深入實施人才強國戰略下我國人才法律規范體系的建構

2024-03-03 00:00:00李光恩

文教資料 2024年19期

摘要：深入實施人才強國戰略需要推進人才發展體制機制改革，人才法律規范體系是人才發展體制機制改革的重要保障。當前我國人才政策的法律化相對滯后，人才基本法律尚不完備，人才發展法律仍不健全。地方各級相關部門要回應深入實施人才強國戰略的重大需求，推動人才工作法治化，必須轉變人才工作立法理念，以人才全面發展為根本目標，從人才管理型立法轉向發展促進型立法，構建出人才發展基本法律、相關配套人才規范、地方性人才法規等多位一體的人才法律規范體系。

關鍵詞：人才強國戰略人才立法人才發展人才法律規范體系

黨的二十大報告明確提出“深入實施人才強國戰略”［1］，開啟建設人才強國新征程；黨的二十屆三中全會系統部署“深化人才發展體制機制改革”［2］，指明了未來人才工作的發展方向與路徑。在全面推進國家各項工作法治化的要求下，人才強國戰略實施、人才發展體制機制改革也要在法治軌道上穩步進行。當前我國人才工作的依據主要是黨和國家的政策、行政命令與部門規范性文件等。當前人才法律規范體系尚存不足，這制約了我國人才工作的法治化水平。貫徹落實新時代人才強國戰略，加快構建我國人才法律規范體系，為各類人才創造優質的法治環境，是關系中國式現代化進程的重要課題。

一、深入實施人才強國戰略下構建人才法律規范體系的意義

（一）推進人才發展體制機制改革的現實需求

人才是強國之基、興國之道。隨著我國經濟社會的不斷發展，人才強國戰略也在逐步推進。黨的十八大以來，黨中央高度重視人才工作，大力推動人才強國戰略的實施，并取得了顯著進展。2021年9月，中央人才工作會議系統謀劃了新時代人才強國戰略，提出要加快建設世界重要人才中心和創新高地。［3］2022年10月，黨的二十大進一步強調“深入實施人才強國戰略”［4］，人才強國戰略的實施進入新的歷史發展階段。

不斷推進人才發展體制機制改革是深入實施人才強國戰略的必由之路。當代我國人才發展體制機制主要是指黨管人才的領導和工作體制，以及人才發展的各方面、各環節協調運作和發揮作用的運行流程及形式，涵蓋人才引進、培養、評價、使用、激勵、流動、保障機制等。［5］只有破除人才發展體制機制中的弊病，理順體制、優化機制，才能更好地引導促進人才發展。為深入持續推進人才強國戰略，黨和國家多年來針對人才發展的核心機制頒布了一系列改革與創新措施，不斷優化和完善人才發展的生態環境。2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，該文件首次全面闡述了人才發展體制機制改革的總體思路與具體實施策略，旨在優化人才發展環境，激發人才創新創造活力，為我國人才發展工作改革路徑提供了全局性的清晰指南。［6］在人才工作的具體領域，如中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年聯合印發的《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》中指出，針對人才評價機制中凸顯的分類不細等問題，提出了針對性的改革建議，以確立更為科學合理的用人標準與導向，對于激發人才活力、強化正向激勵、加速人才強國戰略步伐具有重大意義。［7］在國家人才戰略目標和人才發展體制機制改革政策的導向下，各地正逐步探索以法治方式促進人才發展的具體路徑，并結合當地需求出臺了一系列促進地方人才發展的相關法規。這一系列舉措表明我國在實施人才強國戰略方面正不斷加強改革力度，以更好地適應新時代人才發展的需求。

（二）推進人才發展體制機制改革的重要保障

人才法律規范體系是指國家法律規范體系中與實施人才強國戰略密切相關的各類法律規范的總和，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。［8］人才強國戰略的深入實施迫切需要推進人才發展體制機制改革，而人才法律規范體系對于推進人才發展體制機制改革具有重要作用。

