行政程序的簡(jiǎn)化與營(yíng)商環(huán)境的法治保障

〔摘要〕優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)體現(xiàn)簡(jiǎn)約治理的精神，這與行政程序的簡(jiǎn)化休戚相關(guān)，現(xiàn)行規(guī)范與各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐都蘊(yùn)含了簡(jiǎn)化行政程序、提高行政效能的法理，賦予行政程序法新的面向。基于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要及行政程序的自身特點(diǎn)，應(yīng)著重建構(gòu)包括事先告知、政企溝通、答復(fù)說明與解釋的溝通交流程序，在行政主體與行政相對(duì)人之間進(jìn)行意見交換；以并聯(lián)式辦理、容缺受理、簡(jiǎn)易注銷登記為重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程再造，對(duì)行政組織架構(gòu)及服務(wù)流程進(jìn)行全面重組；重視信息技術(shù)應(yīng)用設(shè)計(jì)服務(wù)集成程序、政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享程序及電子證照獲取程序，使政務(wù)服務(wù)簡(jiǎn)化、靈活、迅速且合乎行政目的，以效能導(dǎo)向的行政程序法改革為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境賦能。

〔關(guān)鍵詞〕行政程序簡(jiǎn)化，營(yíng)商環(huán)境，行政效能

〔中圖分類號(hào)〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2024）01-0005-08

一、問題的提出

營(yíng)商環(huán)境，是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件的總和。我國歷來重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，黨的二十大報(bào)告指出，要“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營(yíng)商環(huán)境”，“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。世界銀行于2023年5月發(fā)布最新的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系（Business Ready，簡(jiǎn)稱BR），新指標(biāo)體系包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、獲取經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝、雇傭勞工、獲取金融服務(wù)、國際貿(mào)易、納稅、解決商業(yè)糾紛、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和辦理破產(chǎn)10個(gè)指標(biāo)〔1〕。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，不僅僅是為了追求在全球經(jīng)濟(jì)體中提高營(yíng)商環(huán)境的位次排名，更重要地是通過打造法治化營(yíng)商環(huán)境減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從而使我國經(jīng)濟(jì)體系不斷向現(xiàn)代化推進(jìn)。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)體現(xiàn)簡(jiǎn)約治理的精神，堅(jiān)持行“簡(jiǎn)約”之道，大道至簡(jiǎn)，政簡(jiǎn)易從。市場(chǎng)監(jiān)管也應(yīng)體現(xiàn)“簡(jiǎn)約”的精神，在管的過程中要?jiǎng)h繁就簡(jiǎn)、透明高效、便民利企〔2〕。而簡(jiǎn)約治理與行政程序的簡(jiǎn)化休戚相關(guān)，2020年1月起實(shí)施的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中，便充分體現(xiàn)了簡(jiǎn)化行政程序的要義：如在第1章“總則”第3條中規(guī)定“著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平”，第4章則設(shè)定了“政務(wù)服務(wù)”專章，要求政府及其有關(guān)部門“為市場(chǎng)主體提供規(guī)范、便利、高效的政務(wù)服務(wù)”（第34條），規(guī)定了“減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限”（第35條），要求“按照合理、高效的原則確定辦理時(shí)限”（第36條），規(guī)定了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)（第37條），提出了行政審批程序、辦稅程序、不動(dòng)產(chǎn)登記程序等行政程序的簡(jiǎn)化（第41、42、45、46、47條），并提出建構(gòu)“暢通有效的政企溝通機(jī)制”的設(shè)想（第48條）。無論是在現(xiàn)行有效的68部?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境地方性法規(guī)及17部地方政府規(guī)章的規(guī)定中①，還是在近年各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐中，都蘊(yùn)含了簡(jiǎn)化行政程序、提高行政效能的法理，為行政程序法賦予新的面向。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度實(shí)踐也催生了行政程序法的結(jié)構(gòu)性改革。在不應(yīng)將行政程序僅僅局限于開始、準(zhǔn)備、探尋、決定、告知等步驟，而應(yīng)考慮在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行政任務(wù)導(dǎo)向下，如何審視行政程序的積極要素，讓行政程序不僅可以發(fā)揮阻卻性功能，還可以發(fā)揮促進(jìn)性功能。鑒于此，應(yīng)通過溝通交流程序的制度化，政務(wù)服務(wù)流程的再造，及現(xiàn)代信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的引入，來建構(gòu)效能導(dǎo)向的行政程序，讓行政程序法的改革為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境賦能，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》所要求的“切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力”的行政任務(wù)。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下簡(jiǎn)化行政程序的基本法理

