關(guān)于黑山峽河段開發(fā)治理工程稅收分配問題的初步研究

黑山峽河段開發(fā)治理工程是典型的跨省區(qū)上下游水電項(xiàng)目，涉及甘肅和寧夏兩省（區(qū)），稅收分配需兼顧各方利益，確定合理的分配比例。本文就黑山峽河段開發(fā)過程中建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅收跨省區(qū)分配問題進(jìn)行了初步研究，提出了對策建議。

一、跨省區(qū)水電項(xiàng)目稅收分配法律政策依據(jù)

（一）涉及的稅種和權(quán)重。《財(cái)政部關(guān)于跨省區(qū)水電項(xiàng)目稅收分配的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)（2008）84號）（以下簡稱財(cái)預(yù)[2008）84號文件）明確將水電項(xiàng)目發(fā)電環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值稅、企業(yè)所得稅以及隨增值稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加收入納入跨省區(qū)分配范圍。其中，增值稅為地方分成部分，企業(yè)所得稅納稅地點(diǎn)為壩址所在省繳納的企業(yè)所得稅地方分成部分。對納入跨省區(qū)分配范圍的稅收，按照因素法測算省區(qū)間的分配比例。對壩址不跨省區(qū)的水電項(xiàng)目，按照移民人口（含壩區(qū)）、淹沒土地（含壩區(qū)）面積和壩址所在地為項(xiàng)目維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)的公共支出成本三個(gè)因素測算。

（二）主要稅種的稅率。《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》（2002年國務(wù)院令第362號）中規(guī)定：增值稅稅收收人中60％為中央財(cái)政收入，40％為地方財(cái)政收入，該工程的增值稅征稅項(xiàng)目為建筑服務(wù)，稅率為9％。城市維護(hù)建設(shè)稅稅率7％；教育費(fèi)附加共計(jì)5％；所得稅25％。

（三）水資源費(fèi)（稅）征收比例。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、水利部2017年出臺(tái)的《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》（財(cái)稅（2017）80號）決定在河北省率先實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，自2017年12月1日起在北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、陜西、寧夏9省（區(qū)、市）擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)，并規(guī)定水資源稅的征稅對象為地表水和地下水。跨省（區(qū)、市）調(diào)度的水資源由調(diào)入?yún)^(qū)域所在地的稅務(wù)機(jī)關(guān)征收水資源稅。跨省（區(qū)、市）水力發(fā)電取用水的水資源稅在相關(guān)省份之間的分配比例比照財(cái)預(yù)[2008]84號文件確定；試點(diǎn)省份主管稅務(wù)機(jī)關(guān)按照前款規(guī)定比例分配的水力發(fā)電量和稅額，分別向跨省（區(qū)、市）水電站征收水資源稅；跨省（區(qū)、市）水力發(fā)電取用水涉及非試點(diǎn)省份水資源費(fèi)征收和分配的，比照試點(diǎn)省份水資源稅管理辦法執(zhí)行。

二、當(dāng)前我國跨省區(qū)水電項(xiàng)目稅收分配存在的問題

（一）跨區(qū)域水電工程稅收分配立法缺位，分配制度不健全。《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]第85號）雖然解決了中央與地方縱向稅收收入分配問題，但沒有解決跨省區(qū)橫向稅收收入分配問題。目前仍按照財(cái)預(yù)[2008]84號文件，以及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行印發(fā)的《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)[2012]40號）文件規(guī)定參照執(zhí)行，具體操作中還需所跨省區(qū)自行協(xié)商解決，協(xié)商難以達(dá)成一致意見的，申報(bào)財(cái)政部幫助協(xié)調(diào)。但在實(shí)際操作中由于沒有法律依據(jù)，稅收分配比例由雙方協(xié)商確定，有很大隨意性，且差異較大，進(jìn)一步加劇了政府間稅收收入分配矛盾。

（二）現(xiàn)有政策實(shí)踐操作難度較大。財(cái)預(yù)[2008]84號文件規(guī)定：以地區(qū)間平等協(xié)商為主，經(jīng)協(xié)商難以達(dá)成一致意見的，經(jīng)有關(guān)省申請，由財(cái)政部參照本意見研究辦理。實(shí)踐中跨省區(qū)水電項(xiàng)目稅收分配地區(qū)間協(xié)商不一致的情況較多，有的項(xiàng)目投產(chǎn)8年稅收仍未及時(shí)分配。同時(shí)，財(cái)預(yù)[2008]84號文件印發(fā)已16年，一些規(guī)定和內(nèi)容未及時(shí)更新調(diào)整，已明顯不適應(yīng)當(dāng)前形勢。財(cái)稅[2017]80號文件規(guī)定，跨省（區(qū)、市）水力發(fā)電取用水的水資源稅在相關(guān)省份之間的分配比例，比照財(cái)預(yù)[2008]84號文件中明確的稅收分配辦法確定，但由于水資源稅的征稅對象、計(jì)稅依據(jù)等與水電生產(chǎn)環(huán)節(jié)有較大差異，部分水電工程企業(yè)注冊地和生產(chǎn)地分離，容易出現(xiàn)稅收分配不均的問題。

