論育兒津貼的法律屬性及規則構建

●王 健

一、問題的提出

近年來，隨著社會經濟環境的改變，全球越來越多的國家正在面臨少子老齡化現象，我國亦在其中。國家統計局的數據顯示，2022 年我國全年出生人口956 萬人，人口出生率為6.77‰；死亡人口1041 萬人，人口死亡率為7.37‰；人口自然增長率為-0.60‰，首次迎來人口負增長。〔1〕參見國家統計局：《中華人民共和國2022 年國民經濟和社會發展統計公報》，載國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html，2023 年12 月27 日訪問。嚴格來說，老齡化天然包含著少子化，任何國家和地區都不可能出現“多子化”的老齡化，當前強調“少子老齡化”主要是出于對低生育問題的擔憂。〔2〕參見胡湛、彭希哲、吳玉韶：《積極應對人口老齡化的“中國方案”》，載《中國社會科學》2022 年第9 期，第46-66 頁。

少子老齡化時代真正令人擔憂的不僅在于人口結構的老化，更在于適齡勞動人口的減少、勞動力供給來源的緊縮、納稅人口與稅收來源的減少以及由此導致的社會經濟秩序的崩壞。出現少子老齡化現象的原因主要在于，生養子女負擔沉重、工作與照顧責任難以兩全、育兒父母經濟安全難以有效保障等。在此情況下，一方面，越來越多的育兒父母必須負擔起養育下一代的照顧責任；另一方面，又得肩負起照料高齡雙親的責任，由此形成了所謂的“三明治世代”。面對身負上上下下家庭照顧責任的現況，如何平衡工作與家庭生活的沖突，便成為當下育兒父母不得不面臨的挑戰。

黨的二十大報告明確要求建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化的國家戰略。構成生育支持政策的三大軸心內涵包括經濟（津貼給付和稅收減免）、時間（親職假）及服務（托育照顧）。〔3〕參見楊菊華：《生育支持與生育支持政策：基本意涵與未來取向》，載《山東社會科學》2019 年第10 期，第98-107 頁。盡管生育支持政策并非單一面向，但由于津貼給付具有更為直接的激勵效果，且在立法與實踐層面具有更大的可操作性，〔4〕參見陳梅、張夢皙、石智雷：《國外生育支持理論與實踐研究進展》，載《人口學刊》2021 年第6 期，第55 頁。域外國家大多從生育支持津貼立法入手來回應家庭個人的生育經濟成本，并以此逐步推動其他各項生育支持政策的法治化。育兒津貼作為生育支持政策體系的重要一環，是國家對養育兒童者在一段時間內提供一定額度的金錢給付，通常與家庭內照顧的經濟補償相關，且以父母而非兒童為核心考量因素。〔5〕育兒津貼與兒童津貼不但在名稱上有差異，在內涵和運作形式上亦有本質不同。兒童津貼與薪資補償無關，主要是基于兒童權利保護和兒童發展的視角，由國家通過財政稅收為兒童給付一定的生活費用；育兒津貼通常為補貼家長因照顧小孩必須待在家中而造成的薪資損失，其運作往往通過社會保險的方式，而非直接來源于國家稅收。此外，育兒津貼與生育津貼也有本質不同，后者是對女性生育期間的生活保障，目前在我國主要通過生育保險基金給付。目前，我國已有多個省份出臺了較為原則性的育兒津貼制度，如2021年11 月修改通過的《浙江省人口與計劃生育條例》第23 條第5 款規定，縣（市、區）人民政府可以根據當地實際，對三周歲以下的嬰幼兒家庭給予育兒津貼；2023 年2 月沈陽市發布的《實施積極生育支持措施促進人口長期均衡發展實施方案》明確規定，對夫妻雙方共同依法生育三個子女的本地戶籍家庭，三孩每月發放500 元育兒補貼，直至孩子三周歲。盡管一些地方政府對育兒津貼有了初步規定，但育兒津貼的法律屬性是什么、應當通過何種方式運作、哪些群體能夠獲得給付、給付至何種程度等問題，仍缺乏深入系統的理論研究。基于少子老齡化的時代背景，在對如何平衡工作與家庭生活的認識日漸普遍化的同時，應當認識到此問題的解決恐非個人或個別家庭層次的問題；在認識到家庭照顧責任必須社會化的同時，亦應采取制度化的支援措施或具體政策來積極回應。〔6〕參見林倖如：《談日本育兒長照休業給付金制度及其法制動向》，載《萬國法律》2018 年第12 期，第104 頁。故此，為了更好地發揮激勵型生育保障措施的實際效果，〔7〕參見唐梅玲、王浩：《三孩政策下激勵型生育保障措施法治化研究》，載《湖北社會科學》2022 年第7 期，第121-130 頁。本文在闡明推行育兒津貼的必要性及育兒津貼法律屬性的基礎上，嘗試建構符合我國國情的育兒津貼法律制度。

二、少子老齡化時代推行育兒津貼的必要性

家庭的形成和運作乃先驗于國家與法律而存在，因此被視為私領域。相對于社會和市場機制的公領域來說，通過家庭機制的自主運作即可為共同生活的未成年人、老年人等弱勢群體提供最直接的經濟支援和日常生活照顧，因此國家不能直接替代家庭。尤其是基于傳統觀念，生養孩子的主要目的在于防范養老風險，通常被認為是一個家庭的私事，并不需要立法的外力干預，這也是為什么在我國即使家庭機制失能時公共介入仍非常有限的原因所在。但是，在少子老齡化時代，國家為何要揚棄“法不入家門”這一傳統觀念，轉而通過育兒津貼的制度設計主動介入本屬于家庭私域的兒童養育問題，主要考量因素無外乎以下幾個方面。

（一）解決勞動力再生產危機

人口發展是“國之大者”。人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。〔8〕參見《習近平對人口與計劃生育工作作出重要指示強調推動計劃生育基本國策貫徹落實促進人口長期均衡發展與家庭和諧幸福》，載央視網，http://news.cctv.com/2016/05/18/ARTIrfDnNrqlAdhorwONoVEQ160518.shtml，2023 年12 月15 日訪問。生命的繁衍是社會存在的基本需求之一。〔9〕參見吳從周：《概念法學、利益法學與價值法學：探索一部民法方法論的演變史》，中國法制出版社2011 年版，第132 頁。生育可以增加社會人口總量，帶來源源不斷的新生勞動力，通過生育，人類才得以繁衍不息。然而，近年來，我國人口出生率持續走低，新生勞動力再生產不足的危機開始顯現。