行政程序，具體指在實(shí)施行政行為的過程中，按照一定的方式、步驟、時(shí)限等因素所遵循的一個(gè)連續(xù)性過程。行政程序法的傳統(tǒng)理念強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)通過程序來規(guī)范和控制行政權(quán)，在行政過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)公民基本權(quán)利的有效保護(hù)〔3〕495。此種關(guān)注雖然彰顯了法治的基本價(jià)值，但客觀而言，它相對(duì)更為關(guān)注行政的法理，而相對(duì)忽略了效能導(dǎo)向的視角，忽略了合目的性、簡(jiǎn)易性、經(jīng)濟(jì)性、節(jié)約性、快捷性同樣也是行政程序尤其是營(yíng)商監(jiān)管相關(guān)行政程序的重要需求。在當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，更需要站在行政相對(duì)人視角，建構(gòu)用戶友好型、彈性、靈活性的程序，削減科層制管理下的繁文縟節(jié)〔4〕263，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)法治的更高層面上的美好生活需要。

簡(jiǎn)化行政程序有助于提升行政效能，進(jìn)而為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供制度保障。我國《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。”《公務(wù)員法》第14條要求，公務(wù)員應(yīng)履行“努力提高工作質(zhì)量和效率”的義務(wù)。《行政許可法》第6條規(guī)定，實(shí)施行政許可“應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提供行政效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”，行政許可的高效實(shí)施不僅將更有效地保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，也將持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。將效能原則引入行政法之中，有助于行政機(jī)關(guān)在追求實(shí)現(xiàn)公益的過程中，及時(shí)乃至高效地完成行政任務(wù)，回應(yīng)公眾需求〔5-6〕。

效能導(dǎo)向的行政程序法建構(gòu)，要求以最簡(jiǎn)化、最具有彈性、最迅速的程序來實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的目的〔7〕。這要求行政程序能夠更量體裁衣式和更快地契合行政相對(duì)人的需求，在程序設(shè)計(jì)時(shí)更注重行政主體與行政相對(duì)人的溝通交流。這也可以從比較法的學(xué)說和制度層面獲得求證。例如，日本學(xué)者大橋洋一認(rèn)為，行政程序不僅可以保護(hù)公民權(quán)益，還具有提高行政活動(dòng)效率和靈活性的功能〔4〕169。美國羅奇（Lorch）于1980年即認(rèn)為，“理想的行政程序具有彈性、迅速、省錢、有創(chuàng)造力、有活力及公平的特質(zhì)”〔8〕27。1990年頒布的《意大利行政程序與公文查閱法》第1條規(guī)定，行政行為應(yīng)當(dāng)遵循行政程序法規(guī)所確立的經(jīng)濟(jì)、效率和公開的原則，該法第4章則以專章規(guī)定了“行政行為的簡(jiǎn)化”〔9〕187。《葡萄牙行政程序法》第57條則規(guī)定了“快捷義務(wù)”，要求“行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取措施，使程序能迅速及有效進(jìn)行，拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關(guān)或拖延程序進(jìn)行的情況……”〔9〕344換言之，也只有迅速、經(jīng)濟(jì)的行政程序才能夠真正地保障行政相對(duì)人權(quán)益。當(dāng)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)獲得特定政務(wù)服務(wù)時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)不選擇效能較高的行政程序，而選擇耗費(fèi)更多行政資源、給公眾帶來更長(zhǎng)時(shí)間等待的行政程序，則可能構(gòu)成對(duì)行政效能原則的違反。

