”為“防火”。社區基層組織和業主自治組織充分發揮各自的組織優勢，才能真正實現小區善治和社區善治。

具體的，社區基層組織的催化作用可以從如下四個方面來理解：首先是培育關鍵群體。關鍵群體是集體行動的啟動者、示范者，是全體業主利益的代表者和日常事務的承擔者。客觀上，絕大多數業主對自治事務的參與程度是有限的，需要由積極的關鍵群體代表他們行使自治權利。再完善的制度最終都要依靠具體的人來執行，因此，關鍵群體在很大程度上決定了業主自治的成敗。任由業主自發形成關鍵群體的話，很容易出現公心不足、能力欠缺甚至別有用心的投機分子把持業委會的局面。基層組織的作用是，發現和培育業主群體中真正有公心、有能力的人，將他們動員起來，通過合法程序組成業委會，從而促成良性的業主自治。基層組織并無直接利益關聯，其培育關鍵群體具有天然優勢。這是催化和促成業主自治的第一步，也是關鍵一步。其次是提供組織保障。在業主自治中，業主難以監督業委會和業委會難以約束業主，以及不對稱激勵問題，本質上是自治組織同數量眾多但分散的群體間的結構失衡。利益中性的基層組織的介入有助于改變這一困局，促成結構均衡，且由于基層組織的穩定性，這種結構均衡也就有了組織保障。組織保障主要體現為：為關鍵群體提供組織化激勵，彌補陌生人社會內生激勵不足的缺陷；協助業主對業委會進行組織化監督，解決分散的業主監督能力弱的問題；為業主自治中的相關主體搭建協作平臺，促成主體間的制度化協商合作。再次是參與規則生產。規則是自治的保障，規則如何生產和再生產至為重要。規則包括法律規章等正式規則或硬規則，也包括社會規范等非正式規則或軟規則。陌生人社會常見的“負能量壓倒正能量”，就是典型的內生社會規范失效的表現。基層組織主動參與規則生產，一方面是通過有效方式促成正式規則的普及，另一方面則是促成良性規范的內生，提供組織化激勵和組織化監督本身就是促成良性規范生產的重要方式。最后是協助問題化解。業主自治的能力不足，決定了僅靠業主群體無法解決小區內的全部問題，而業委會不能及時解決問題，勢必削弱其權威性，也會引發小區矛盾的激化。這就需要引入外部力量，尤其是公權力機關進入小區執法，以提高問題化解效率。作為純民間的自治組織，業委會直接向政府部門求援的能力在客觀上是非常有限的。基層組織的作用就在于，積極協助上報問題和促成公權力機關的介入，盡量將問題化早化小，最大可能地防止問題的積累和激化。

總之，基層組織的催化作用，并不是對業主自治具體運行過程的全方位干預，而是在若干重要環節和問題上合理發揮其組織優勢，促成業主合作的有效實現。這比“應急介入”更積極，比“組織融合”更全面，也比泛泛地講“合作治理”更有操作性。

五、組織催化合作的實現機制

筆者以為，基層組織催化作用的實現，可以從以下四個方面進行探索，這幾個方面也是對“催化作用”內涵的操作化。

一是構建積極分子識別和保護機制。將真正的積極分子識別出來，是促成合作的基礎工作。識別業主中的積極分子，應該成為社區基層組織的重點工作。基層組織要充分利用其組織嵌入性優勢，主動建設積極分子“資源庫”。潛在的積極分子，包括剛剛退休的低齡老人、比較活躍且具有建設性的社區精英，以及基層黨組織可以直接掌握的黨員群體。識別也包括動員，將真正的積極分子動員起來，通過合法選舉組成業主自治組織。識別和動員要求基層組織改變只是在業委會成立和換屆中比較消極的資格審查角色，發揮更積極的建構性作用。此外，要建立對積極分子的保護和激勵機制。除了配置治理資源響應和支持積極分子的工作外，在其遭受不合理爭議和選擇性攻擊時，要及時通過召開居民代表會議等方式澄清事實，主持公道，維護積極分子的權威。要開展有助于激勵業主合作的各種社區內部評比活動，通過榮譽激勵等方式，持續為業主自治注入動力，以組織化激勵彌補陌生人社會內生激勵不足的缺陷。