兒童是未來的勞動力和納稅人口，是社會保障制度的財源基礎，并不僅僅只有其父母才能享用兒童帶來的這些“正外部性”，而是所有人憑借公民身份都可以享用。〔10〕參見王健：《兒童津貼立法的理論邏輯、問題檢視與完善建議》，載《人口與經濟》2022 年第4 期，第2 頁。以社會保障為例，其財政支出與平衡不僅與全體勞動人口息息相關，更與下一代的出生率緊密結合，因為老年保障須仰賴下一代年輕勞動人口的支持，唯有世代間保持足夠的替代人口，社會保障制度才能保持財務收支平衡。所以，勞動力再生產不足之危機具有集體性和擴散性，是全體國民而非某一個體的危機，生養孩子的行為具有極強的公共利益性質，當老年保障成本社會化時，撫育后代的成本也應當從個體化轉向社會化。故此，國家應當通過經濟誘因來激勵所有育齡人口積極繁衍后代。〔11〕See Rebecca A.Brusca, A Comprehensive Analysis of the Eあects of Paid Parental Leave in the U.S., 19 Duq.Bus.L.J.75 （2017）.根據人口經濟學的相關理論，家庭的生育成本直接影響生育子女的數量，育兒津貼通過將家庭生育成本充分社會化的方式，可直接減輕家庭的育兒負擔，由此推升生育率。大量研究已經證實，育兒津貼制度與人口出生率之間具有相關關系，〔12〕參見楊曉雯：《生育補貼政策體系探析：政策變遷、國際經驗與完善建議》，載《財政科學》2022 年第7 期，第42-51 頁。循此邏輯，通過立法來推行育兒津貼制度，可以促進家庭育兒行為尤其是育兒經濟成本的社會化，提升父母的生育意愿，從而解決國家新生勞動力再生產危機。

（二）保障育兒父母的經濟安全

經濟來源的減少、中斷甚至喪失是父母在決定育兒之前需要面對的核心問題。作為一個廣泛的風險概念，經濟不安全主要由所得喪失、不充足、不穩定或支出增加等因素造成。從收入方面來看，父母因撫育子女而工作不穩定甚至無法工作，從而導致收入不足而陷入經濟不安全；從支出方面來看，即使有收入來源，也會因撫育子女導致食物、衣服、醫療和住房成本等支出增加，從而陷入經濟不安全。此外，多數社會保障資格與待遇均以有酬工作為要件，這對于那些沒有工作或停止工作的育兒父母來說無異于“水中月、鏡中花”，即使在育兒行為結束后重回職場繼續繳納保費、積累年資，也會因育兒期間保費中斷繳納而對未來社會保障待遇給付水準產生較大的負面影響。〔13〕參見王健：《我國養老保險制度中的性別不平等及其應對》，載《西南大學學報（社會科學版）》2022 年第6 期，第67-76 頁。這些經濟不安全難以歸屬于單一個人或家庭，需要國家制定相應政策予以回應。

育兒父母為了養育孩子而犧牲自己的經濟積累，從而陷入經濟不安全的困境，成為經濟上的弱勢群體，國家和社會應當對其負有一定的經濟支持義務。育兒津貼能夠獲得普遍認可的一個重要原因是提供育兒津貼可有效降低家庭的育兒經濟負擔。國家強制推行育兒津貼可以快速、直接地回應政策目標和目標群體，給予育兒父母經濟上的支持，以彌補家庭生育子女的成本。〔14〕參見劉中一：《OECD 國家的家庭政策借鑒與我國的本土化考量》，載《學術論壇》2021 年第1 期，第75-83 頁。

（三）促進性別平等

盡管撫育子女等家務勞動是社會、家庭和個人生產得以維系的關鍵，但這些勞動極其煩瑣，如哺乳、洗澡、穿衣、如廁、移動以及陪伴活動、食物準備、家務維持等嬰幼兒日常生活的方方面面，都需要父母提供悉心且長久的照料。在現代社會，勞動者既是“工作人”也是“家庭人”，幾乎沒有人可以完全放棄工作而回歸家庭，反之亦然。〔15〕參見李富成：《我國育兒假的法理分析與制度構建》，載《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第5 期，第104-118 頁。雖然隨著教育的普及、性別平等意識的提升及產業結構的轉變，女性的勞動參與率在持續提高，但是女性作為家務勞動的主要承擔者的角色并未發生根本改變。數據顯示，大量女性每天在家照顧0～3 歲嬰幼兒的時間超過10 小時，每位女性平均每天照顧0～3 歲嬰幼兒的時間將近6 小時。〔16〕See Gemma Mitchell, Encouraging Fathers to Care: The Children and Families Act 2014 and Shared Parental Leave, 44 Indus.L.J.123 （2015）.對于父母是全職工作（大約每周40 小時）的家庭來說，第一個孩子的出生會讓父親在家承擔的工作量每周增加約10 個小時，母親的工作量增加約20 個小時，從工作量上看，做母親的代價要比做父親的代價大一倍。〔17〕參見［澳］凱特·曼恩：《應得的權利：男性特權如何傷害女性》，章艷譯，北京聯合出版公司2022 年版，第118 頁。為了妥善安排養育行為，女性往往會選擇犧牲自己的休息與工作時間，從而難以兼顧自身原本的工作。在工作與育兒發生沖突時，女性通常會選擇諸如遲到早退、減少工時、調整崗位、拒絕升職、時常請假乃至退出職場、提前退休等行為來面對。不成比例的家庭照顧責任落在女性身上，加大了多數女性進入職場的難度，即使能順利進入職場，其工資待遇也會普遍低于男性。數據顯示，女性照顧者從全職工作降到兼職工作的可能性是男性的近七倍。〔18〕參見［英］拉羅琳·克里亞多·佩雷斯：《看不見的女性》，詹涓譯，新星出版社2022 年版，第243 頁。因此，育兒津貼制度應當包含性別平等與女性權益保護之目的，具體設計是有無提供男性誘因的關鍵因素，例如給付對象是家庭還是個人、給付金額的高低、男性給付期間的專屬性等規則，能在較大程度上影響男性主動從勞動力市場這一公共領域進入家庭領域。〔19〕參見王健：《從“性別差異”到“性別中立”再到“性別再造”：育兒假立法的域外經驗及其啟示》，載《環球法律評論》2022年第6 期，第147-162 頁。通過為正在育兒的父母提供較高薪資替代水準的津貼，有助于母職“去”家庭化的同時將父職“再”家庭化。換言之，較高薪資替代水準的育兒津貼可在一定程度上鼓勵更多的男性休育兒假，回歸家庭承擔照顧責任，進而使女性擺脫主要照顧者的角色，進入或回到有報酬的工作崗位。