不可否認(rèn)的是，理論對(duì)行政程序的推崇造成實(shí)踐中部分地方、部分部門形成了“事事講程序”乃至“過度講程序”的傾向，部分行政機(jī)關(guān)工作人員將行政程序作為自己推卸責(zé)任、不愿擔(dān)當(dāng)作為的“遮羞布”。有時(shí)本應(yīng)通過政府信息共享、行政核查材料即可實(shí)現(xiàn)的程序，蛻變?yōu)橐笮姓鄬?duì)人提交證明的程序；有時(shí)本可行政機(jī)關(guān)徑行決定的程序，卻為了避免被問責(zé)，轉(zhuǎn)而增加了要求行政相對(duì)人提交其他相關(guān)行政部門同意文件的前置程序。此種行政之弊的根源在于程序的執(zhí)行人從便于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理角度出發(fā)考慮問題，而沒有從便利行政相對(duì)人的角度出發(fā)考慮問題〔10〕178。

實(shí)踐中業(yè)已出現(xiàn)的種種問題要求在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中應(yīng)當(dāng)不斷檢查修訂已經(jīng)存在的行政程序，削減重復(fù)、多余的程序，將程序簡(jiǎn)化到最低限度，以滿足行政效率的需要。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、獲取經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝、獲取金融服務(wù)、納稅等營(yíng)商環(huán)境關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)價(jià)和實(shí)施中，程序愈是繁冗、拖沓，行政相對(duì)人就越是望程序而生畏，或是使得行政相對(duì)人望而卻步，放棄申請(qǐng)?zhí)囟ㄕ?wù)服務(wù)，或是給行政相對(duì)人帶來不菲的時(shí)間成本與昂貴的隱性成本。因此，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化的、以相對(duì)人為中心的用戶友好型程序，直接關(guān)系營(yíng)商環(huán)境改革措施的設(shè)計(jì)與實(shí)施，關(guān)系營(yíng)商環(huán)境滿意度評(píng)價(jià)的提升。基于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需要及行政程序的自身特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)著重從溝通交流程序、政務(wù)服務(wù)流程、電子政務(wù)服務(wù)三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)行政程序的簡(jiǎn)化，以行政程序效率的提升為抓手激發(fā)市場(chǎng)活力，從而推動(dòng)行政程序法改革為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境賦能。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中溝通交流程序的建構(gòu)

現(xiàn)代行政過程強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人之間的溝通交流。因?yàn)樾姓黧w與行政相對(duì)人在某種意義上構(gòu)成了“講者”與“聽者”“說明的人”與“接受說明的人”，法律地位的不平等決定了雙方意見對(duì)立的天然立場(chǎng)，而雙向的溝通交流能有效消除雙方的對(duì)立性，使原本不平等的雙方盡可能消弭隔閡、達(dá)成合意〔8〕378。雖然行政主體依然可能作出單方性的行政行為，但經(jīng)溝通交流后，單方性的行政行為將演變?yōu)椤盎趨f(xié)商的行政行為”。在德國行政法實(shí)務(wù)中，亦有要求在作出某些特定的行政行為之前，應(yīng)在行政主體與行政相對(duì)人之間進(jìn)行意見交換。例如德國《行政程序法》第71條第c款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在滿足特定條件時(shí)，可以在申請(qǐng)人提交申請(qǐng)前，與申請(qǐng)人進(jìn)行商談，來共同討論：申請(qǐng)人應(yīng)提交什么樣的資料和證明，需要具備的形式和實(shí)質(zhì)要求；什么樣的鑒定和審核結(jié)論能夠?yàn)樾姓绦蛩蛹{；為了加快程序運(yùn)轉(zhuǎn)，第三人或公眾可以什么樣的方式、時(shí)機(jī)參與進(jìn)申請(qǐng)和審查程序，等等〔9〕109。在日本，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，也經(jīng)常會(huì)和行政相對(duì)人展開一個(gè)、兩個(gè)乃至三個(gè)回合的協(xié)商〔11〕7。

