包頭市林草碳匯實現路徑研究

摘要：包頭市是內蒙古第一個開展碳達峰、碳中和林草碳匯試點的地區，并取得重大成果。但在林草碳匯發展中存在缺乏法律規范、全社會參與度不高、碳市場尚未建立等問題。為解決包頭市面臨的上述問題，提出以政府為主導，制定相關的法律規范、促進全社會共同參與、建立碳市場體系、規范交易行為的建議，爭取助力中國早日實現碳達峰、碳中和的目標。

關鍵詞：雙碳；內蒙古包頭市；林草碳匯氣候變化對社會和經濟穩定與發展的影響已逐漸顯現。為了能夠更好地應對氣候變化帶來的風險挑戰，促進社會的可持續發展，我們必須從生產生活的各方面著手，努力減少溫室氣體的排放。中國作為全球最大的排放二氧化碳等溫室氣體的國家，在應對全球氣候變化中扮演著重要角色，我國提出爭取于2030年和2060年分別實現碳達峰與碳中和。

1包頭市林草碳匯現狀

習近平總書記交給內蒙古的“5大任務”之一就是把內蒙古建設成為我國北方重要的生態安全屏障，內蒙古自治區是我國北方面積最大、物種最豐富的地區之一，森林面積占比大，碳匯潛力巨大，能為中國實現“雙碳”目標貢獻巨大力量。內蒙古包頭市作為我國重工業基地，在工業化過程中，大量的工業廢水、廢料和廢渣等被排放出來，使溫室氣體排放量變大。因此，包頭市應積極保護生態環境，做實現“雙碳”目標的先行者，2021年包頭市正式啟動林草碳匯試驗區，取得了一定成果。

（1） 制定政策引導林草碳匯發展。2021年制定《碳達峰碳中和林草碳匯（包頭）試驗區實施方案》《包頭市深入推進林業草原碳匯三年行動計劃（2021—2023年）》《包頭市森林草原濕地碳匯能力鞏固提升行動方案》等3個主體方案，提出林草碳匯試驗區建設的發展思路，編制穩固提高林草碳匯能力的任務、準則和方法［1］。

（2） 因地制宜建設碳匯發展片區。①建設森林碳匯發展片區共12個、草原碳匯發展片區、濕地碳匯發展片區和碳匯林示范基地各5個；②建設碳匯示范林，堅持綠色科學化發展，根據不同的土地條件，種植不同的樹種，選擇適宜樹種，便于碳匯檢測，2021年已經在青山區、固陽縣建成兩片面積2 000萬畝以上的碳匯林示范基地［2］。

（3） 科學建立林草碳匯試驗區。①建立“包頭零碳行動”模式，開展“零碳”項目，包括“零碳”產品、“零碳”活動推動綠色低碳發展，通過市域內林草碳匯抵消碳排放；②開發林草碳匯綜合信息化管理平臺，為包頭碳匯的發展提供數字化服務；③開展林草碳匯計量監測，對包頭全市完成林草調查的同時與內蒙古農業大學合作開展碳匯計量檢測研究與實踐，并在后續積極開展碳匯連續動態監測。

（4） 積極建立碳金融。①推進林草碳匯資產的開發運營，開發具有收益權的林草碳票，賦予碳票交易、質押、兌現等權限；②積極推行碳匯林企合作，2021年與包鋼股份、北京美亞、江蘇恩提逸等企業合作，建設約1.2萬畝的企業碳匯林；③發展林草碳匯金融保險，與眾多銀行合作，協助企業拓寬籌資渠道，開展如“草原碳匯遙感指數保險”的業務［3］。

2包頭市林業碳匯發展中存在的問題

2.1缺乏相應的法律規范

從全國范圍來看，我國已經出臺了《大氣污染防治法》《循環經濟法》《森林法》《可再生能源法》等有關環境資源保護和利用的法律法規，但是，這幾部法律都是為了防治空氣污染、保護森林資源等，尚未出臺有關碳達峰、碳中和的專項法規。在碳市場交易方面法律不健全，目前的交易規范主要依據《清潔發展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權交易管理暫行辦法》等少數部門規章，相關的配套制度如保險等制度不完善。因此，要從立法上對碳排放管理進行完善，從法律上逐步建立起包括碳減排計劃、碳預算制度、碳排放標準等要素共同構建的碳排放管理制度。包頭市目前計劃制定“3+6”的工作方案，缺少關于林草碳匯市場交易和碳排放管理等專門的法律法規，對“雙碳”、林業碳匯、林草碳匯等法律概念界定不清，包頭市林草碳匯的發展處于初級階段，后續應加強立法，完善管理林草碳匯的法律規范。