（四）減輕雇主的用工成本

育兒津貼的重要目的之一是讓勞動者平衡工作與家庭生活，并通過立法去調整雇主和勞動者之間的勞動關系，以解決勞動者關于子女照顧與勞務提供之間必然產生的沖突。為此，雇主需要承擔因勞動者休假而增加的人事調度成本。然而，雇主的社會責任有其界限，不能過度期待企業承擔較重的育兒責任，否則會損害勞動者權利，即雇主不愿意雇傭利用育兒假的勞動者。雖然育兒津貼能為國家和勞動者個人帶來諸多好處，但是檢討育兒津貼對雇主的影響同樣重要。

我國現行的生育福利大部分由企業負擔。以各地出臺的育兒假為例，父母在休育兒假期間的工資基本照發，從而形成了生育福利“國家請客、企業埋單”的現象。不僅如此，雇主還承擔了產假、哺乳時間、難產假、多胞胎增加產假等成本。〔20〕參見陳芳、沙勇：《社會投資視角下我國生育假相關政策的地方創新》，載《江蘇社會科學》2022 年第5 期，第99-107 頁。事實上，如果僅規定勞動者可以帶薪休生育假，在工資給付的義務下，雇主的負擔必然過大，這對于雇主而言難言公平。毋庸諱言，如果忽視雇主的用工成本，那么會引發雇主對生育政策的進一步掙脫和消解，導致將風險轉嫁給相對弱勢的女性，在勞動力市場上實施不利于女性的雇傭策略。〔21〕參見戰東升：《從單向負擔到多元分擔：生育假期制度之重塑》，載《法學》2023 年第4 期，第153 頁。相反，通過育兒津貼這一社會化運作機制，可以免除雇主在勞動者育兒休業期間繼續給付工資之義務，從而將雇主的用工成本充分社會化。不只如此，因雇主義務主要在于保留勞動者原職，發放育兒津貼可以減少員工流動、增加勞動者的穩定性，這為雇主節省了因崗位空缺再次招聘和組織培訓的成本。〔22〕See Gillian Lester, A Defense of Paid Family Leave, 28 Harv.J.L.& Gender 1 （2005）.研究表明，育兒津貼的發放增加了勞動者生育后重返工作崗位的可能性，提高了勞動者的工作積極性，對工作場所的生產力有一定的積極影響，通過提高勞動者的留任率降低了雇主的用工成本。〔23〕See Malory Campbell, Family Leave: Comparing the United States’Family and Medical Leave Act with Sweden’s Parental Leave Policy, 9 Notre Dame J.Int’l Comp.L.116 （2019）.所以，只有通過社會給付的方式提供育兒津貼，以國家集體的力量將育兒責任充分社會化，不斷減少企業的用工成本，才能有助于育兒津貼制度的有效運作。

三、育兒津貼的法律屬性

育兒津貼的法律屬性可從兩個方面加以觀察：一是對育兒父母育兒期間所得中斷的補償，即育兒父母領取的是育兒休業津貼；二是對育兒行為經濟價值的適當肯定，即育兒父母領取的是具有勞動對價性質的育兒勞務津貼。對育兒津貼法律屬性的不同認識，會連帶導出不同的細部規則與功能效果。鑒于此，在探討育兒津貼的細部規則之前，需要先探討育兒津貼的法律屬性。

（一）育兒津貼的兩種法律屬性及其規則展開

盡管學界對育兒津貼制度的必要性已基本達成共識，但對育兒津貼的法律屬性仍存在較大分歧，即育兒津貼究竟是對育兒父母因育兒而中斷所得的補償，還是對育兒父母的育兒行為所支付的社會性價值補償（參見表1）？

表1 育兒津貼的不同法律屬性及其規則開展

將育兒津貼視為所得中斷補償的理由在于：育兒父母確實選擇暫時離開工作崗位而進行育兒照顧。在一般的勞動契約關系下，根據“無勞動給付無薪資報酬原則”（no work, no pay），盡管育兒父母只是暫時離開工作崗位，但因其未提供勞動，故不能向用人單位請求對價的薪資報酬，從而使育兒父母的收入出現中斷。〔24〕需說明的是，所得中斷并不是指勞動者總收入全部暫時停止，而是勞動者因照顧小孩而停止工作導致其每周總收入至少減少了40%以上。參見謝棋楠：《加拿大之育嬰假與津貼發放制度》，載《政大勞動學報》2006 年第20 期，第125-181 頁。此際，育兒父母領取的津貼實質上是育兒休業津貼。循此邏輯，對育兒休業津貼的建構應朝著社會保險的路徑設置，通過各方繳納的社會保險費來保障典型勞動者的經濟安全。為了確實達到鼓勵生育和填補所得中斷，給付水準一般至少達到原來薪資的60%。