首先，人才法律規范體系能鞏固人才發展體制機制改革的成果。自改革開放以來，我國在人才制度建設方面取得了顯著成效，在人才培養、選拔、引進、評價和管理等方面，已經形成了一系列適合本國國情的、行之有效的實踐做法，積累了比較成熟且豐富的經驗。為及時將這些實踐做法和經驗轉化為具有普遍適用性的長效穩定的制度，有必要通過立法的方式將其固定下來。其次，人才法律規范體系能破除人才發展體制機制改革的障礙。當前，隨著人才強國戰略的深入實施，人才發展體制機制改革正逐漸邁向核心領域，不可避免會觸及多元利益主體的調整與重構，挑戰既有的利益分配框架，遇到影響改革順利進行的阻礙。因此，為推動人才發展體制機制改革的各項措施得以有效落地，有關部門必須借助法律的強力手段來消除改革障礙，確保改革的有序推進。再次，人才法律規范體系能保證人才發展體制機制改革的合法性。人才強國戰略的各項措施只有通過立法手段才能得以具體化和制度化，才能將黨和國家的人才政策轉化為具有實踐指導意義的規則，才能為人才法律關系的調整提供基本依據，為人才的培養、選拔、使用和評價等環節提供堅實的制度保障。同時，為確保政府充分發揮其引導、調控和規制等重要功能，推動人才強國戰略的實施，有關部門還必須通過法律明確規定政府在人才工作中的權限和職責。此外，政府通過立法建構公正高效的糾紛解決機制和權利保障機制，能妥善解決人才工作中出現的各種矛盾和糾紛，有效保護各類人才的合法權益。最后，人才法律規范體系可以為人才的國際競爭提供有力的制度保障。在全球化的背景下，我國的人才工作面臨著更嚴峻的挑戰。從世界范圍來看，隨著全球競爭日益加劇，許多組織希望在全球和地方提高自身的競爭力，它們比以往任何時候都更加重視人力資本。［9］法律秩序環境被視為吸引全球人才最首要的環境因素，發達國家及部分新興國家充分發揮其法治的引領和規范作用，通過制定人才相關法律，為培養和吸引優秀人才提供了堅實的制度保障，從而極大地提升了國家綜合競爭力。［10］隨著國際人才流動的加速趨勢，構建和完善人才法律規范體系已成為我國人才戰略不容回避的問題。［11］

總之，構建人才法律規范體系，發揮人才法律制度優勢，是推進人才發展體制機制改革的重要抓手，有助于在全社會形成尊重人才、愛護人才的價值觀念，為人才發展創造相對穩定有序的制度環境，為保障人才的各項權益提供合法有力的制度依據，確保我國在全球人才競爭中取得更加有利的地位。

二、我國人才法律規范現狀考察與問題檢視

（一）我國人才法律規范的現狀考察

黨的二十大報告強調“全面推進國家各方面工作法治化”［12］，人才工作法治化是其必然要求。人才工作法治化的首要任務是人才立法，即通過立法手段將長期以來在人才工作實踐中的成熟做法予以制度化，進一步確立人才工作的基本原則和具體規定，形成具有制度優勢的法律規范體系。該體系有利于引領和指導人才工作實踐，為實施人才強國戰略提供系統全面的法律依據，使實施人才強國戰略的各項工作有法可依。建立人才法律規范體系的主要目的是調整國家在人才工作中以及人才自身活動中所產生的各種社會法律關系。具體而言，它涉及國家機關、企業事業單位、社會團體和公民之間在人才培養、引進、使用和管理等活動中所形成的權利與義務。其通過法律的規范作用，確保各方主體在人才工作事務中履行其職責并享受其權益，以維護良好的人才工作秩序和環境。

