項目制運作框架下社會工作服務項目策劃如何實現行政治理邏輯與專業治理邏輯的雙重自洽

2024-02-28 00:00:00蘇禮

客聯 2024年12期

摘要：本文基于當前社會工作專業服務在項目制的運作過程中因市場效率邏輯和行政治理邏輯主導下出現的專業性缺失問題和目標置換問題進行分析，并從社會工作項目策劃邏輯的角度進行探究和提出相應對策，為未來社會工作項目的良好運作提供建議。

關鍵詞：社會工作；政府購買服務；項目制；策劃邏輯

一、引言

2006年10月11日，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，該決定首次把社會工作寫入中央文件，強調要“更加注重解決發展不平衡問題，更加注重發展社會事業，推動經濟社會協調發展。”這是與我國的經濟社會形勢相適應的，使得在經濟發展中產生的以及被忽視的社會矛盾可以得到有效緩解。而社會工作在社會建設中又具有重要作用，一是實現助人自助，二是維持社會秩序。社會工作由此進入蓬勃發展時期。此外，隨著新公共管理理念和治理觀念已經逐步成為政府管理的重要主導原則，市場競爭觀念、績效管理觀念、服務觀念、成本收益分析方法成為政府改革的重要內容。社會公共管理的主體已經從單一的政府轉變為多元化主體，非政府組織、社會團體、企業甚至個人成為公共管理的重要力量。在國家現代化進程持續加速的宏觀背景下，社會工作服務機構作為基層社會治理體系的重要組成部分，已經被黨和政府納入社會治理的的重要范疇。

目前，政府向社會工作機構購買服務已成為普遍現象，且大多數服務采購活動采取項目化管理的運作機制。社會工作項目制化是中國社會工作走向專業化的重要推動力量。但不可忽視的是它在實際運行過程中，也會產生弊端。如：短期的項目制難以滿足服務對象長期恢復且穩定的需求、市場邏輯和行政邏輯優先于服務工作邏輯以及存在目標置換的問題。當下有較多研究從項目制的角度來分析和論述社會工作項目運作中出現的問題、成因和對策，這對未來行業的發展具有啟示意義。不過，項目制的運作除了受到政府行政邏輯和市場效率邏輯的影響外，還與實務人員的項目管理能力密切相關。項目管理是一個涉及項目策劃、項目實施和項目評估三者相互關聯、有機統一的整體。項目的策劃更是管理者進行后續實施、監控和評估的初始依據。因此，本文主要從項目策劃邏輯的角度對項目制運行過程中問題的對策進行探究，為未來社會工作項目的良好運作提供一些建議。

二、社會工作項目制運行過程中存在的問題

（一）專業性缺失問題

政府購買社會工作服務往往是政府自上而下地對項目進行打包、發包的過程。這導致了技術治理邏輯以及行政技術性目標時常主導著社會組織發展的邏輯。最終使得社會工作服務項目在實際運行過程中，只強調技術和效率，而忽略了社會工作在助人自助上的專業價值。此外，作為項目購買方即政府，不僅負責對項目的實時監控，而且還會對項目的成果進行考核驗收，項目專注于績效目標的達成而輕視對服務對象負責，對專業負責，存在明顯的行政管理邏輯覆蓋專業邏輯的情況。“項目發包—行政嵌入”的政府購買社工服務邏輯，也容易產生機構迎合政府偏好、忽視專業使命、專業建制化等問題，從而使專業服務質量低下。政府會優先考慮效益和效率最大化，所以承接社工服務項目的社會工作機構在實際運營過程中會優先考慮自身組織的生存，為了完成項目指標而去做服務。但是社會工作專業的服務對象大都是弱勢群體，他們的身心健康恢復以及社會功能恢復都是一個長期的過程，只是在項目短期內完成指標對服務對象來說成長性并不是很大，社工的服務價值也沒有能夠真正發揮，最終導致在服務過程中缺乏專業性，呈現出質量低下的服務。

（二）目標置換問題

美國社會學家戴維·波普諾指出，目標置換現象發生在組織成員將注意力更多地集中在組織的存續及個人在組織內的地位上，而非組織的原定目標之上。戰旭英則從績效考核角度下定義，認為目標置換是指組織在沒有改變最初設定目標的情況下，在實際運行過程中卻逐漸背離既定的正式目標，發生目標偏離和錯位，轉而追求其他目標。目標置換問題在社會工作服務項目中表現為把項目的績效目標當成服務目標來追求。在實際的社會工作實踐中，社會工作者往往會受到項目績效目標的制約，傾向于選擇那些能夠助力順利完成既定指標的服務對象。有時，若項目規劃中某個服務領域的服務對象人數未能達標，部分社會工作者可能會采取數據造假的手段，虛構“服務對象”，僅僅為了達成項目指標。這種行為不僅削弱了機構的社會形象，也損害了政府的公信力，而對于真正亟需服務的群體來說，他們并未獲得實質性的幫助。社會工作服務實則已經背離了既定的目標和初衷，出現了目標的異化和置換。