將育兒津貼視為育兒勞務報酬的理由在于：育兒行為本身具有社會經濟價值，應當獲得對價的社會性價值補償。家務勞動，尤其是養育子女的勞動，應當被合理視為一項法律認可的有意義的工作，從事該工作的人應取得類似工資性質的金錢給付。長久以來，我國家庭內的照顧勞動一直被定位為一種愛的表現，而忽視了家務勞動具有市場交易價值的性質。也就是說，“提供照顧是人性中溫柔、美好、豐富的一部分”，從事這項工作的無私奉獻者獲得了大量口惠，“卻沒有經濟、個人和職業成果的實質保障”，〔25〕［美］艾希頓·亞普懷特：《年齡歧視》，林金源譯，木馬文化股份有限公司2021 年版，第31 頁。這是制度盲視的結果。聯合國消除對婦女歧視委員會發布的第17 號一般性建議《婦女無償家務勞動的衡量和定量及其在國民生產總值中的確認》就曾指出，《消除對婦女一切形式歧視公約》第11 條（就業平等條款）應當解釋為要求將女性的家務勞動貨幣化，并時常予以評估和量化。為此，委員會還督促各締約國支持這一領域的研究，并采取適當步驟，將女性的無酬家務勞動納入國民生產總值。〔26〕參見陸海娜：《工作權國際標準的女性主義反思》，載《法律科學》2021 年第6 期，第31-42 頁。而2018 年的一份報告則顯示，無償護理工作和家務勞動的全球價值估計為每年10 萬億美元。〔27〕參見［澳］凱特·曼恩：《應得的權利：男性特權如何傷害女性》，章艷譯，北京聯合出版公司2022 年版，第118 頁。澳大利亞的研究表明，無償育兒工作……創造了（以2011 年的價格計算）3450 億美元的收入，幾乎是正規經濟中最大的產業——達到了金融和保險服務業的3 倍。〔28〕參見［英］拉羅琳·克里亞多·佩雷斯：《看不見的女性》，詹涓譯，新星出版社2022 年版，第238 頁。循此邏輯，將育兒津貼定性為育兒勞務報酬是國家通過法律制度的構建對家庭育兒行為的內部成本予以社會性價值補償，是對養育子女者所需付出的精神、體力等進行的金錢給付。如此，育兒津貼應是普惠式的社會給付，即凡是有育兒事實的父母均可獲得給付資格，其制度之財源需由國家稅收予以支持，并以定額方式發放。同時，為了避免國家財政負擔過重，給付水準應處于較低層次，不必與原先的薪資所得相關。

（二）不同法律屬性育兒津貼之優劣

將育兒津貼定性為所得中斷補償的優勢在于：第一，給付水準相對較高，能夠更充分保障育兒父母因育兒而留職停薪期間的基本生活。第二，財源往往來自個人、雇主和國家三方的出資，減少了國家的財政壓力。第三，較高薪資替代水平的生育支持津貼對男性休假及請領津貼的吸引力相對更大，更有利于推進性別平等。但也存在較多劣勢：（1）育兒津貼與先前的工資水準掛鉤，如此會造成諸如農漁民、自營業者、非固定工時者等無勞動關系或無穩定勞動關系的育兒父母因先前的薪資難以確定而被排除在制度之外。這也表明，育兒津貼獲得的最大受益者是具有穩定勞動關系的典型勞動者。〔29〕相關數據顯示，2012 年至2019 年美國典型勞動者獲得帶薪育兒假的機會增加了11%，而非典型勞動者只增加了1%。See Kate Miceli, Life, Liberty, and the Pursuit of Paid Parental Leave: How the United States Has Disadvantaged Working Families, 53 U.Rich.L.Rev.33 （2019）.（2）在理論上，各國往往將休育兒假期間育兒父母的工資減損視為失業風險，需要通過失業保險機制籌措財源，以便在生育事故發生時明確育兒父母享有育兒津貼這一失業保險給付。然而，失業保險針對的是非自愿離開工作崗位的勞動者，且須立即開始尋找新的工作，以促使其在結構性或摩擦性失業時受到照顧，從而減少雇主需負擔之義務。進言之，如果失業的原因是主動辭職或因不端行為被解雇，那么通常會被取消申請資格。在涉及育兒父母就業中斷行為時，原因和目的都會大為不同。因為照顧子女而離開工作崗位通常都是自愿的，且其在“失業”期間既無能力也無時間和精力去積極尋找工作。此外，即使將育兒父母因育兒而中斷就業解釋為被迫的行為，且其愿意在育兒行為結束后積極回歸工作崗位，但這也不同于失業保險中失業者與原雇主脫離勞動關系的情況，育兒父母只是暫時離開工作崗位，并未與原雇主脫離勞動關系。〔30〕See Katherine Elizabeth Ulrich, Insuring Family Risks: Suggestions for a National Family Policy and Wage Replacement, 14 Yale J.L.& Feminism 1 （2002）.因此，雖然可將因育兒中斷就業的行為比照為“失業”而將育兒津貼放在失業保險機制中，但是育兒津貼與失業保險在給付對象、給付方式和給付水準等方面會存在一定的差異。

將育兒津貼定性為育兒勞務報酬的優勢在于：第一，因不與先前的薪資水準掛鉤，故給付是普惠式的，可惠及所有有育兒事實的父母。第二，采取定額給付方式不僅不會讓同樣有育兒行為的人受到不同評價，也不會因育兒父母薪資收入高低而獲得不同的育兒勞動價值。如此，不僅可避免申請人因所得高低的不同，發生收入越高者獲得越多社會給付的逆分配現象，也可讓原本收入較低的人獲得相對較高的社會給付，以符合社會資源公平分配的理念。第三，該性質下的育兒津貼與育兒假之間的關系并非不能切割：育兒假只負責處理時間上的需求，即只需調整勞動時間，以平衡勞動者工作與家庭生活的沖突；育兒津貼作為一種社會給付，可以同時包含多種社會目的和價值，尤其是肯認育兒照顧的社會經濟價值，從而為該制度帶來更廣泛的社會支持。但也存在諸多劣勢：（1）難以將家務勞動轉化為具體的價值，除了計算上困難外，還無法確切掌握每個家庭的具體情況。（2）普惠式給付增大了國家財政壓力，所以給付額度一般較低，不僅無法真正保障育兒父母的經濟安全，而且也有貶低照顧價值之嫌疑。（3）較低的給付額度還往往使父母兩人在以“家庭總收入”來考量請休育兒假及領取津貼時傾向由女性出面請領，因為這是對家庭經濟影響最小的做法。換言之，定額給付難以通過激勵男性放棄工作親自投入照顧家庭，從而無法改變“男主外、女主內”“生產歸男性、家務歸女性”這一傳統的性別秩序。