（三）稅收與稅源背離問題明顯。我國現(xiàn)行稅法規(guī)定，跨省區(qū)經(jīng)營活動(dòng)所產(chǎn)生的增值稅等稅收實(shí)行屬地管理，需要在生產(chǎn)、經(jīng)營地或者納稅義務(wù)發(fā)生地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)繳納，由公司總部所在地政府負(fù)責(zé)征收管理，在此規(guī)定下，區(qū)域間稅收橫向背離問題比較突出。比如，企業(yè)總部所在地以外的其他地方政府提供了可供企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的公共產(chǎn)品和資源，卻未得到相應(yīng)的稅收收入，而且還要承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營所帶來的相關(guān)問題治理工作。從公平角度看，造成水電站所在地事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱，拉大了地區(qū)間財(cái)力與公共服務(wù)供給水平的差異，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。從效率角度看，使雙方陷入“稅收競爭一稅收背離”的惡性循環(huán)，對市場資源配置形成干擾。

（四）稅收征管存在難點(diǎn)。從行業(yè)特性上看，水電行業(yè)稅收征管存在征納主體多元、征管地域多變和稅收歸屬多爭議等問題，從政策現(xiàn)狀上看，存在稅負(fù)重、稅收優(yōu)惠有局限、地方水電稅收政策不統(tǒng)一，以及由此造成的宏觀征管不公平等問題。

三、跨省區(qū)水電工程項(xiàng)目稅收分配案例研究

（一）三峽工程稅收分配案例。三峽工程壩址雖然在湖北，但重慶淹沒指標(biāo)和移民搬遷任務(wù)量均占全庫區(qū)85％左右，重慶搬遷安置移民111.96萬人，占全庫區(qū)移民總?cè)藬?shù)的86.4％。工程稅收分配按照《長江三峽工程建設(shè)移民條例》（2001年國務(wù)院299號令）第31條規(guī)定的以淹沒土地（含壩區(qū)用地）為標(biāo)準(zhǔn)確定分配比例，重慶84.33％，湖北15.67％。其中，稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、評估、審批等事項(xiàng)均由湖北負(fù)責(zé)，湖北稅務(wù)機(jī)關(guān)將上述事項(xiàng)副本轉(zhuǎn)交給重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)，并會(huì)同重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查，如不能達(dá)成一致時(shí)由國家稅務(wù)總局裁決，此舉也開創(chuàng)了中國地方稅收征管的先例。

（二）龍灘水電站稅收分配案例。龍灘水電站壩址位于珠江干流紅水河上游廣西天峨縣境內(nèi)，水庫跨廣西和貴州兩省區(qū)，是國家西部大開發(fā)的十大標(biāo)志性工程和“西電東送”的戰(zhàn)略項(xiàng)目。水電站淹沒涉及天峨縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)28780人，淹沒總面積21.3萬畝。為了做好水電工程開發(fā)建設(shè)，統(tǒng)籌好收益分配問題，1999年，由中國大唐集團(tuán)公司、廣西投資集團(tuán)有限公司、貴州省開發(fā)投資公司分別按65％、30％、5％持股比例出資成立了龍灘水電開發(fā)有限公司。從2006年發(fā)電起，稅收分配按照貴州46％、廣西54％的比例分別入庫。

（三）萬家口子水電站稅收分配案例。萬家口子水電站壩址位于云南宣威市和貴州盤州市界河北盤江干流革香河，為兩省交匯地界，距云南省宣威市55公里，距貴州省六盤水市110公里，是北盤江上游的壩后式龍頭電站。水庫淹沒總面積7.04平方公里，其中云南部分4.09平方公里，稅收分配按淹沒面積比例進(jìn)行分配。稅收征管上由兩省相關(guān)市州稅務(wù)部門協(xié)同開展。

（四）小浪底水利樞紐工程稅收分配案例。小浪底水利樞紐位于三門峽水利樞紐下游130公里、河南洛陽以北40公里的黃河干流上，壩址所在地南岸為洛陽市孟津區(qū)，北岸為河南濟(jì)源市，淹沒面積277.8平方公里，施工區(qū)占地23.33平方公里，涉及河南、山西兩省的濟(jì)源、孟津、新安、澠池、陜縣、平陸、夏縣、垣曲8縣（市）33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，水庫淹沒耕地1.4萬公頃，移民安置人口18.97萬人。樞紐主體工程總投資347.46億元，其中水庫淹沒處理和移民費(fèi)用86.75億元。增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加分別在河南和山西按照72.96％和27.04％。的比例就地繳納，然后再由兩省分別按稅款入庫級次規(guī)定入庫。