（一）事先告知程序

事先告知程序在傳統(tǒng)理念中被視為行政主體向行政相對(duì)人單方面的通知，但是在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中其也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，成為一種雙向的溝通交流程序。正是通過事前的溝通交流，具有提供政務(wù)服務(wù)、進(jìn)行相應(yīng)公共事務(wù)管理權(quán)限的行政主體與行政相對(duì)人進(jìn)行意見交換，才能夠使得行政相對(duì)人更為明晰自己所具備的現(xiàn)實(shí)條件與申請(qǐng)行政許可等所需提交的材料，與行政主體的意見達(dá)成一致，對(duì)行政主體增添一分理解與信任。對(duì)于符合條件的行政相對(duì)人而言，可以獲得行政主體的指引與幫助，少走不必要的彎路，更為便捷地提交申請(qǐng)、獲得政務(wù)服務(wù)；對(duì)于完全不符合條件的行政相對(duì)人而言，可以不去進(jìn)行沒有希望的申請(qǐng)，減少了無謂的成本。顯然，這有助于緩和當(dāng)今經(jīng)濟(jì)下行背景下各地普遍存在的行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)立情緒，減少后續(xù)法律上的紛爭(zhēng)，真正將可能的矛盾與糾紛消滅于萌芽之中〔12〕162。

（二）政企溝通程序

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第48條要求政府及其有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)按照構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的要求，建立暢通有效的政企溝通機(jī)制，采取多種方式及時(shí)聽取市場(chǎng)主體的反映和訴求”。這表明優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的溝通交流程序不僅包括聽取市場(chǎng)主體的意見，也包括聽取行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等的意見和訴求②。需要特別指出的是，目前在制定涉及市場(chǎng)主體的政策時(shí)，實(shí)踐中還存在溝通交流和聽取意見對(duì)象覆蓋面不廣、代表性不足，征求意見不規(guī)范、未能充分反映企業(yè)合理訴求等問題。因此，在制定涉及市場(chǎng)主體的政策時(shí)，要運(yùn)用多種方式聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的意見，可以根據(jù)實(shí)際需要，邀請(qǐng)企業(yè)家共同參與政策起草。

在實(shí)務(wù)中，溝通交流主要采用座談會(huì)、溝通交流會(huì)、討論會(huì)等相對(duì)制度化的方式，此時(shí)行政主體要為市場(chǎng)主體提供制度設(shè)計(jì)的背景、目的、適用范圍等資料并作出詳細(xì)的解釋說明，也應(yīng)盡可能對(duì)制度的實(shí)施和運(yùn)行提供書面指南。溝通交流也可以相對(duì)非正式的方式展開，例如江西省各地即推出了南昌“高新下午茶”、吉安“企業(yè)家早餐會(huì)”、新余“仙女湖夜話”等相對(duì)靈活的方式，為溝通交流程序新實(shí)踐提供了可借鑒的良好經(jīng)驗(yàn)〔13〕。

總之，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中溝通交流的實(shí)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)包括：第一，提供政策信息；第二，回答與市場(chǎng)主體開辦、項(xiàng)目建設(shè)、人才服務(wù)等事務(wù)相關(guān)的咨詢；第三，了解市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的實(shí)際困難和具體問題，并依法、及時(shí)、妥善地幫助其解決③。在溝通交流過程中，如果發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體反映的問題具有普遍性和共性，相關(guān)部門要按照各自的職責(zé)，將其納入優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下一步的改革范疇④。

（三）答復(fù)、說明與解釋程序

答復(fù)、說明與解釋制度也是溝通交流程序的重要組成。在現(xiàn)代行政國家下，行政主體有答復(fù)、說明與解釋的義務(wù)，通過給出答復(fù)、說明與解釋，防止行政相對(duì)人變成行政活動(dòng)的被動(dòng)客體，使得相對(duì)人有機(jī)會(huì)盡可能有效地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。德國《聯(lián)邦行政程序法》第25條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以對(duì)參加人的程序權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)作出答復(fù)。以此可見，行政主體并非主動(dòng)為行政相對(duì)人提供答復(fù)或咨詢，行政主體的答復(fù)應(yīng)以行政相對(duì)人提出咨詢問題為前提。行政相對(duì)人如不提出問題，行政主體就沒有答復(fù)的義務(wù)〔14〕235。行政主體的答復(fù)、說明與解釋應(yīng)當(dāng)正確、清楚、全面〔14〕236。