綜上，對于育兒津貼的發放，若只限于有工作的父母，代表育兒津貼是一種補償性質的薪資替代，即補償父母因照顧子女而無法工作的損失；若系所有父母皆可領取，則可視為對其因培養下一代生產力所付出的勞動力之鼓勵與協助，意味著國家將養育子女責任視為社會共同責任。〔31〕參見郝鳳鳴：《從社會保障觀點論育嬰假相關法制之改革》，載《臺灣本土法學雜志》2006 年第12 期，第1-4 頁。因此，在法理上，育兒津貼既可被視為所得中斷補償，也可被視為育兒勞務報酬，但是，不同的法律性質及其所牽連的細部規則各有利弊，并不適宜采取某種單一的性質，而應在綜合考量的基礎上推進制度的具體構建。例如，在瑞典，其《親職保險法案》規定了兩種性質的育兒津貼：一種與家庭薪資所得相關，采取收入減少原則，只要父母任何一方因子女照顧因素導致所得損失即可申請，這一津貼補助最高可達原薪資的90%；一種則是根據普惠性原則建構的單一津貼概念，針對沒有工作的父母，只要有事實上的照顧子女行為即可申請。由于瑞典社會保險制度基于“普惠性社會福利為一種公民權”的理念，所以即使育兒津貼以收入為基礎，但無工作者或低收入者仍能有一定額度的“基本費率”來維持基本所需，以達到重分配的社會效果。〔32〕參見唐文慧、楊佳羚：《瑞典育嬰休假制度之研究：共同照顧的價值》，載《政大勞動學報》2006 年第19 期，第75-117 頁。由此來看，瑞典對有薪資報酬的父母所發放的育兒津貼即屬于對其所得中斷的補償，對無工作者或低收入者按照一定額度的“基本費率”提供的津貼給付則屬于對其育兒行為的經濟價值肯定。

四、我國育兒津貼規則方案之設計

放眼全球，在過去的幾十年中，為育兒父母提供較為優渥的育兒津貼一直是域外發達國家社會立法的重點之一。從育兒津貼的性質來看，域外國家并不僅局限于單一的育兒津貼模式，而是以所得中斷補償為主，兼顧育兒勞務報酬的屬性，以充分發揮育兒津貼的積極作用，避免其可能的消極影響。在我國，新修訂的《人口與計劃生育法》在第27 條強調，通過財政、稅收等支持措施，減輕家庭生育和養育負擔。然而，由于該條款缺乏配套措施，具體操作規則沒有跟進，使得立法目的難以實現，如能借助育兒津貼，則有利于落實該條款的立法目的。

為了更好地在我國形成推行育兒津貼法律制度的社會共識，其細部規則可從給付目的、給付對象、給付水準和財源籌措等方面進行深入探討。

（一）給付目的：在保障育兒父母生活水準的基礎上推進性別平等

良法是善治之前提。在育兒保障和生育支援方面，立法先行是世界各國普遍遵循的原則。為了詳細考察相關國家的法律規范，須先探討育兒津貼背后的給付目的，然后才能進一步探求給付對象、給付水準、范圍、財源等手段性事項。

在日本，1995 年大幅修正了4 年前制定的《育兒休業法》，并將其更名為《育兒照護休業法》，該法第1 條規定的立法目的在于通過對從事育兒或家庭照顧勞動者提供種種支援措施，鼓勵或促使從事家庭照顧勞動者能在照顧假后持續受雇或促進其再就業，期能有助于勞動者得以兼顧其職業生活與家庭生活。〔33〕參見林倖如：《談日本育兒長照休業給付金制度及其法制動向》，載《萬國法律》2018 年第12 期，第104-115 頁。在加拿大，育兒津貼給付規定在1996 年出臺的《就業保險法》中，旨在要求雇主與勞動者均犧牲部分利益，以生產優質國民與再生勞動力，因而育兒假及育兒津貼發放制度為該國宏觀人口政策之一環，不單為介入勞資之間，而是為保護勞動者個人之勞動條件或保護男女平權之相關權益之勞動政策而立法。〔34〕參見謝棋楠：《加拿大之育嬰假與津貼發放制度》，載《政大勞動學報》2006 年第20 期，第125-181 頁。在德國，根據2006 年《聯邦父母津貼及親職期間法》的規定，父母津貼的給付目的主要在于透過薪資替代，以減輕父母于養育新生子女最初階段的財務負擔。〔35〕參見［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，林玉君等譯，新學林出版股份有限公司2019 版，第376 頁。在法國，育兒經濟支持政策旨在實現對家庭承擔責任的父母進行經濟補償、為低收入家庭提供更多的幫助、促進家庭與職場的平衡、確保家庭中長期財務的可持續性等目標。〔36〕參見楊曉雯：《生育補貼政策體系探析：政策變遷、國際經驗與完善建議》，載《財政科學》2022 年第7 期，第42-51 頁。

綜觀上述各國的立法經驗，作為社會給付的范疇，國家通過立法推行育兒津貼制度的主要目的在于保障育兒父母育兒期間的基本生活。此外，由于女性往往被限制在傳統的家庭角色而無法工作取得經濟獨立，所以促進性別平等已成為設立育兒津貼制度的另一個核心議題。如前所述，為了更充分達到保障育兒父母的基本生活同時促進性別平等之目的，育兒津貼的法律屬性應當主要定位為所得中斷補償。