三、社會工作項目制運行過程中存在問題的原因

（一）行政治理邏輯與專業治理邏輯失衡

行政治理邏輯與專業治理邏輯失衡是導致目標置換問題和專業性缺失問題產生的根本原因。從項目制運作的底層邏輯進行思考，才能夠抓住問題產生的本質。項目制是通過國家財政的專項轉移支付等項目手段來配置資源，使各種公共事業和民生工程得到有效投入和全面覆蓋。究其本質，項目制是一種通過多種資源和集成各要素來實現項目服務目標的周期性和短期性的服務項目。也正因如此，項目制非常注重能夠在短期內實現項目目標，注重在管理過程中績效指標的完成，導致社會工作服務項目在運行過程中以行政治理邏輯為主導。此外，在項目的運作機制下涉及到多方主體，如：委托方、購買方以及評估方，而這三者各自的評價體系以及治理邏輯不一，容易混亂。在政府行政邏輯以及項目管理邏輯的主導下，會使專業治理邏輯受到裹挾，出現了上述所說的專業性缺失以及目標置換問題。因此，在項目制的運作過程中要平衡二者的關系，才能夠使項目進行良性運行。

（二）項目服務策劃在邏輯上的不清晰與錯位

項目服務策劃在邏輯上的不清晰與錯位也是導致目標置換問題和專業性缺失問題產生的重要原因之一。在社會工作服務項目中，由于政府發包、社會工作機構招投標承接的模式，這使得社會工作服務機構在實際運作過程中面臨著自主權受限的困境。這種模式下，社會工作機構雖然承擔著提供專業服務的重要職責，但在項目總體設計上，卻往往受到政府治理目標和要求的深刻影響。政府作為發包方，其關注點通常聚焦于宏觀的社會治理成效、政策導向的落實以及公共資源的有效利用等方面，且側重于行政管理的視角。相比之下，社會工作作為一個專業，其目的在于運用專業知識和技能，以滿足個人、家庭、社區等層面的社會需求，促進服務對象的社會功能恢復和增強，以及推動社會公正與和諧。然而，在實際項目策劃過程中，由于自主權欠缺，社會工作服務機構往往難以充分融入這些專業考量，導致項目設計過于依賴政府的治理目標要求，而忽視了從社會工作專業角度出發的深入策劃和精細設計。

四、從社會工作項目策劃邏輯的角度對問題的對策進行探究

（一）在項目行政治理邏輯方面，做好項目層次程序性規劃

邏輯框架法（LFA）指組合項目的多個因果動態因素，通過一個簡潔的框圖來分析其含義和關系，并在此基礎上確定項目的范圍和任務、界定項目目標，分析實現目標所需要方法的邏輯關系，最終評價項目活動及其結果。邏輯框架法可以應用到項目策劃中，使項目服務設計有章可循。在進行社會工作服務項目的整體規劃和設計時，首先，需要依托邏輯框架法，從項目所處的社會歷史背景出發，分析項目面臨的社會環境、政策導向以及組織自身的價值使命和資源條件，以便把握項目的宏觀定位和需求基礎；其次，結合時代發展的需要和政治治理的訴求，界定項目要解決的關鍵問題。可以將復雜的問題分解成若干個子問題，形成清晰的問題結構圖，明確項目面臨的挑戰和需要解決的核心問題；最后，針對梳理出的問題樹，進一步進行轉換，得到項目的目標樹（宏觀目標）。在行政治理邏輯方面具備清晰的規劃思路和程序性安排可以為項目的順利實施奠定堅實的基礎，也方便項目后續的實施和監控。

（二）在項目專業治理邏輯方面，做好項目服務人群、需求及目標的界定

在項目專業治理邏輯方面，做好項目服務人群、需求及目標的精確界定是確保項目專業性和有效性的關鍵步驟。要做好這一方面的策劃，一要結合項目背景，二要緊密結合邏輯框架法，使項目服務設計既符合行政治理邏輯，又滿足專業治理的要求。首先，需要明確項目的服務人群。這一人群應當是根據項目宏觀目標所確定的最直接受益者。并通過細致的社會調研和需求分析，進一步細化服務人群的分類，確保項目資源能夠精準投放；其次，針對明確的服務人群，進行項目目標人群的需求調研和需求分析。要從社會工作視角出發關注目標人群的基本生活需求，還要深入挖掘其潛在的發展需求和特殊需求。借助邏輯框架法中的問題樹分析，將復雜的需求分解成若干個子需求，形成清晰的需求結構圖，為后續項目目標的設定提供依據；最后，在明確服務人群和需求的基礎上，進一步界定項目的具體目標。這些目標應當與項目的關鍵問題和服務人群的需求緊密相關，且具備可操作性和可衡量性。

五、結語

當前，全國范圍內的鎮街社會工作服務站點已全面設立，社會工作服務項目也越來越普遍。社會工作的專業化、本土化和職業化發展也對社會工作項目管理能力提出了更高的要求。尤其是在資源相對短缺的背景下，如何在確保項目合法合規、有序開展的同時，緊密圍繞服務目標提供專業、高效的服務成為關鍵。項目策劃在此過程中的作用至關重要。鑒于此，從項目策劃的角度出發，運用邏輯框架法時，需兼顧行政治理邏輯與專業治理邏輯。行政治理邏輯旨在為服務項目提供基本的制度框架和服務支撐，確保項目的合法性與合規性；而專業治理邏輯則強調項目應緊密貼合服務目標，實現服務的專業性和高效性。

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