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過程中，行政相對(duì)人可以通過政務(wù)服務(wù)熱線電話、部門電話、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等渠道提出有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)咨詢，有關(guān)行政機(jī)關(guān)、市政公用企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)限去回復(fù)乃至協(xié)調(diào)解決；無法解決的，應(yīng)及時(shí)告知并說明情況⑤。《行政許可法》第30條第2款規(guī)定，“申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息”。行政機(jī)關(guān)就政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)給出的說明與解釋，內(nèi)容必須能夠?yàn)楣袼斫猓虼瞬灰瞬捎貌恢频摹肮僭挕薄疤自挕保膊粦?yīng)僅僅提供讓相對(duì)人難以理解的行政規(guī)范性文件或是讓普通群眾難以理解的繁瑣表格，而是應(yīng)當(dāng)盡量用清楚、直白甚至淺顯的文字，給出條理清楚、內(nèi)容準(zhǔn)確的表述〔15〕406。為此，在具體的操作過程中，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)政企服務(wù)方式進(jìn)行優(yōu)化，免費(fèi)為行政相對(duì)人進(jìn)行咨詢、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)⑥。行政機(jī)關(guān)可以指定專門的內(nèi)設(shè)部門，或指定專門的綜合咨詢窗口，配置專門的工作人員，來開展答復(fù)、說明和解釋工作⑦。

四、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中政務(wù)服務(wù)流程的再造

政務(wù)服務(wù)流程再造理論源自企業(yè)流程再造理論，這實(shí)際受到了新公共管理思潮的影響，以盡量滿足服務(wù)對(duì)象為目的，而不是以方便政府自身為目的。通過樹立“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”的理念〔16〕276，以“公眾需求”為核心，對(duì)行政組織架構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面重組，打破傳統(tǒng)科層制行政管理的職責(zé)劃分與層級(jí)權(quán)限，從原有的計(jì)劃性、串聯(lián)式、部門分散性、文件式的工作模式向動(dòng)態(tài)性、并聯(lián)式、部門一體化和電子化的工作模式轉(zhuǎn)化〔17〕。以辦事全流程便利為目的，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)理念轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)性流程再造。

（一）并聯(lián)式辦理審批程序

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過程中，各地政府部門應(yīng)著力解決與市場(chǎng)主體日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)緊密相連的重點(diǎn)領(lǐng)域、數(shù)量繁多的高頻問題，將多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的“單項(xiàng)事”整合為市場(chǎng)主體視角的“一件事”，特別是將同一階段同一部門實(shí)施的多個(gè)審批事項(xiàng)整合為“一件事”，努力實(shí)現(xiàn)“一次告知，一表申請(qǐng)，一套材料，一窗（端）受理，一網(wǎng)辦理”⑧。例如杭州市致力于將不同的測(cè)繪測(cè)量事項(xiàng)整合為“一件事”，將規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、交通、綠化、人防等測(cè)繪測(cè)量事項(xiàng)加以整合，實(shí)現(xiàn)同一階段“一次委托，成果共享”，避免對(duì)同一標(biāo)的物的重復(fù)測(cè)繪測(cè)量，極大節(jié)約了政務(wù)成本⑨。

與“一件事一次辦”相關(guān)的是聯(lián)辦機(jī)制與程序的構(gòu)建。為達(dá)成“一件事一次辦”的效果及目的，各地在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革實(shí)踐中，應(yīng)著力建立聯(lián)辦機(jī)制，進(jìn)而削減和整合不必要的行政步驟。例如，在工程建設(shè)項(xiàng)目等審批過程中，開展聯(lián)動(dòng)審批，推行聯(lián)合評(píng)審評(píng)估、聯(lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合驗(yàn)收等各階段的協(xié)同服務(wù)，從而將多個(gè)行政程序整合為單一行政程序。再如，針對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)的壓覆重要礦產(chǎn)資源、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，可以組織進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估⑩。當(dāng)完成聯(lián)合程序后，則不再對(duì)相應(yīng)市場(chǎng)主體進(jìn)行單獨(dú)的評(píng)審評(píng)估、單獨(dú)勘驗(yàn)、單獨(dú)驗(yàn)收等，從而防止行政程序的重復(fù)進(jìn)行。