在我國，考察各地的法規政策，當前一些地方的育兒津貼給付并未達到足以有效防范育兒父母可能遭遇的經濟風險，某種程度上其只是對已生育子女或有機會生育子女的父母額外提供獎勵性質的“生育獎金”，更多體現的是地方政府恩惠性的宣示與激勵。鑒此，在未來，我國育兒津貼立法應當明文規定給付的目的主要在于：（1）鑒于育兒父母育兒期間實際上處于短暫離開職場，育兒津貼自然應能保障育兒勞動者停職期間的基本生活，此乃育兒津貼立法的首要目的。（2）育兒津貼必須能在促進母職去家庭化的同時推動父職的再家庭化，即積極推進男性參與育兒的活動與責任。我國不少地方的育兒津貼政策主要停留在經濟補償上，這雖然有助于降低家庭生育成本、緩解其后顧之憂，但是不少舉措或多或少都缺乏對性別視角以及女性“工作—家庭”雙重角色的關注。〔37〕參見胡湛、李婧：《性別與家庭視角下的包容性生育政策研究》，載《中國特色社會主義研究》2022 年第4 期，第47-52 頁。故此，立法還應明示育兒津貼是為了促進家庭和勞動力市場中的性別平等，通過采取綜合措施鼓勵女性持續就業、避免因婚育短暫離開職場而變成長期就業中斷，以維護男性和女性共同實現親職。

（二）給付對象：以職工為主，兼顧非職工群體的生育福利

育兒津貼的目的是使津貼申請人可以在家照顧一個或多個3 周歲以內的兒童，〔38〕從各地出臺的育兒津貼政策來看，父母所照顧的兒童是3 周歲以內的兒童。之所以是3 周歲，原因主要在于兒童3 歲后父母可將其送至幼兒園予以照管，從而較好地緩解了工作與育兒難以兩全的困境。參見王健：《二孩政策下我國社會保險法的問題與調適》，載《西南大學學報（社會科學版）》2020 年第5 期，第17 頁。因此，有3 周歲以內的兒童需要照顧而中斷就業是給付受領的重要資格條件。在域外，各國大多還要求申請者參加就業保險并繳納保費。例如，加拿大就業保險所提供的育兒給付，申請人的領取資格是過去52 周必須積累600 小時的被保險工作時數，其600 小時之計算方法，包含全時工作、部分工時工作、加班時間、變形工時而工作之時間等。〔39〕See Emma O’Shea, Paid Parental Leave: Comparisons from Canada, Germany, and Sweden, 28 Pol’y Persp.1 （2021）.日本《雇傭保險法》第61 條規定，育兒休業津貼的請領資格必須是雇傭保險的被保險人。國外育兒津貼的給付對象以職工群體為主，即只有達到一定的雇傭期限后才具備享有育兒津貼的領取資格。究其根源，育兒父母為了育兒而短暫離開工作崗位時，所面臨的經濟風險相對更大：一方面，因育兒而離開工作崗位會導致所得中斷，甚至喪失經濟來源；另一方面，育兒所需的經濟支出急劇增加，迫切需要國家提供相應的支持措施。但是，以職工群體為給付對象也就意味著，自雇人員、農漁民等非職工群體因沒有工資報酬也沒有繳費貢獻，從而失去了領取育兒津貼的資格。為了增加制度的公平性，域外國家在防范職工群體經濟風險的同時，還會通過肯定非職工群體育兒行為的經濟價值而向其提供對價性的津貼給付，如德國《聯邦父母津貼及親職期間法》規定，如果津貼申請人在孩子出生前沒有工作，那么可以獲得每月300 歐元的最低額度。〔40〕參見冉昊：《德國生育津貼制度變遷的社會功用分析——從“養育津貼”到“父母津貼”》，載《貴州省黨校學報》2019 年第1 期，第69-78 頁。

而從我國各地出臺的政策來看，育兒津貼基本采取的是與薪資標準無關的普惠式定額給付，屬于將育兒津貼定性為育兒勞務報酬的模式。例如，2022 年10 月湖南省長沙市衛生健康委、市財政局印發《關于發放三孩育兒補貼有關事項的通知》，對夫妻雙方共同依法生育三個及以上子女的本地戶籍家庭，三孩及以上每孩可享受一次性育兒補貼1 萬元。這一模式在給付對象上沒有職工和非職工群體的區分問題，屬于普惠性育兒津貼。將育兒津貼定性為對育兒行為進行社會性價值補償的主要原因在于，我國育兒津貼政策仍處于低層次的初步探索階段，以定額的方式給付育兒津貼，操作相對簡單。也就是說，在改革初期，從定額式給付著手，先提供低層次的經濟支援，再逐漸加大支援力度是可行之策。但從長遠來看，此舉不僅關乎全民共同福祉，更涉及個體家庭的基本生活保障，實有必要建立給付水準較高、能足以保障育兒經濟風險的育兒津貼制度，讓養育子女不再只是家庭責任。

為此，在綜合育兒津貼制度之原理與域外相關實踐經驗的基礎上，建議我國可以將育兒期間的經濟風險類比為失業風險，進而將育兒津貼納入失業保險給付范疇。如此，不僅能以集體的力量更實質地減輕育兒父母經濟上、心理上和生活上的負擔，還能在制度上較為方便地套用行政便利，從而有效地將大多數育齡勞動者納入社會保障體系加以照顧，甚至財源籌措方面也可以有效利用已存在的社會保險制度與基金的便宜而行事。

但需指出的是，為了顧及制度的公平性，對于非職工群體，如自由職業者、個體工商戶、農漁民以及沒有工作的全職媽媽，〔41〕知名母嬰平臺《2019 年度中國家庭孕育方式白皮書》調查結果顯示，中國年輕父母全職在家的比例逐漸上升，占比58.6%，其中95 后全職媽媽比例超過82%。國家也應當通過財政補貼的形式將這一類群體納入制度范圍。可在失業保險制度中為非職工群體領取育兒津貼提供可能與方向。為此，可參酌德國和瑞典的經驗，采取所得中斷補償與育兒勞務報酬兩種模式相融合的措施，即明確將照顧子女視為國家社會的責任，無論父母原先是否有工作，國家都予以育兒津貼給付，包括為職工群體提供涵蓋原先工作所得水準的津貼以及為非職工群體提供固定額度的津貼。如果考慮育兒津貼的財源問題，可依補助對象的不同設計不同的補助標準，不應當忽視非職工群體對于平衡工作與家庭生活的需求。為非職工群體提供育兒津貼，其性質應當通過立法明確對育兒價值的肯定，如此才能讓社會保障制度逐漸脫離過去僅以典型勞動者為核心且性別不敏感的規則設計，開始以社會化的方式回應無酬薪照顧者的需求和價值。

