欠發達地區農村空心化現象調查分析
——以甘肅省定西市安定區為調查樣本

李 禎

【中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）】

農村空心化是阻礙鄉村振興向縱深推進的重要制約因素，隨著農村地區的不斷發展，空心化現象出現了勞動力普遍減少、現代化農業技能匱乏、農村資源利用率不高等結構性新特征。同時，西北廣大農村地區依然存在產業組織化程度低、脫貧攻堅成果鞏固任務重、農業生態環境脆弱等區域特點。因此，對典型區域樣本進行調查，從而把握這些新的特征，對于制定、完善、優化農村地區政策具有一定的參考價值。

一、調查背景和基本概念

（一）調查背景

2021年是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接起步之年，黨和國家的要求是，牢牢守住不發生規模性返貧的底線，確保脫貧群眾收入增速高于當地農民收入增速，脫貧地區農民收入增速高于全國農民收入增速，推動鞏固脫貧攻堅成果上臺階、鄉村振興開新局。中央的這些要求是解決脫貧人口集中區鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接問題的基本指導思想和政策依據。

（二）樣本區選擇

甘肅省定西市安定區是全國較早開展農業建設扶貧工程的地區，由于長期以來干旱缺水的自然條件，該地區存在農業作業方式比較傳統、農村公共基礎設施建設較為落后、農民整體素質不夠高等一系列關聯度很大的問題，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果的重點區域。目前安定區已經完成了戶脫貧、村退出、縣摘帽的歷史任務，但是該地區農村依然面臨著勞動力流失、人口老齡化、耕地撂荒現象較明顯、產業發展后勁不足、公共基礎設施使用率較低等農村空心化帶來的問題。本文的研究目的是通過對樣板案例的研究，為鞏固拓展脫貧攻堅成果時期的農村發展提供一定的對策建議，從而使區域性脫貧基礎穩固，實現可持續發展。

（三）概念界定

農村空心化是隨著當前經濟社會的快速發展而出現的特殊社會現象。目前學術界對于農村空心化的概念大致從3個方面進行研究。一是從城鄉整體角度進行研究。王瑩琛等（2022）認為，農村空心化的形成一方面促進了經濟發展和城市建設，另一方面對于鄉村的振興發展也帶來了不小挑戰。同時，我國農村區域跨度大，農村空心化帶來的影響也存在較大差異，要尋找符合地區特點的解決之道。二是從農村結構角度進行研究。鄔德林等（2022）認為，農村空心化不應局限在人口流失和宅基地空置的層面，而應該從勞動力、土地、產業、技術、服務等多角度來結構。三是從時代背景角度進行研究。楊世圓（2022）認為，農村空心化自20世紀90年代開始就已經開始出現，但是隨著時代的快速發展，不同時期農村地區的空心化特征也有所不同，就業環境、收入狀況、發展前景、公共服務等是造成農村各個時期空心化的主要因素。

梳理以上看法可知：一是農村空心化帶來了積極和消極兩個方面的作用，積極作用大于消極作用，從整體來分析還是有效率的；二是農村空心化是多維度問題，需要多措并舉才能緩解；三是要以時代背景為主線，豐富和拓展不同地區空心化的研究樣本，從而為制定符合地方實際的鄉村振興政策提供決策參考。

二、樣本區現狀

（一）樣本區概況

定西市安定區地處甘肅省中部，是隴中典型的旱作農業區。總面積有3 638平方公里，下轄19個鄉鎮，306個行政村。截至2020年年末，農村戶籍人口30.75萬人，常住人口20萬人，占全區農村人口的65%。耕地面積237.52萬畝，人均耕地面積7.7畝，高于全國平均水平，但多以小規模的梯田和坡地為主。農作物耕種收綜合機械化率為12.12%，遠低于全國71.25%的要求。

定西市安定區地勢呈西北高、東南低的態勢，平均海拔在1 600米以上，地貌以土塬、臺塬、山區、溝谷為主，崎嶇不平的地形，加之濕陷性的土壤結構，使該地區農業難以實現規模化發展。截至2020年年底，安定區完成了脫貧攻堅時期各項歷史任務，但是在農村發展環境得到極大改善的背景下，各村出現了不同程度的空心化情況，這對于當地的農業農村發展產生了一定影響。