2.2全社會參與度不高

（1） 在政府層面，一些領導及相關制度的從業人員以及投資商對林草碳匯的理解還不夠透徹。在某種生態環境中，政府官員往往把林草和生態補償掛鉤，并對林草碳匯的銷售抱有較高的期望。在此影響下，一些企業在林區或林場中“圈地”，卻沒有在造林、撫育等方面給予足夠的科技投資，從而影響到森林的正常管理與保護，也不利于碳匯市場的健康發展。

（2） 在企業層面，林草碳匯項目的風險高，容易受到自然災害的影響，很多企業考慮到收益的風險性；對林草碳匯項目的了解不足；在林草碳匯的運作模式、運作方式、風險管理等方面，缺乏專門的技術人員。基于以上因素，導致企業不愿意參與到林草碳匯的融資中來。

（3） 在社會公眾層面，雖然公眾已經認識到了氣候變化所產生的社會和經濟效應，但是對于如何利用碳匯實現節能減排等問題還缺乏足夠的認識，不清楚林草碳匯項目的參與流程，缺乏公眾參與的渠道，導致個人對于碳基金的參與熱情較低。林草碳匯作為最高效、最安全、最廉價、最易操作的減少溫室氣體排放的方法，大眾并沒有意識到其在減少溫室氣體排放方面所具有的巨大優勢［4］。

2.3碳市場尚未建立

林草碳匯項目實施的終極目的是推動碳匯產品進入碳交易市場，并實現其經濟效益。我國林草碳匯交易屬于項目方面的核證減排量交易。（1）清潔發展機制（Clean Development Mechanism）項目；（2）中國核證減排機制（Chinese Certified Emission Reduction）項目；（3）其他自愿類項目，比如林業自愿碳減排標準（Verified Carbon Units）項目等［5］。

內蒙古自治區以CCER方法學標準和內蒙古森工集團開發的《天然次生林經營碳匯項目方法學》對碳市場進行評估，得出每年理論上僅有107萬t的碳匯量可用于交易，可轉化部分不足貢獻量的4%［6］。可見，內蒙古自治區的生態產品轉化實際份額很小，不能盡快促進碳市場建立，其主要原因：（1）CCER林草碳匯屬于新興產業，許多政策尚存不確定性，且碳交易市場尚未完全成熟，給林草碳匯的發展帶來了一些風險；（2）碳匯項目易受到交易規模較小、價格不透明等因素影響，導致交易市場不統一，價格差距較大。

包頭市積極開展林草碳票、推行碳匯林企合作和發展金融保險等措施，雖然在碳匯交易方面做出了一定貢獻，但是并未成功建立碳市場。

3包頭市林業碳匯實現路徑

3.1制定包頭市林草碳匯相關政策

要充分發揮政府對林草碳匯的管理職能，做好自治區黨委和政府關于碳達峰的整體安排，指導各個區域、各個領域、各個行業，分門別類，因地制宜，把握主要矛盾，有針對性地開展林草碳匯的試點工作，創造出如內蒙古包頭市林草碳匯試驗區類似的成功典型案例。此外，政府應完善相關的政策，樹立符合我國生態保護的綠色發展理念，與林草碳匯發展接軌，不斷演變，協調一致。建立包頭市地方性政策法規，推進林草碳匯市場發展的保障機制。可以按照國家層面的碳排放權交易管理辦法制定相關的自治區層面的《區域碳中和交易管理辦法》總體規范區域碳中和交易。