二是構建消極分子監督和制約機制。要建立對業委會和業委會成員的日常監督和離任審計等制度。可嘗試設立有居委會成員參加的組織靈活性更高的監委會，強化對業委會的監督。業委會受委托代表業主管理和使用大量資產資源，涉及成千上萬居民的切身利益，具有極強的公共性，不應繼續游離于監察審計體系之外，監督將有助于從根源上減少消極分子的投機和尋租空間。除了在業委會換屆選舉中把好資格審查關，最大限度降低消極分子進入業委會外，還要在小區日常管理過程中注意發現和識別消極分子。在遇到爭議和糾紛時，要對消極分子散布的不利于業主合作和積極分子的言論及時予以澄清和回擊，同時保護積極分子和制約消極分子。必要時，可引入執法力量對相關行為人進行制裁，彌補陌生人社會內生制裁不足的缺陷。此外，要盡快建立居民信用管理制度，并納入征信體系，依法向社會提供查詢服務。

三是構建公共規則生產機制。基層組織應該更加積極和創造性地開展《民法典》、《物業管理條例》、業主自治公約等公共規則的宣傳普及工作，要將其確立為社區的常態化工作，提高居民對公共規則的認知程度。這方面的工作，在當下的社區治理中尚比較欠缺。要理直氣壯地利用業主微信群、小區公共場所等網絡和現實空間，把每一次小區重大爭議和糾紛事件轉化為規則宣示機會，參與和引導積極健康的社區公共輿論的生產，真正形成社區正氣和正能量。基層組織本身無利益牽絆，在引導輿論生產和公共規則宣示上，比業委會、物業公司等其他力量更加超脫，因此更具公信力。

四是構建協作化的問題化解機制。業主自治的關鍵是有效化解問題，基層組織要充分發揮其協調治理力量、配置治理資源的優勢，及時響應業主自治組織的求援，參與到那些僅靠業主合作無法解決的社區問題的處理工作中。基層組織還要利用其相對超脫的組織優勢，在業主、業委會、物業公司等多元主體間發揮常態化的糾紛仲裁和協作樞紐作用，最大限度地避免矛盾的累積和擴大化，最大限度地促成多元主體的共贏。

催化合作就是將基層組織的作用限定于激活社會內在力量，并通過合理配置資源推動合作的可持續運行。催化合作不是替代合作，不是基層組織取代業主自治組織實施小區治理，不需要基層組織直接介入業主自治的具體運行中。催化合作也不是簡單的領導合作，只要能夠將真正的積極分子識別出來、動員起來，業主自治的自主運行就不需要基層組織的具體領導。催化合作更不是補充合作，不是讓基層組織只發揮消極的補充作用，在“社會失靈”、業主自治失敗或發生緊急事件時去“救火”、去兜底。催化合作的理想狀態，是基層組織所代表的公權力對業主自治相對積極卻又自我克制的有限介入和有效支持。住宅小區生活秩序的建立，小區公共事務的有效治理，終究要靠業主的有效合作來實現。

注釋：

（1） 王德福：《治城：中國城市及社區治理探微》，廣西師范大學出版社2021年版，第3—14頁。

（2） 張磊、劉麗敏：《物業運作：從國家中分離出來的新公共空間——國家權力過度化與社會權利不足之間的張力》，《社會》2005年第1期。

（3） 費梅蘋：《業主委員會與中國的市民社會》，《華東理工大學學報》（社會科學版）2001年第2期。

（4） 夏建中：《中國公民社會的先聲——以業主委員會為例》，《文史哲》2003年第3期。

（5） 吳曉林：《房權政治：中國城市社區的業主維權》，中央編譯出版社2016年版，第14—25頁。

（6） 陳鵬：《國家-市場-社會三維視野下的業委會研究——以B市商品房社區為例》，《公共管理學報》2013年第3期。

（7） 劉安：《業委會發展的困境及其突破》，《城市問題》2012年第3期。

（8） 王宗正：《論業主組織的法律地位》，《中州學刊》2009年第2期。

（9） 沈毅：《社區建設的組織化困境》，《城市問題》2009年第11期。

（10） 湯艷文：《不完全契約形態：轉型社會的社區治理結構——以上海康健地區業主委員會的發展為例》，《上海行政學院學報》2004年第2期。

（11） 黃曉星、蔡禾：《治理單元調整與社區治理體系重塑——兼論中國城市社區建設的方向和重點》，《廣東社會科學》2018年第5期。

（12） 徐宏宇：《城市社區合作治理的現實困境》，《城市問題》2017年第6期。

（13） 當然，法律也規定，業主數量較少的，可自行決定不成立業委會，直接由全體業主行使業主大會和業委會職責。一些地方還規定，業主數量較多時，可以成立業主代表大會。

