數字政府背景下建設系統業務檔案新發展

陶煒

進入數字時代，隨著數字政府建設的推進，建設系統業務檔案的管理面臨機構改革、部門更新等一系列問題。為了保障檔案得到高效管理，現從理念、制度、整合、共享方面闡明發展方向，制定詳細策略，指明管理方式和管理路徑，突出檔案資源的開放和開發，力求完善城建檔案管理體系，推動檔案事業實現高質量和現代化發展。

中華人民共和國建設部公布的《城市建設檔案管理規定》指出，城建檔案館重點管理的檔案資料包括建設系統各專業管理部門形成的業務管理和業務技術檔案，可以將這類檔案稱為建設系統業務檔案。建設系統業務檔案是建設系統各部門在開展工作的過程中形成的，是城市記憶的遺留物，也是城建檔案的重要組成部分。在數字時代，如何與時俱進地制定有效的策略，規范管理建設系統業務檔案，值得深入研究。

背景分析

隨著新一輪科技革命、產業變革的推進，數字產業飛速發展。2022年6月，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》發布。近年來，數字政府建設穩步發展，改革突破，創新發展，積極順應數字化發展趨勢。

新時代

中國特色社會主義新時代是中國發展新的歷史方位，也是檔案事業高質量發展的新時代。因此，開展檔案工作要記錄好、留存好中華民族偉大復興的奮斗歷史，以更好地服務黨和國家工作大局，服務人民群眾。在這個承前啟后、繼往開來的新時代，高質量發展成為檔案工作重點，建設系統業務檔案的形成、發展、管理面臨新局面，這促使相關主體不斷推進建設系統業務檔案管理改革創新，以適應新時代的高要求。

新變革

2018年國務院機構改革，將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責等整合起來，組建自然資源部。隨著機構改革的不斷推進，建設系統業務檔案的管理面臨新變革。一方面，全國各地的城建檔案管理機構調整、隸屬關系調整，給城建檔案管理帶來新問題；另一方面，涉及建設系統業務檔案的各類專業管理機構也在調整，各個機構的職能發生了變化。而數字時代的機構改革將以數據為核心，盤活數據資源，實現數據資源的整合共享，從而推動建設系統業務檔案管理變革。

新機遇

隨著數字時代的到來，檔案信息化建設將進一步融入數字中國建設，城建檔案的信息化建設也必然融入數字政府、智慧城市的建設中。數字政府的建設給城建檔案管理帶來了一些難題，但給其帶來的更多的是新機遇、新發展。2023年8月，《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》發布，這既為各行業各領域政務服務電子文件全流程管理提供了依據，又為建設系統業務檔案的電子文件歸檔、數字化轉型指明了方向，能助力其適應數字時代需求，突破瓶頸，實現“質”的飛躍。

管理困惑

在中國特色社會主義新時代，數字政府建設推進、機構改革深化、工程建設項目審批制度改革等，對管理基礎不穩固的建設系統業務檔案而言既是難得的機遇，也是一種挑戰。因此，各地城建檔案管理機構面臨諸多困惑。

機構壁壘導致收集不齊全

1997年，中華人民共和國建設部公布《城市建設檔案管理規定》，指出建設系統各專業管理部門包括城市規劃、勘測、設計、施工、監理、園林、風景名勝、環衛、市政、公用、房地產管理、人防等部門。建設系統各專業管理部門涵蓋規劃、設計、施工、管理等，是一個完整的建設系統鏈。隨著數輪機構改革的變化，結合各省、市、區（縣）、鎮的工作實際，其建設系統職能的主管部門又各不相同，既有住房和城鄉建設、城管、園林綠化，又有住房保障和房產、建設局等。以江蘇省為例，在2018年的政府機構改革中，城建檔案管理機構部門隸屬關系，由原先主要隸屬建設（規劃）部門，調整為住房建設主管部門、規劃和自然資源主管部門、檔案主管部門。城建檔案管理機構對建設系統業務檔案的綜合管理受隸屬關系的影響較大。隸屬于住建部門的，收集到的一般包括施工圖審查、工程招投標、工程施工許可、工程質量監督、工程安全監督、消防審驗、工程竣工驗收備案等檔案；隸屬于規劃部門的，收集到的一般包括規劃審批類、規劃成果類、規劃執法監察類等檔案；此外，也有部分建設系統業務檔案由國家綜合檔案館統一管理。另外，機構變革還會使建設系統業務檔案管理產生兩方面的問題。一方面，受隸屬關系、機構職能影響，建設系統業務檔案處于一個相對分散的狀態，存放分散，管理分散。另一方面，在機構改革完成后，建設系統業務檔案移交的連續性中斷。以規劃審批檔案為例，前序的檔案一直都是移交到城建檔案管理機構；當規劃職能被劃分到其他部門后，后續的檔案可能會移交到其他專業檔案館或綜合檔案館。這些由機構原因形成的壁壘不僅不利于各部門對工程項目的全過程管理，還會影響智慧城市的有序建設。