（二）樣本村分類

筆者針對不同區域的情況進行了調研，將安定區的農村大致分成川區村、邊角村、山區村3種基本類型。

一是川區村。從區域分布上看，川區村主要分布在國道和省道沿線，是安定區農業經濟的主體。從人口流動性上來看，由于區位優勢、產業發展勢頭良好、交通便利等因素，該區域內雖然人口流動性很強，但是遷出人口很少、新增人口較多。因此，常住人口占戶籍人口的比例較高。從產業發展情況來看，耕地沒有出現明顯的撂荒情況，同時，由于該區域耕地較為平整，因此農業機械化程度和設施化程度較高，以蔬菜、油料、中藥材等經濟附加值較高的農作物為主，集中養殖程度高。從村集體經濟情況來看，村集體土地大多處于流轉狀態，農民專業合作社運營正常，每年都有穩定的集體經濟收入。從基礎設施使用情況來看，生產區域和居住區域的灌溉用水、自來水、硬化道路、動力電和通信網絡等基礎設施使用頻率和強度都很高。從公共服務設施利用情況來看，對公共服務設施的利用率較高，特別是文化廣場、戲臺、衛生室三個方面。具體情況如表1。

二是邊角村。從區域分布看，邊角村主要處于各鄉鎮的邊緣地帶，是各鄉鎮之間的邊界村，“三不管”現象較多，但它們是鄉村的有機組成部分。從人口流動性上來看，由于處于鄉鎮之間的交界地帶，人口流動性較強。特別是處于城鎮和城市附近的邊角村，遷出人口較多，回流和新增人口較少。從產業發展情況來看，邊角村均不同程度存在耕地撂荒現象，而離城鎮近或居于城鎮中的邊角村，耕地變更用途的情況明顯且突出。從基礎設施使用情況來看，邊角村普遍存在基礎設施使用率不高的情況，特別是遠離城鎮的邊角村，灌溉用水、自來水、硬化道路、動力電和通信網絡等基礎設施的使用頻率和強度較低。從村集體經濟情況來看，村集體土地處于閑置或變更用途的較多，靠近城鎮的村或城中村有商鋪出租、房屋出租、個體經營等非農化經濟收入，部分農民專業合作社有產業鏈延長和規模化發展的趨勢，距離鄉鎮較遠的村則沒有這種現象。從公共服務設施利用情況來看，邊角村普遍存在公共服務設施利用率不高的情況，離城鎮較近的邊角村依托城鎮的公共服務設施，對本村的公共服務設施依賴性較低，距離城鎮較遠的邊角村由于常住人口少的緣故，利用率也較低。具體情況如表2。

表2 2021年安定區邊角村基本情況調查

三是山區村。從區域分布上看，山區村主要分布在溝谷以及地勢平緩的山坡，這是脫貧攻堅成果鞏固和拓展的重點區域。從人口流動性上來看，由于交通不便、農業產業發展制約因素多、地理位置不便等因素，區域內人口流動性不強，遷出人口較多，回流和新增人口很少。因此，常住人口占戶籍人口的比例很低。從產業發展情況來看，耕地有明顯撂荒的情況。由于該區域耕地以梯田和坡地為主，農業機械化程度和設施化程度較低，以飼草、馬鈴薯和部分耐旱蔬菜種植為主，分散養殖程度高。從村集體經濟情況來看，村集體土地大多處于閑置狀態，大部分農民專業合作社經營情況不佳，每年的集體經濟收入僅為國家光伏產業的撥付。從基礎設施使用情況來看，在生產區域無灌溉用水，居住區域自來水、硬化道路、動力電和通信網絡等基礎設施使用頻率和強度都很低。從公共服務設施利用情況來看，山區村對公共服務設施的利用率普遍不高，但是對衛生室的利用率較高。具體情況如表3。

表3 2021年安定區山區村基本情況調查

（三）農村空心化的表現形式

一是人口流失現象較嚴重。農村空心化的主要表現形式就是人口的流失，特別是青壯年勞動人口隨著城鎮化規模的不斷擴大，就業渠道和機會不斷增加，因而放棄了現有的務農方式，改為進城務工，從而獲得較為輕松的工作和更多的收入。同時，隨著收入的積累，直系和旁系親屬隨遷進城的情況也屢見不鮮。