（14） 比如，《湖北省物業服務和管理條例》的規定是滿足下列條件之一：（一）交付的房屋專有部分面積達到建筑物總面積百分之五十的；（二）交付的房屋套數達到總套數百分之五十的；（三）自首位業主入住之日起滿兩年且已入住戶數比例達到百分之二十的。而《武漢市物業管理條例》的規定則是滿足下列條件之一：（一）專有部分交付使用的建筑面積達到建筑物總面積百分之五十以上；（二）首次交付使用專有部分之日起滿兩年且交付使用的專有部分建筑面積達到建筑物總面積百分之二十以上。

（15） 王德福：《物業糾紛剛性化及其化解機制》，《北京工業大學學報》（社會科學版）2019年第6期。

（16） 仇葉：《住宅小區物業管理糾紛的根源——基于合同治理結構變形與約束軟化視角的解讀》，《城市問題》2016年第1期。

（17） 王德福：《業主自治中的消極分子及其約束機制》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2019年第3期。

（18） 王德福：《業主自治中積極分子的激勵困境及其超越》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2021年第7期。

（19） 肖江平：《物業服務市場的自然壟斷及其規制思路》，《法商研究》2006年第2期。

（20） 吳蘇、劉能：《業主與物業公司之間控制權的分配邏輯》，《社會發展研究》2021年第3期。

（21） 比如北京設置了“應急物業”制度，在緊急事件發生，新舊物業交接的物業管理空白期，由政府指定的物業公司提供應急服務，待業主選聘的新物業公司入駐后再撤出。但從實踐情況來看，應急物業公司在應急服務期間的合法權益能否得到保障是個大問題。一些業主會以應急物業非自愿選擇為由，拒繳物業費。

（22） 熊丙萬：《私法的基礎：從個人主義走向合作主義》，《中國法學》2014年第3期。

（23）（24） ［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社1995年版，第71、71—72頁。

（25） 謀利方式有很多，最常見的是指導某小區成立業委會或鼓動業委會重組，并聲稱新業委會要更換物業公司。這至少可以帶來如下謀利機會：一是想進入業委會的人的私人利益輸送；二是現物業公司輸送利益，以使物業公司更換或業委會組建（或重組）有利于己；三是新物業公司輸送利益，即維權人士介紹新物業公司取代現物業公司。業委會成立（重組）和物業公司更換， 意味著利益格局重構，具有謀利追求的維權人士介入后，大大增加了其復雜程度，也必然會增加業主自治被特殊利益綁架的風險。筆者在北京調研時，某小區業委會主任說，他們聘請的顧問（某知名維權人士）明確許諾，只要業委會聽他的，就可以實現利益最大化。某區物業科負責人說，維權人士介入和物業公司更換具有高度相關性和規律性，即特定維權人士介入的小區引入的往往是同一家物業公司。

（26） 一些人夸大“風能進、雨能進，皇帝不能進”的絕對私權理念，在業委會重組、物業公司更換等重大緊急情況發生時，敵視、否定政府采取的應急措施，甚至故意制造對立，鼓動業主發起向政府施壓的群體行動以達到小區利益最大化。筆者在北京調研時了解到，這類事件近年來屢有發生。一位業委會委員說，他們小區在顧問指導下，為實現業委會重組，召集數十位業主幾次到街道辦事處靜坐、拉橫幅，向政府施加壓力，還抗議政府阻礙他們的換屆。經過數月的混亂后，新一屆業委會成立，他們才了解到其實不存在政府阻礙換屆的問題，當時的過激行為實際上是被人誤導了。

（27） 毛壽龍：《人類秩序、小區治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學院學報》2016年第4期。

（28） 黃蕾、李映輝、李海波：《社區物業管理中利益沖突的演變與啟示》，《城市問題》2015年第10期。

（29） 翟桂萍：《社區共治：合作主義視野下的社區治理——以上海浦東新區濰坊社區為例》，《上海行政學院學報》2008年第2期。

（30） 盛智明：《從小區到社區：城市業主行動及其結果》，上海人民出版社2019年版，第109—145頁。

作者簡介：王德福，武漢大學社會學院副教授，湖北武漢，430072。

（責任編輯 劉龍伏）