20世紀80年代，國內就有學者提出，要從根本上解決我國的人才問題，需要從法律上制定一系列有關人才問題的立法，使人才問題制度化、法律化。［13］改革開放以來，我國在解決人才問題上經歷了從黨的方針政策到各項制度改革，再到制定法律法規的過程，在人才培養、選拔和引進等方面，先后頒布了《義務教育法》《教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》等重要法律，以及《國務院關于引進國外人才工作的暫行規定》《關于從工人、農民及其他勞動者中選拔和培養各種技術人才的意見》《關于進一步加強少數民族地區人才培養工作的意見》等規范性文件，這反映了我國在人才工作方面在不斷規范化，同時，也體現了我國人才工作法治化的不斷進步和發展。隨著黨的十五屆五中全會首次提出人才戰略方針，以及《2002－2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》將人才戰略提升到“人才強國”戰略高度［14］，這表明人才戰略已成為我國的基本國策之一，人才戰略的法律保障再次成為各界關注的議題，并主要聚焦于人才的發現、培養、使用和管理規劃，以及人才保護合法化、制度化等。此后，各級各部門相繼制定了人才流動和市場管理的相關法規與制度，推動了我國人才立法的進一步完善。黨的十八大以來，人才發展體制機制改革持續推進，人才發展立法逐漸成為新趨勢，廣東、山東、吉林等省份以及南通、石家莊、通化、長春、汕尾、中山、紹興等地市先后出臺了人才發展促進地方性法規，這為我國人才法律規范體系注入了新的活力。

（二）我國人才法律規范的問題檢視

盡管我國人才法律規范體系建設取得了長足進步，但從深入實施人才強國戰略的法治保障維度看，當前我國人才工作制度主要表現為各項人才政策、人才立法進程相對滯后；人才法律規范效力層級不高；缺乏較為全面、效力層級較高的關于人才工作和人才發展的基本法律作為統領。具體而言，包括以下幾個方面。

1. 人才政策法律化相對滯后

黨的十八大以來，黨中央始終將人才工作置于重要戰略位置，緊緊圍繞黨和國家發展全局對新時代背景下人才工作所面臨的嶄新格局與核心使命進行深入分析，科學回答了新時代人才工作的諸多理論和實踐問題，提出了指導新時代人才工作的重要政策主張，如《中共中央關于深化人才發展體制機制改革的意見》《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》等，出臺了一系列重大舉措。然而，黨的人才政策要更好發揮效能，還必須轉化為國家法律。但是，當前我國人才政策的法律化較為緩慢，黨的人才政策到國家法律的轉化不夠及時，與人才發展相關的法律法規的出臺相對滯后。例如，以“人才發展”等關鍵詞進行檢索，可以發現僅在《科學技術進步法》等部分立法中有一些零星規定。這導致在實踐中解決人才問題的法律依據相對不足，無法滿足當前各類單位人才隊伍建設的需要。

2. 人才基本法律不完備

在深入實施人才強國戰略的背景下，人才工作法治化程度不足已成為制約我國人才工作的主要問題，其中，人才基本法律不完備是核心問題。目前，調整我國各類人才關系的依據主要是黨和國家的政策、行政決定和部門規范性文件等，人才法律體系尚不健全，且存在一定的不穩定性、行政單一性和強制性，以及在人才管理部門和人才個體之間的權利與義務的不明確性等，這些都使得我國人才關系的調整缺乏系統性、規范性。人才基本法律不僅是調整人才關系的重要依據，也是指導地方人才工作法治化的綱領性規范。從地方層面來看，當前地方政府助力地方人才競爭的主要決策是優化人才引進的法治環境，表現為競相開展的地方人才立法。但由于國家層面缺乏統一的人才基本法律的宏觀指引，導致各地人才立法比較滯后、參差不齊、規定不一、質量各異，嚴重制約了地方人才工作的法治化水平。