二是“三留守”人員呈升高趨勢。隨著青壯年人口離開本村去尋找更好的發展機遇，留在本村的學齡兒童、婦女和老人等“三留守”人員在全村常住人口比例呈上升趨勢；這部分群體受年齡、勞動水平、傳統觀念和學歷層次等因素的影響，在社會中經常處于弱勢地位，很難成為農村生產生活中的主導力量。

三是生產生活資源閑置現象較嚴重。在人口大量流失的前提下，農村各類生產生活資源的閑置與廢棄就顯得更為明顯，主要表現為農戶宅院和住房廢棄以及耕地撂荒情況，農民專業合作社空心化經營現象明顯，文化廣場、戲臺、村小學、衛生室、農家書屋等閑置現象明顯，硬化公路、移動通信設備和網絡使用率不高，動力電入戶率較低。

四是產業標準化程度較低。農業產業振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果時期的首要任務，但是農村空心化程度越高，在既有產業上的標準化程度就越低，主要表現為靠天吃飯的傳統觀念沒有得到實質性扭轉、農產品品質差異大、產業與市場對接程度低、倉儲物流體系不完善、深加工市場尚未形成、農業金融體系不夠健全。

五是鄉村習俗文化有斷檔趨勢。鄉村習俗文化是農村寶貴的精神財富，但是由于人口的流失，一些傳統習俗文化并沒有很好地保留下來，主要表現為負責相關活動的人已經去世或者外出務工，而留守人員并沒有很好地學習和繼承該項傳統的精髓。因此，一些傳統的祭祀、祭祖和慶典活動頻次變少，傳統的習俗活動偏離了原有的價值形態。

六是政策執行情況達不到預期。村“兩委”是黨和國家政策在農村落地見效的“最后一公里”，但是受人口流失和基層換屆紀律的要求，村“兩委”班子人員配備面臨無優秀帶頭人可選的尷尬局面，常常只能從現有常住人口中選取，導致被選出來的村干部出現理解政策能力欠缺、執行方式過于簡單、執行力不強等問題。因此，一些政策在農村難以收到預期效果，造成了政策價值與效果的雙重真空。

（四）農村空心化的基本特點

調查發現，安定區農村空心化存在以下4個方面的維度特點，通過對這些特點的把握，了解安定區農村空心化現狀，為精準分類、按需施策提供決策參考。

一是已脫貧村空心化程度較高。從調查情況來看，已脫貧村空心化程度高于一般村。雖然在2020年之后安定區實現了全部脫貧，但是已脫貧村由于2020年之前長期的貧困問題，造成人口、資源、基礎設施、公共服務設施等方面處于長期滯后的狀態，這些村是空心化程度較高的區域。

二是距城鎮近的村空心化程度較高。主要原因有兩方面，一方面是由于這些村距離城鎮近，農民在就業、醫療、教育、生活等方面有了更多選擇空間和更好的資源依托；另一方面是由于在同等付出的情況下，農民在城鎮務工的回報率要高于在本村務農的回報率。

三是深山區村空心化程度較高。根據調查情況，深山區村空心化程度高于淺山區村，主要原因是深山區村的創業就業渠道單一、交通不便、區位優勢不明顯、基礎設施建設滯后、農業產業發展方式傳統、公共服務投入比例偏低、勞動力素質不高，致使青壯年勞動力一旦有機會便會走出去尋找更好的創業發展機會。

四是產業基礎差的村空心化程度較高。產業條件差的村空心化程度高于產業條件好的村，這是因為這些村農業作業機械化程度較低、農副產品尚未標準化、產業鏈缺乏精深加工、缺乏本地優質農副產品的品牌宣傳、尚未完全建立與就近的大規模消費市場對接的渠道。

三、緩解農村空心化現象的基本思路和對策

（一）分類有序推進鄉村發展

根據當前農村空心化程度，按照分類有序推進鄉村發展的思路，分步驟實施村莊改造和建設，不搞一刀切。一是聚集提升類村莊。主要包括川地和主導農業產業明顯的鄉村，要在原有規模基礎上加大對此類村莊的產業扶持和各類項目投入力度，切實明確未來鄉村振興的區域和發展方向。二是城郊融合類村莊。針對距離城鎮較近的村莊，要在考慮城鎮化發展需要的同時，加快城鄉產業融合發展、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享，切實體現城鄉資源均衡循環的政策要求與價值導向。三是撤并搬遷類村莊。主要包括部分山區和空心化現象嚴重的村，要依托適宜區域進行安置，原有村址要復墾或還綠，切實體現出“搬得出、穩得住、能發展、可致富”的接續性幫扶思路。