部門更新導致收集不及時

隨著機構改革的深入，部門職能也在發生變化。2008年國務院機構改革后，住房和城鄉建設部成立，房地產管理職能所形成的建設系統業務檔案包括住房保障、商品房預售許可、商品房交付使用備案等檔案。2019年4月起，國務院住房和城鄉建設主管部門承接建設工程消防設計審查、消防驗收、備案和抽查職責，形成了建設工程消防設計、驗收、備案檔案。此外，勘測、設計、施工、監理等企業在業務工作過程中所產生的建設系統業務檔案，由于企業改制、版權等原因，基本都由企業自行保管。因為城建檔案管理機構難以對其進行及時收集，所以這些檔案的保管狀況令人擔憂。以設計圖為例，城建檔案管理機構收集到的一些設計底圖由改制前的設計院移交，大都是形成于20世紀的手繪紙質圖紙，經過設計院的轉企改制，設計底圖從手繪到CAD制圖，如今，設計圖都由設計企業自行保管。這些問題的產生有以下幾個原因：一是各專業管理部門不重視檔案管理工作，檔案管理的人員、庫房等條件普遍較差；二是城建檔案管理機構對這些新型建設系統業務檔案的重視度不夠，敏感度不高，導致檔案收集不及時，進而影響了城建檔案事業的可持續發展；三是城建檔案管理機構館藏資源的開發、檔案文化的宣傳力度不夠大，無法吸引更多的部門關注檔案事業，從而主動保護和移交檔案。

數字化引起的收集不完整

數字政府建設的顯著提速，政務服務實現網上可辦，“一網通辦”“最多跑一次”等實踐，尤其是工程建設項目審批制度的改革深入，推進了立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段的全流程在線審批，促使工程建設項目審批所形成的電子文件逐年增多。工程施工許可、工程規劃許可、消防審驗等政務服務事項已在多地實現電子化。以工程施工許可為例，2017年，江蘇在全國率先實現了以“不見面審批”方式獲得施工許可電子證書。2021年1月1日起，全國范圍內的房屋建筑和市政基礎設施工程項目全面實行施工許可電子證照。另外，電子文件歸檔的法律法規逐漸完善。由此可見，涉及建設系統業務檔案的電子文件歸檔迫在眉睫。

當前，建設系統業務檔案的信息化管理仍面臨一些難題。第一，由于地區發展不平衡，大部分城建管理機構的信息化水平不高，缺少接收電子文件的現實條件。第二，原生電子文件接收保管問題。政務文件雖已基本實現原生電子文件，但受簽章手續等制約，作為工程項目審批的依據性文件大都還是通過紙質文件掃描上傳審批系統，而不是原生電子文件。由于這些文件既包含原生的電子文件，又包含非原生的電子文件，因此城建檔案管理機構在保證接收電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性這一實踐工作中存在困難。第三，受數據接口轉換、對接困難等因素影響，各專業管理部門都有健全的業務管理系統。城建檔案管理機構對此則處于探索階段，接收建設系統專業電子文件的實際操作極少。

管理路徑

建設系統業務檔案的管理應立足于服務數字政府建設，服務社會大眾，健全和規范管理模式，從理念、制度、整合、共享方面完善管理路徑和管理策略，推動檔案事業高質量發展。

理念：轉變觀念，強化檔案意識

建設系統業務檔案是城建檔案不可分割的一部分。為了促進檔案事業的高質量發展，有效推動建設系統業務檔案可持續發展，城建檔案主管部門要加強管理，城建檔案管理機構要做好指導服務，切實提高建設系統各專業管理部門的檔案意識。首先，各部門要有牢固的檔案意識，樹立檔案法治意識，重視并做好檔案工作，有齊心協力、協同配合、聯動做好檔案管理工作的決心和信心。其次，各專業管理部門要認識到建設系統業務檔案的重要性，其真實地記錄了城市建設活動，是城市建設工作動態的豐富成果。再次，各專業管理部門要認識到做好業務檔案工作的必要性。業務檔案具有存憑、留史、資政、育人作用，是各級政府掌握情況、把握大勢、做出決策的重要依據。最后，各專業管理部門要明確負責人，落實責任部門，并配備專（兼）人員負責業務檔案的收集、整理、歸檔等工作。