3. 人才發展法律缺位

盡管我國已經頒布了諸多關于人才工作的規范性文件，涵蓋人才教育、培養、評價、激勵、保障以及市場管理等環節，但這些文件大多屬于部門規章，立法層次較低，約束力不足，彼此之間甚至存在重復和矛盾，限制了對人才發展的全面引導和有效規范，難以達到促進人才發展的效果。同時，當前的人才工作法律法規具有較濃厚的行政色彩，主要偏向管理型立法，將人才視作管理的對象。在人才工作實際推行中，政府推動的力度與市場機制的運作之間不夠平衡，政府過于依賴行政化手段推進人才工作，這限制了市場機制作用的發揮，存在“政府熱、市場冷”“組織部門熱、其他部門冷”以及“人才計劃熱、改革創新冷”等現象［15］，阻礙了人才發展和創新活力的釋放。此外，在新的行業領域、新的社會階層中，人才法律規范未能及時跟上，如在互聯網時代，網絡人才市場發展迅速，但目前缺乏系統性、合理性的法律規范來調整網絡人才發展的各個環節，不利于形成人才全面發展的良好局面。

三、構建邁向人才強國的人才法律規范體系

習近平總書記強調，堅持深化人才發展體制機制改革是做好人才工作的重要保障。［16］人才工作既要法制化，又要法治化。人才工作法制化即通過制定和完善相關法律法規，確保各項人才工作有法可依、有章可循；人才工作法治化則進一步強調在人才工作實踐中深度融入法治理念，將法治思維和法治方式貫穿人才培養、引進、使用、激勵、交流、保障、爭議解決和權益保護等全方位、全流程之中，確保人才工作的每一環節都能遵循法治原則，實現規范化、程序化、公正化的運作。［17］實施人才強國戰略、推進人才工作法治化需要系統完善我國的人才立法，健全人才法律規范體系，保障人才發展體制機制改革有法有據。在構建我國人才法律規范體系的過程中，政府應聚焦人才強國戰略的深入實施，通過立法將該戰略的核心政策導向、實施機制及具體舉措固化為法律制度，推動人才發展工作在法治框架下沿著規范化的道路穩步前行。

（一）轉變人才工作立法理念

當前我國人才工作立法側重于人才使用、評價等方面的管理，將人才作為政府管理的對象。在新時代，我國人才立法應當轉變理念，從市場管理型邁向發展促進型，將人才的全面發展作為根本目標，通過法律構建規范化、科學化、常態化的人才發展機制。具體而言：第一，要遵循人才發展規律。人才成長和發展有其內在的、不可逾越的周期與規律，人才培育要避免急功近利、揠苗助長。［18］政府在構建人才法律規范體系時，應保證制度設計與人才成長路徑相契合，營造有利于科學探索的制度環境，激發人才的內在潛能，促進人才的穩步成長與全面發展。第二，要堅持人才開放理念。人才立法應當落實開放理念，拓寬視野、廣開門路，為人才引進和集聚搭建橋梁、提供渠道。政府要建立有利于人才跨地域、跨行業合理流動的體制機制，促進人才資源的最大化利用，在人才的個體價值與社會整體效益上實現雙贏。第三，要構建科學評價體系。人才評價是人才工作的重要組成部分，人才評價機制是引領人才發展的指揮棒。為了激發人才創新活力，我們必須遵循科學研究與科技創新規律，破除人才評價上的“四唯”“五唯”傾向，通過構建以創新價值、能力和貢獻為導向的人才評價體系，按照科研和創新活動類型進行分類評價，引導人才充分發揮其才能和潛力，確保他們能夠在適合的領域中取得優秀成果，最終實現人盡其才、才盡其用、用有所成。第四，要加強人才激勵保障。政府有關部門通過人才法律規范體系建立有效的人才激勵保障政策，加大人才表彰獎勵力度，注重對用人單位和人才的物質獎勵與精神激勵，明確科研人員成果轉化的獎勵和報酬，強化人才激勵政策，充分保障各類人才的合法權益。