（二）加快農業結構優化步伐

產業興旺發展是確保鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵，因此加快農業轉型升級是促進人口回流的重要路徑。一是優化農業產業布局，因地制宜，加快節水、灌溉農業的發展步伐，進一步推進高標準農田建設，重點發展馬鈴薯、飼草、小雜糧、蔬菜等基礎條件良好的農業產業。二是培育壯大新型農業經營主體，通過加快完善新型經營主體政策體系，推動和引導國有資本、社會資本參與農業產業化開發經營。三是深入實施循環農業示范工程，按照種養結合、草畜平衡、農牧循環的發展要求，加強草料基地、養殖基地、屠宰加工基地的標準化建設，加快打造無公害、綠色有機品牌。四是進一步規范農民專業合作社由產前、產中松散型為主逐步向產前、產中、產后一體化服務緊密型合作社轉變。

（三）完善農業保障體系建設

在鞏固拓展脫貧攻堅成果時期，農業風險是致使農村空心化進一步加劇的重要誘因，因此加快農業風險保障體系建設是防止區域性返貧的重要路徑。一是加快農業風險預防體系建設，要進一步完善氣象、水務、畜牧、林草等相關部門發布農業風險監測的預警機制，切實提升農業抗風險能力。二是完善農產品貿易保護制度，健全信息公開發布制度，強化對農民和新型經營主體的信息服務。三是圍繞特色產業發展精準設計險種，自然災害大的產業保成本，逐步推進農業保險提標、擴面、增質。四是針對脫貧監測戶和邊緣易致貧戶，要在保費分攤上予以優惠，將種養產業全部納入保險范圍進行承保，從而實現“一戶一保”。

（四）健全農民職業體系建設

農民職業教育體系是轉變農民傳統農業作業方式的必經之路，也是農民職業現代化的保障和基礎。因此，健全農民職業體系建設是緩解當前農村空心化的重要路徑。一是大力發展面向農村的職業教育，加快推進職業院校教學布局結構調整，有針對性地設計專業和課程，切實滿足鄉村發展和振興需要。二是完善家庭經營為主體的農民職業教育，定期開展有針對性的種植養殖培訓，加大農戶在農機具使用、圈舍改造、專業化種植養殖等方面的培訓力度。三是著力構建企業和農民專業合作社一體化培訓方案，利用企業與市場對接、合作社與企業對接、農戶與合作社對接的方式，擴大小農戶對接市場的有效性，提升小農戶組織化程度，持續完善本地農民職業化與吸納外部富余勞動力轉移就業的一體化培訓模式。

（五）加強農村道德體系建設

農村道德體系是鄉風文明的重要保障，也是鄉風民俗的重要延續。一是充分運用各類媒體、公益廣告和群眾性文化活動，用農民群眾聽得懂的語言，大力弘揚民族精神和脫貧攻堅精神。二是深入實施村民誠信體系建設，深度挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，引導農民群眾向上向善、孝老愛親、重義守信，強化道德教化作用。三是加強鄉村傳統文化挖掘研究，深入挖掘鄉村傳統文化中蘊含的優秀思想觀念、人文精神、道德規范，萃取具有時代性和代表性的歷史事件與人物，充分發揮其在凝聚人心、教化民風中的重要作用。四是充分發揮紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭會、村民議事會等群眾自治組織的教化約束作用，積極推動農村地區移風易俗，樹立文明新風。

（六）健全完善農村治理體系

農村黨支部是領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。一是合理給予村“兩委”成員相應的報酬，充分發揮村“兩委”在基層治理中的核心作用。二是根據工作需要，盡可能把資源、服務、管理權限下放到基層，確保事權、財權相統一。三是推動駐村幫扶工作隊有效融入黨務和村務工作，加強政策宣傳，確保公共政策價值導向不走樣、不跑偏。四是注重吸引高校畢業生、外出務工返鄉人員、退休干部、機關企事業單位優秀黨員干部參與村級事務管理，提高村級治理效能。五是健全從優秀村黨支部書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員制度，更好地促進人才回流，助力鄉村振興。