（五）黃河古賢水利樞紐工程稅收分配案例。黃河古賢水利樞紐工程壩址位于山西臨汾吉縣文城鄉(xiāng)與陜西延安宜川縣閣樓鄉(xiāng)交界河段，距下游壺口瀑布約10.1公里。左岸為山西省吉縣，右岸為陜西省宜川縣。淹沒影響兩省5市13個(gè)縣（市），影響土地總面積34.24萬畝，影響總?cè)丝?.51萬人。工程建設(shè)期為11年（其中施工總工期9.5年，籌建期1.5年）。兩省稅收分配按照移民人口（含壩區(qū)）和淹沒土地（含壩區(qū)）面積比例進(jìn)行分配。同時(shí)，為高效做好黃河古賢水利樞紐工程的建設(shè)和運(yùn)行管理，由黃河安瀾水資源開發(fā)有限公司（水利部）、萬家寨水務(wù)控股集團(tuán)有限公司（山西）、陜西水務(wù)發(fā)展集團(tuán)有限公司共同投資設(shè)立黃河古賢水利樞紐有限公司，公司注冊地在河南鄭州市，注冊資本金3億元。

四、黑山峽河段開發(fā)稅收分配測算

（一）工程投資情況。黑山峽河段開發(fā)工程擬采用開發(fā)大柳樹一級高壩開發(fā)方案，位于黑山峽峽谷出口以上2公里，最高壩高163.5米，壩頂長度847.5米，水庫總庫容114.8億立方米，正常蓄水位1380米，死水位1330米，汛期限制水位1365米，校核洪水位1384米，裝機(jī)容量200萬千瓦，年發(fā)電量75.6億kWh，壩型為黏土芯墻壩。壩區(qū)工程包括建筑工程、電設(shè)施及安裝工程、金屬結(jié)構(gòu)設(shè)施及安裝工程、施工臨時(shí)工程等。庫區(qū)工程包括城鎮(zhèn)供水工程、涂圍墾工程、水利漁業(yè)工程、水利發(fā)電工程、港口工程等。工程靜態(tài)總投資為625.51億元，建設(shè)期為8年。其中，樞紐工程投資160.78億元，建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資444.73億元，水土保持投資12.9億元，環(huán)境保護(hù)投資7.1億元。

（二）稅收影響因素測算。按照移民人口（含壩區(qū)）、淹沒土地（含壩區(qū)）面積和壩址所在地為項(xiàng)目維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)的公共支出成本三個(gè)因素測算，權(quán)重分別為49.5％、40.5％和10％，移民人口和淹沒土地面積按照國家批復(fù)的項(xiàng)目施工企業(yè)補(bǔ)償投資中有關(guān)數(shù)據(jù)確定。移民安置人口方面，淹沒總?cè)丝?25624人，其中，寧夏淹沒人口為2005人，甘肅為123619人（淹沒區(qū)53273人，影響區(qū)70346人），景泰縣50107人（淹沒區(qū)24186人，影響區(qū)25921人），靖遠(yuǎn)縣57360人（淹沒區(qū)27588人，影響區(qū)29772人），平川區(qū)16152人（淹沒區(qū)1499人，影響區(qū)14652人）。淹沒土地面積方面，共淹沒土地383349.22畝，其中，寧夏84329.84畝，甘肅299019.38畝。核定淹沒土地面積時(shí)將耕地、林地與其他類型土地按1：0.5：0.2的系數(shù)折算為當(dāng)量面積，計(jì)算得出寧夏淹沒當(dāng)量面積為19162.54畝，甘肅為108037.89畝。項(xiàng)目維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)的總公共支出成本方面，計(jì)算得出項(xiàng)目維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)的總公共支出成本權(quán)重寧夏為0.9964，甘肅為0.0036。

（三）甘肅與寧夏稅收分配測算。項(xiàng)目分建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)階段，按照財(cái)預(yù)[2008]84號文件相關(guān)規(guī)定，初步測算出建設(shè)期稅費(fèi)甘肅為0，寧夏為15.62億元（年均1.9525億元）；運(yùn)營期稅費(fèi)甘肅為2.351億元／年，寧夏為0.249億元／年。運(yùn)營期第7.5年兩省總稅收基本持平，分別為甘肅17.63億元和寧夏17.49億元。