制度：落實責任，編制翔實的歸檔制度

城建檔案主管部門要厘清各專業管理部門所形成文件的類型、保存現狀等基礎信息，并根據工作實際，編制翔實的歸檔制度。建設系統業務檔案的歸檔制度，具體應包括歸檔范圍、歸檔方式、歸檔時間等。關于歸檔范圍，應包含業務名稱、歸檔材料內容等。關于歸檔方式，應明確文件的分類、整理、著錄、數字化要求，以保障移交檔案的質量。關于歸檔時間，對具有永久保存價值的，在本單位保存使用1—5年后移送；對具有長期保存價值的，由城建檔案管理機構根據城市建設的需要選擇接收。城建檔案管理機構要根據工作計劃，確定接收工作的重點及對象；對擬接收檔案的部門，開展接收前的業務指導和服務，并審核準備移交的檔案內容和質量，辦理接收手續。以消防設計審驗檔案為例，歸檔主體應為消防設計審驗部門；歸檔范圍應包括特殊建設工程消防設計審查文件，特殊建設工程消防驗收文件，其他建設工程消防驗收備案、抽查文件；歸檔方式應當為紙質和電子雙套制歸檔，但如果消防設計審驗文件僅形成電子文件，應實行電子文件歸檔；關于歸檔文件排序，比如一份特殊建設工程消防驗收文件的排序為特殊消防工程的受理憑證、消防驗收申請表、特殊消防工程的消防驗收意見文件、工程竣工驗收報告、涉及消防的建設工程竣工圖紙等；保管期限為永久；歸檔時間可定為1年移交，因為通過紙質圖紙審查的消防審驗圖紙量大，保存空間需求大；利用方式應由消防設計審驗部門與城建檔案管理機構共同確定。

整合：打破壁壘，實現檔案資源整合

實現檔案資源整合應秉持應收盡收的原則，促使建設系統業務檔案的管理從分散到集中，從無序到有序。電子檔案資源的整合共享可以避免機構、人員、庫房等因素的干擾，是最有效的管理建設系統業務檔案模式。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出，要加快檔案資源數字化轉型，建立以檔案數字資源為主導的檔案資源體系。一方面，城建檔案管理機構要進一步提高檔案信息化建設水平，繼續推動存量檔案數字化，構建健全的一體化數字化檔案管理平臺，搭建安全的數據網絡、數據庫、數據儲存中心，為數據的接收提供良好的硬性條件，保障數字檔案的信息安全；另一方面則要主動出擊，逐個突破，充分融入工程項目審批平臺的建設中，積極探索和推進電子檔案管理信息系統建設，與工程項目審批平臺、各專業業務系統等相銜接，推動工程施工許可、消防設計審驗、工程竣工驗收備案等電子文件資源有效整合。紙質等其他類型建設系統業務檔案的資源整合應充分考慮檔案價值規律，收集與城市重點建設、特色建設關聯度高，保存價值高，利用率高的檔案，如設計院的設計圖，雖然此類檔案圖紙數量龐大，所占空間大，但早期設計圖都是采用手繪的方式完成的，普遍保存齊全，能展現出設計師的理念，具有較高的保存和利用價值，應作為收集的重點。

共享：強化利用，推動檔案資源共享

檔案具有資政服務、公共服務、文化教育的能力，因此，要通過開發利用和開放審核建設系統業務檔案，實現檔案資源共享，從而服務城市建設和管理，服務城建文化的傳承。作為科技檔案，建設系統業務檔案可以少于25年向社會開放；涉及政府公開信息的部分，更應及時開放審核。具體而言，要做到以下幾點。第一，城建檔案管理機構應會同建設系統各專業管理部門，商定未開放檔案的利用手續，在移交時附具意見。第二，城建檔案管理機構應會同建設系統各專業管理部門或移交單位，及時規范做好對已滿保管期限檔案的開放審核工作。第三，城建檔案管理機構應突破工程檔案按工程、案卷、文件管理的理念，以“件”為對象，探索檔案開放審核工作，充分開發利用館藏檔案資源，服務社會。開發利用一直是城建檔案資源相對薄弱的環節，城建檔案管理機構應強化對檔案文化的宣傳，深入挖掘建設系統業務檔案的價值，通過展覽、編研出版、影視宣傳等方式，優化館藏資源，推出具有影響力的檔案文化精品。例如，上海市城市建設檔案館推出《上海建筑百年》系列專題片，以館藏檔案資源和編研成果為基礎，尤其是向社會公開其所珍藏的歷史檔案圖，形成了具有文化性、科普性的影像資料，受到了社會的廣泛關注。城建檔案資源的開發利用要用開放的思維、開發的理念，采用VR等新技術，通過數字化、網絡化的宣傳展示，擴大影響力，提高相關人員的檔案意識，進一步優化館藏資源。

城建檔案是城市變遷的縮影，是城市建設發展的記憶。推動建設系統業務檔案規范化、系統化、數字化管理，既能促進城建檔案的提質增效，推動檔案事業實現高質量、現代化發展；又能留存城市記憶，傳承城建文化，為城市更新、城市生命線工程建設等提供依據，更好地服務智慧城市發展、數字政府建設。新時代，保存好、管理好、利用好這些建設系統業務檔案是一項任重而道遠的工作，需要相關主體制定最佳的工作方針和制度，構建完善的管理體系，在實踐中不斷摸索前進。

（作者單位：蘇州市城鄉建設檔案館）