（三）給付水準：以一定的薪資比例為主，兼顧多種因素

給付水準是育兒津貼制度設計中最為關鍵也是最為復雜的一項規則，其與給付時長、給付方式等關聯密切，故在此一并提及。在瑞典，無論是出生還是領養，父母均可請領480 天（16 個月）的親職假及津貼補助，其中390 天為高費率補助期，以收入為基礎，可享受80%的替代薪資收入。〔42〕See Emma O’Shea, Paid Parental Leave: Comparisons from Canada, Germany, and Sweden, 28 Pol’y Persp.1 （2021）.自1987年開始，無工作者或低收入者可以領取固定的親職補助金，1987 年的基本費率為每天60 克朗，2002年為120 克朗，2003 年為150 克朗，2004 年為180 克朗，到2016 年最低費率調整為每天250 克朗。在剩下的90 天為低費率補助期，父母會收到相應最低水平的補助，即每個人每天都是180 克朗的定額給付。但是，親職補助金的給付水準有最高額度的限制，2006 年訂立的上限為物價基數的10 倍，2016 年的最高給付水準相當于每天942 克朗，從而使得某些高薪家長無法請領到原先薪資的80%。在加拿大，育兒津貼給付水準依據就業保險制度之設計，給予投保薪資的55%，且有最高金額的限制。〔43〕參見謝棋楠：《加拿大之育嬰假與津貼發放制度》，載《政大勞動學報》2006 年第20 期，第125-181 頁。。在德國，2006 年通過的《聯邦父母津貼及親職期間法》規定，任何居住在德國的雇員，如果和孩子共同居住，享有孩子監護權，照顧和教育孩子，就享有育嬰假，并通過提供相應的福利，即每月最低300 歐元、最高1800 歐元，最長時間為12 個月的福利，為父母親休假提供資助。〔44〕參見謝增毅：《德國婦女勞動權保護的立法與實踐》，載《中國社會科學院研究生院學報》2012 年第4 期，第60-64 頁。德國育兒津貼的計算依據為子女出生前父母平均月工資收入的67%。〔45〕參見李西霞：《生育產假制度發展的國外經驗及其啟示意義》，載《北京聯合大學學報（人文社會科學版）》2016 年第1 期，第100-106 頁。生育多胞胎時，每增加一個子女，育兒津貼增加300 歐元。給付時長為分娩后持續12 個月，單親者為14 個月。此外，當給付數額減半時，育兒父母領取的津貼時長可以增為兩倍。〔46〕參見［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，林玉君等譯，新學林出版股份有限公司2019 版，第376 頁。在日本，育兒休業津貼的原則是給付到受養嬰幼兒滿一歲為止，但特殊情況下，即如果沒有兒童保育中心，或者出現父母一方受傷、生病、死亡等情況，可以給付到受養嬰幼兒滿一歲六個月。〔47〕See Talia Saypoあ, Breeding Incentives: Parental Leave in Japan and the United States, 23 Hastings Women’s L.J.275 （2012）.日本育兒休業津貼給付水準的計算按休業開始時日薪金額乘以給付日數再乘以67%（超過6 個月后，則乘以50%）。如果休業期間雇主仍然提供薪資，那么給付水準采取其他方式計算（參見表2）。〔48〕參見林倖如：《談日本育兒長照休業給付金制度及其法制動向》，載《萬國法律》2018 年第12 期，第104-115 頁。

表2 育兒休業期間仍從雇主受領薪資者育兒津貼給付水準的計算

從域外經驗來看，由于社會保障資源有限，不能無上限地給予國民福利，因此在給付水準方面常常會有所限制。那么，究竟以何種給付水準最為適當？若育兒期間育兒津貼的給付水準過低，則會使育兒父母因基本生活需求無法滿足而陷入貧困境地，從而抑制其生育意愿，因此育兒津貼的給付水準應當足以平衡育兒父母因申請育兒休業期間損失的所得，也即足以負擔為人父母最初階段的所得持續性。要做到此點，薪資比例比定額式給付方式更能維持育兒父母的生活水準，從而避免休假期間家庭經濟發生重大的結構性變化，所以育兒津貼應重點定位為所得中斷補償。2000 年，國際勞工組織（ILO）出臺了《保護生育公約》（第183 號），其中規定如果基于原先工資收入計算，津貼的給付水準應當不少于產婦工資的三分之二。〔49〕參見林燕玲：《國外生育保護假期制度研究》，載《中國勞動關系學院學報》2018 年第6 期，第10-30 頁。需說明的是，各國在育兒假期間育兒津貼給付的薪資替代率差別非常大，如在66 個提供育兒假的國家中，有30 個國家不提供育兒津貼，在36 個提供育兒津貼給付的國家中，有18 個國家提供育兒津貼的給付水準至少相當于員工先前收入的三分之二，其余的國家所提供的給付水準相對較低，如加拿大為先前收入的55%、俄羅斯為40%。〔50〕See Katharine Booth, Paternity and Parental Leave: Towards a New International Labour Standard, 32 Hastings Women’s L.J.1 （2021）.