五、稅收分配建議

（一）充分論證跨區(qū)稅收分配的各種干擾因素。由于跨省區(qū)稅收分配協(xié)商中環(huán)境損失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境治理的投入等因素預(yù)估難度較大，建議成立專家組或邀請國內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方評估測算，為后期稅收分配協(xié)商奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。關(guān)于稅收分配決策中出現(xiàn)的行政干預(yù)過多、財(cái)權(quán)利益主體多元而導(dǎo)致的財(cái)政分配效率不高的問題，建議召開多層次論證會(huì)進(jìn)行決策，減少多頭參與，防止干預(yù)和利益訴求過多而導(dǎo)致的效率低下。

（二）建議甘肅省以運(yùn)行期稅收分成的適當(dāng)讓步爭取寧夏在建設(shè)期稅收上給予甘肅分成。按照財(cái)預(yù)[2008]84號文件規(guī)定，由于項(xiàng)目壩址所在地在寧夏，建設(shè)期內(nèi)甘肅省無法獲取相關(guān)稅收。但由于甘肅省淹沒當(dāng)量面積和搬遷人口占比較大（淹沒當(dāng)量面積甘肅占78％，寧夏占22％；淹沒區(qū)人口甘肅占98.4％，寧夏僅占1.6％），進(jìn)入運(yùn)營期后稅收主要在甘肅省。而綜合考量甘肅前期巨量的社會(huì)投入以及寧夏運(yùn)營期內(nèi)維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)的公共支出成本（進(jìn)入運(yùn)行期運(yùn)營成本寧夏占99.64％，甘肅占0.36％），建議項(xiàng)目稅收分配分兩個(gè)階段進(jìn)行，即建設(shè)期甘肅和寧夏稅收進(jìn)行平均分配，建設(shè)期稅收年均1.9525億元，8年共15.62億元，兩省區(qū)每年各可獲得9762.5萬元稅收。運(yùn)營期分配比例甘肅90％左右，寧夏10％左右，分配金額甘肅為2.35億元／年，寧夏為0.25億元／年。

（三）從培植稅源角度考量，建議甘肅省投資入股該項(xiàng)目。大型水電項(xiàng)目的出資方式主要以股權(quán)投資和銀團(tuán)貸款為主。其中股權(quán)投資是社會(huì)資本以貨幣資金形式一次性足額到位，取得水電工程公司的股份，這種投資方式屬于長期股權(quán)投資。銀團(tuán)貸款是通過銀行或其他金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)提供資金，屬于項(xiàng)目的債務(wù)性資金，將通過工程建成通水后的水電費(fèi)收入償還本息。除此之外，過渡性資金作為重大水利工程建設(shè)基金的—部分，是中央資本金的組成部分，通過銀團(tuán)貸款的方式籌措；還有一些項(xiàng)目采取業(yè)主自籌資金方式籌措。建議甘肅省借鑒龍灘水電站、黃河古賢水利樞紐工程投資方式，充分論證后采取投資入股的方式參與投資該工程項(xiàng)目，獲取項(xiàng)目投資收益。

（四）從稅收征管角度考量，建議甘肅省積極爭取項(xiàng)目管理總部注冊地落戶甘肅本地。跨省區(qū)水電工程項(xiàng)目的總分公司通常不在同一個(gè)地區(qū)，經(jīng)營活動(dòng)跨越數(shù)個(gè)區(qū)域。為解決稅源與稅收相背離問題，建議從有利于移民安置、協(xié)調(diào)流域上下游之間關(guān)系、稅費(fèi)征收管理、節(jié)省運(yùn)營管理成本、更好協(xié)調(diào)公益性任務(wù)和經(jīng)營性功能之間的關(guān)系等角度，積極爭取將項(xiàng)目管理總部在甘肅注冊，從而獲取項(xiàng)目稅收征收權(quán)限。

（五）從可持續(xù)發(fā)展角度考量，建議甘肅省積極爭取湖面經(jīng)營權(quán)。湖面經(jīng)營權(quán)范圍包括水面面積、客運(yùn)碼頭、貨運(yùn)碼頭等附屬設(shè)施、水量調(diào)節(jié)與供水、發(fā)電、旅游資源開發(fā)和經(jīng)營等。甘肅省可通過特許經(jīng)營和股權(quán)合作方式爭取湖面經(jīng)營權(quán)。一方面，直接爭取湖面的特許經(jīng)營權(quán)，與管理者或產(chǎn)權(quán)方簽訂協(xié)議，合作經(jīng)營開發(fā)湖面資源，投資回報(bào)為景區(qū)資源的使用權(quán)、收益權(quán)及部分處置權(quán)。另一方面，以股權(quán)合作方式與寧夏合資成立黑山峽投資發(fā)展有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)對景區(qū)或項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的湖面資源經(jīng)營管理體系，共同開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營湖面資源，并根據(jù)股權(quán)比例獲取收益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。