3.2全社會共同參與碳匯

促進林草碳匯的發展，需要全社會的共同參與，政府發揮主導作用，企業和個人要遵守相關法律法規，積極配合國家的扶持政策。堅持全區動員、全民動手、全社會共同參與，深入推進林草碳匯有效實施［7］。（1）在政府層面，應提高從業人員的素質，進行林草碳匯方面的訓練，政府應增加資金的投入，設立林草碳匯人才的專項培養經費等，開發并投資林草人力資源，提升相應的林草人才素質，使政府工作人員明確自己的職責，最大程度地發揮對林草碳匯的管理作用；（2）在企業層面，作為林草碳匯的供給主體要不斷提升自己的實力，不斷完善科學技術的手段和監督管理的方法，提高自己的經營能力，提升在市場上的地位。這樣才能在政府給予政策福利時，企業能最大化地利用政策給自己帶來經營便利，提高林草碳匯的供給，推動林草碳匯生態效益和社會效益的實現；（3）從社會公眾角度，作為社會公民，應積極參與生態類公益項目，保護環境，廣泛引導區內個人參與碳匯公益造林、碳足跡消除、捐資造林等公益活動，營造更好的綠色低碳發展氛圍［8］。

3.3促進碳匯市場交易，規范交易行為

林草碳匯要發展就要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，制定市場規則，營造良好的市場交易氛圍，促進碳匯市場的穩定發展［9］。（1）發展碳匯相關產業，構建林草碳匯產業體系［10］，建立健全林草碳匯產業鏈。比如發展碳匯項目咨詢平臺、碳匯交易路徑、碳金融服務業等業態，形成林草碳匯產業全鏈條。（2）構建林草碳匯風險保障機制，實施林草碳匯交易保險制度。由于林草碳匯產業風險的存在，除了受到火災、病蟲害等自然災害以外，還會受到諸如政策法規等外部因素的影響。因此，要充分認識到林草碳匯交易保險制度，法律上要對碳匯林的總體進行保障，包括經濟價值、生命或整體生態進行投保，這樣才能有效地進行風險預防［11］。（3）建立交易制度，理順交易渠道。政府應積極引導林草碳匯交易市場的正常運行，制定交易規則，引導網絡平臺向用戶提供交易服務，定時公開和保存相關信息，保障交易安全，為交易平臺的自主運行提供制度保障，并可以建立一整套林草碳匯交易標準。

4結語

內蒙古包頭市成功入選國家林草碳匯試點市，對于進一步深化包頭市林草碳匯試驗區建設、提升創新發展水平具有重大意義。但包頭市林草碳匯發展處于初步階段，在法律、市場、人員參與等方面存在不足，建議制定相關的法律規范，促進全社會共同參與，建立碳市場體系，規范交易行為，樹立習近平生態文明思想，筑牢北方重要生態安全屏障，助力中國早日實現碳達峰、碳中和的目標。

參考文獻：

［1］包頭市政府. 碳達峰碳中和林草碳匯（包頭）試驗區啟動建立［EB/OL］.https：//www.baotou.gov.cn/info/1143/237951.htm.

［2］宋濤.先行先試改革創新包頭市加快推動林草碳匯試驗區建設［J］.內蒙古林業，2021，553（12）：1315.

［3］霍曉慶.“碳中和市域循環”看包頭［N］.內蒙古日報（漢），20220310（7）.

［4］桂華.科學有序地推進我國碳達峰碳中和［J］.中國行政管理，2021（11）：154156.

［5］東淑華.探索內蒙古碳匯交易機制［J］.北方經濟，2023，423（2）：1820.

［6］張亮.內蒙古林草碳匯生態價值實現路徑探討［J］.北方經濟，2023（2）：3135.

［7］羅良文，馬艷芹.“雙碳”目標下環境多元共治的邏輯機制和路徑優化［J］.學習與探索，2022，318（1）：102107.

［8］吳濤，龍靜云.“雙碳”目標下的公民綠色責任教育［J］.學習與實踐，2022（3）：2937.

［9］崔玉姝，邵紅嶺.碳中和視角下林業碳匯融資研究：綜述與展望［J］.會計師，2022，388（13）：1012.

［10］劉元，劉潔，熊曦.林業碳匯市場化融資機制初探［J］.湖湘論壇，2016，29（3）：99103.

［11］李猛.“雙碳”目標背景下完善我國碳中和立法的理論基礎與實現路徑［J］.社會科學研究，2021，257（6）：90101.