（二）制定人才發展基本法律

人才工作法治體系建立在完善的人才法律規范體系的基礎上，而人才法律規范體系的構建則需要人才基本法律的框架性規定作為指引。為全面推進人才強國戰略的實施，政府應系統性地構建涵蓋人才培養遴選、使用評價、激勵保障以及流動引進等多個關鍵領域的人才發展法律框架，以基本制度的形式將其確立下來并確保其有效執行。當前，我國正在持續完善人才發展領域法制建設，如2015年修訂的《促進科技成果轉化法》顯著提升了科研人員的獎勵和報酬標準，旨在激發其創新潛能與創造力。盡管如此，目前人才發展法治建設最關鍵的問題在于尚缺乏一部具有統領性和指導意義的基本法，以全面規劃和引領人才工作。鑒于此，應盡快制定《人才發展促進法》，以此作為人才發展與人才工作法律規范體系的基石，清晰界定人才培養與開發、人才引進與流動、人才評價與激勵、人才服務與保障等核心問題，完善監督管理和法律責任，為人才發展提供更加全面、系統的法律保障，同時，也為其他人才立法提供方向指引和協調依據。

（三）完善相關配套人才規范

人才法律規范體系除了人才發展的基本法律外，還需要完善相關配套性規范。一是人才相關法律規定。人才工作涉及經濟社會的各領域、各環節，散見于其他法律中的有關規定是人才法律規范的重要形式，如《科學技術進步法》《鄉村振興促進法》《中小企業促進法》等，對這些法律中與人才工作相關的規定進行適時補充、調整和完善，是人才法律規范體系建設的重要內容。二是人才行政法規。在基本法律的統領基礎上，由國務院制定的人才行政法規在人才法律規范體系中具有具體化、現實性的重要作用，如已制定出臺的《國家科學技術獎勵條例》《人力資源市場暫行條例》《事業單位人事管理條例》等。人才工作相關行政法規是人才強國戰略落地的重要環節。政府有關部門應推進建立涵蓋人才工作各部門的行政立法，制定人才管理、人才評價等領域的專門行政法規，適時修訂更新現有制度，以契合深入實施人才強國戰略的需要。三是人才部門規章。在人才管理的部門規章立法方面，目前人力資源和社會保障部已制定出臺了《人才市場管理規定》《外商投資人才中介機構管理暫行規定》等規章，但多為較窄層面的人事管理，而非從人才強國戰略出發的人才發展立法。在人才工作的部門規章立法層面，應建立“誰主管、誰負責”的體制機制，針對人才培養、發展、評價、管理等各環節，落實諸如教育部、人力資源和社會保障部等政府主管部門的職責、任務并發揮其保障作用。

（四）加快地方人才立法進程

深入實施人才強國戰略在地方層面表現為各地陸續推進的人才強省、人才強市、人才強區建設。當前，地方人才發展和分布不均衡依舊是制約地方人才事業乃至整個經濟社會發展的突出問題。這既需要政策引領地方人才發展體制機制改革，又需要加快地方人才立法，為推動地方人才發展提供有力保障。近年來，部分省份先行先試，出臺了地方人才發展促進性法規，這不僅為當地人才事業提供了有力支撐，也極大推動了我國人才法律規范體系的建設。但總的來看，我國地方人才立法進程仍較為緩慢，整體水平還有待提升。地方人才立法應堅持問題導向，立足地方特色，結合各地經濟社會發展需求，兼顧區域協調發展目標，著重關注和解決各級各部門在人才工作中面臨的痛點和難點，對人才發展的普遍性問題和地方特殊性問題進行明確規定，充分考慮不同地方的發展優勢和劣勢，對欠發達地區的人才引進給予適當傾斜，精準解決地方人才工作中的實際問題。

四、結語

人才關乎國家和民族長遠發展大計，人才戰略的實施亟須完善。黨的二十大報告提出，全面推進國家各方面工作法治化，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在新時代人才強國戰略目標下，人才法律規范體系的構建是必然要求和重要基礎，各級部門應推進黨中央關于新時代人才強國戰略的政策主張，按照法定程序將其轉化為國家法律法規，轉變人才立法理念，建立具有中國特色的、以憲法為核心的人才發展基本法律、相關配套人才規范、地方人才法規等多位一體的人才法律規范體系，為形成具有國際競爭力的人才制度夯實法治基礎，以推動和保障新時代我國人才事業實現長遠發展。

參考文獻

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