綜上，在構建我國育兒津貼具體規則時，對于給付水準應當重點考慮以下幾個事項：其一，通過薪資比例的方式而非當前各地政府采取的定額方式來確定給付水準，同時設定最高基線和最低基線，力求能夠保障育兒父母的基本生活需求。如此，給付水準不再是一個不區分個體情況、一刀切的固定數額，其會隨不同個人原本的收入有所調整，從而盡可能地接近原本的生活條件，確保不會因生育而導致生活實質性的下降。〔51〕參見冉昊：《德國生育津貼制度變遷的社會功用分析——從“養育津貼”到“父母津貼”》，載《貴州省黨校學報》2019 年第1 期，第69-78 頁。與此同時，為了不超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度的給付，可以設置“排富條款”或給付總額的上限，以更符合社會保障資源重分配的制度特征。例如，南非育兒津貼給付中引入了一個分級范圍，即從高收入者的29.5%到低收入者的58.6%，以更好地對低收入者適用更高的給付標準，對高收入者適用更低的給付標準。〔52〕See Ockie Dupper, Kitty Malherbe, Barry Shipman & Ethel Bolani, The Case for Increase Reform of South African Family and Maternity Benefits, 4 Law Democracy & Dev.27（2000）.其二，不禁止雇主附加補充性薪資給付，以鼓勵雇主承擔更多的社會責任，在此基礎上也應當防止育兒父母領取雇主補充性薪資與育兒津貼補助金之和等于或大于原先的工資數額。低于全額工資的替代是為了防止道德風險，因為收入輕微但不過度下降，可以使育兒父母避免生活水平受到重大沖擊，同時也可以盡量減少無謂的休假，保持工作激勵，以更好地穩定就業。其三，考慮休假時間越短給付水準越高，或休假時間越長給付水準越低的可能性。在挪威，提供44 周的育兒假，休假期間發放100%的津貼，或者提供56 周的育兒假，休假期間發放80%的津貼；在塞爾維亞，父母可以在前26 周領取100%的工資，在第27 周至第30 周內領取60%的工資，在第40 周至第52 周內領取30%的工資。〔53〕See Katharine Booth, Paternity and Parental Leave: Towards a New International Labour Standard, 32 Hastings Women’s L.J.1 （2021）.其四，育兒津貼給付水準應當考量育兒父母撫育子女的實際數量，如果生育的孩子數量是雙胞胎或多胞胎，或者新生兒出生時家里仍有3 歲以內的兒童需要撫育，那么可以適當增加給付額度。

（四）財源籌措：以個人、雇主和國家三方共同承擔為主

生育是損己利人的，〔54〕參見費孝通：《鄉土中國生育制度鄉土重建》，長江文藝出版社2019 年版，第148 頁。其在為社會帶來源源不斷的新生勞動力時，包括國家、雇主和家庭個人在內的社會整體都是受益對象。詳言之，人口的延續使國家在經濟和組織上得以維系，人力資源的供給為雇主帶來了更優的生產要素選擇，生育行為的完整實際上也是公民個人行使生育權和實現自身生育價值的過程。〔55〕參見常春：《“三孩”政策下生育保險制度的問題及普惠化改革》，載《中國勞動關系學院學報》2022 年第6 期，第36-45 頁。因此，基于“誰受益、誰擔責”理念，生育導致的經濟支出不應僅由企業和女性單方承擔，而應由包括國家、社會在內的所有受益者共同承擔。換言之，雖然分娩育兒一般屬于個人或家庭的選擇問題，但育兒津貼包括保障育兒父母的經濟安全與兒童權益以及提升人力資本等效益，個人、雇主與國家在此均受有較大的正外部性影響。因此，應當將育兒津貼主要視為所得中斷補償，采取社會保險的籌資機制，即職工個人、企業和國家各按三分之一的比例負擔保費。如此，不僅更能兼顧職業相關性，確保保險給付和保費負擔之間的關聯性，反映先前的薪資成本，同時還能兼顧財政負擔的公平性。對非職工群體而言，育兒津貼的財源則來自稅收，個人和企業無須繳納費用，只要有事實上的育兒行為即可要求相關部門提供給付。

在此基礎上，育兒津貼的財源問題仍有如下方面需要立法著重明確。其一，突出國家在育兒津貼制度中的主導作用，合理劃分中央政府與地方政府之間關于育兒津貼的財政支出責任。從當前我國育兒津貼的政策現狀來看，由于大多為地方政府文件，中央和地方政府之間的財政支出責任劃分等相關規定仍處于制度空白，所以在育兒津貼法治化階段，有必要對育兒津貼各級政府之間的財政支出責任作出明確規定，對經濟欠發達地區的育兒津貼經費予以適度財政傾斜，避免不同省市育兒津貼存在較大差異，影響育兒津貼法制的有效實施。其二，從現實層面而言，一個不容忽視的事實是，國家財政的有限性，經濟學家稱呼的“預算約束”無處不在。〔56〕參見 ［印］阿馬蒂亞·森：《身份與暴力：命運的幻象》，李風華等譯，中國人民大學出版社 2011 年版，第5 頁。故此，在制度建設初始階段，育兒津貼給付，尤其是對非職工群體的津貼給付，短時間內難以達到發達國家的水準，為了確保制度的公平性和普惠性，縮小職工群體與非職工群體在育兒津貼給付上的差異，更好地凸顯社會對育兒行為本身經濟價值的肯定，可以通過漸進式的方式逐漸加大政府的財政責任。

五、結語

在快速邁入少子老齡化的時代背景下，育兒父母平衡工作與家庭生活之間的沖突對我國而言將會是一項長期的挑戰。如何構建“雙職工、雙照顧”的家庭模式，如何促進女性進入勞動力市場并從家庭中釋放出來以提升育齡父母的生育意愿，需要國家系統性通過時間（休假）、經濟支持（津貼）、照顧供給（托育服務）的法律制定與施行才能達成。

單純提供經濟支持并不等于能完全解決少子老齡化問題，畢竟生兒育女的負擔不只有經濟壓力，還要考慮養育子女過程中形成的就業壓力和無形的精神負擔等。因此，育兒津貼等經濟支持措施的推行理應與健全的勞動法制和托育服務法制同步進行，這就意味著雖然育兒津貼等經濟支持措施是解決我國少子老齡化問題的必要但非充分條件，但就育兒津貼這一條件而言，仍有諸多問題需要從法規上、財政上、治理上、觀念上加強合力研究。本文在闡明推行育兒津貼必要性的基礎上，對育兒津貼的兩種不同法律屬性進行了辨析，認為育兒津貼不僅具有補償育兒期間所得中斷的性質，也有社會對子女養育價值肯定的性質。在制度的細部規則構建上，育兒津貼的給付目的重點可以放在保障育兒父母育兒期間的基本生活和促進性別平等上；給付對象需要兼顧職工與非職工群體的利益；給付水準應對照失業保險給付以能維持育兒父母的生活需求為準，財源籌措主要由職工個人、雇主與國家三方分別承擔三分之一的保費責任。