聯(lián)辦程序尤其對(duì)于工程建設(shè)領(lǐng)域意義重大，傳統(tǒng)工程建設(shè)等項(xiàng)目審批存在環(huán)節(jié)多、材料雜、流程繁等問題，有時(shí)要涉及數(shù)十個(gè)部門，近百道審批程序〔18〕。過去常慣用“串聯(lián)式”審批，即審批環(huán)節(jié)必須按照相應(yīng)的順序進(jìn)行，上一部門未出結(jié)果時(shí)，下一部門不能提前辦理或者同時(shí)辦理，這種串聯(lián)式程序無限拖長(zhǎng)了工程審批時(shí)限，也間接引起了“陰陽合同”“多套公章”“拖欠工資”等系列問題。而并聯(lián)式辦理審批程序則要求當(dāng)審批事項(xiàng)存在關(guān)聯(lián)性時(shí)，可以只準(zhǔn)備一套申請(qǐng)材料，并由一個(gè)部門或綜合窗口統(tǒng)一接收，多個(gè)部門同步進(jìn)行審批，再分別作出審批決定，一次性告知申請(qǐng)人。“一窗綜合辦”式的并聯(lián)審批制度，將全鏈條、全環(huán)節(jié)的相關(guān)審批服務(wù)事項(xiàng)并聯(lián)綜合受理，對(duì)于提升工程建設(shè)項(xiàng)目審批速度意義重大，同時(shí)也將有效規(guī)范行政行為。并聯(lián)審批中要求必須全面、詳盡公開申請(qǐng)材料、審批部門內(nèi)容等，促使行政人員重新認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)、熟悉審批流程，轉(zhuǎn)變工作方式和角色定位，積極作為提升服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（二）容缺受理程序

《行政許可法》第30條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將需要提交全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場(chǎng)所公示。《行政許可法》第31條第1款則規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行“如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況”的義務(wù)。與之類似，在申請(qǐng)施工許可、進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記、開展市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)裝等活動(dòng)時(shí)，市場(chǎng)主體都需提交有關(guān)材料，但是當(dāng)“有關(guān)材料”的部分內(nèi)容不齊備時(shí)，市場(chǎng)主體無法提交“全部”“有關(guān)材料”時(shí)，就無法扣動(dòng)政務(wù)服務(wù)的“扳機(jī)”，也無法真正啟動(dòng)此類依申請(qǐng)程序，使得政務(wù)服務(wù)程序趨于延宕。為了因應(yīng)申報(bào)材料欠缺影響政務(wù)服務(wù)程序開展的難題，在近年?duì)I商環(huán)境改革中，引入了容缺受理程序，符合特定條件下有些事項(xiàng)可依此程序先予辦理，后補(bǔ)材料。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，制定和發(fā)布可以“容缺受理”的審批事項(xiàng)清單，列出審批事項(xiàng)的名稱、主要申請(qǐng)材料和允許事后補(bǔ)充的其他輔助材料 [11][ ]。對(duì)于基本條件具備，主要材料齊全，并且符合法定條件、手續(xù)和形式要件的申請(qǐng)，雖然次要或輔助條件、材料有欠缺，但是對(duì)登記審批事項(xiàng)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的，可以允許容缺受理、先予受理，并將需要補(bǔ)正的材料、形式和時(shí)限，一次性告知申請(qǐng)人。

實(shí)施容缺受理程序，是基于對(duì)申請(qǐng)人的信任，需要申請(qǐng)人的配合，申請(qǐng)人應(yīng)以書面承諾的形式，承諾在規(guī)定時(shí)限內(nèi)可以補(bǔ)齊缺失材料并保證缺失材料的真實(shí)性和合法性。如果申請(qǐng)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交了補(bǔ)正資料，經(jīng)過審核提交的補(bǔ)正材料符合法定形式及要求，那么相關(guān)部門應(yīng)立即出具處理結(jié)果的意見，并頒發(fā)相關(guān)的批文和行政證照，同時(shí)將承諾書、履約踐諾的相關(guān)數(shù)據(jù)歸集到統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái) [12][ ]，如果申請(qǐng)人逾期未補(bǔ)齊所缺材料的，應(yīng)當(dāng)終止辦理 [13][ ]。從最終的政務(wù)服務(wù)卷宗看，申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料依然完備并符合法定形式，但報(bào)送部分次要申請(qǐng)材料的時(shí)點(diǎn)已位于行政主體審查申請(qǐng)階段，這在某種意義上構(gòu)成了對(duì)行政活動(dòng)步驟的超常規(guī)處置〔19〕，相當(dāng)于在相對(duì)人申請(qǐng)材料不全時(shí)，行政主體已開始了審查工作，從而加快了行政審查進(jìn)度。但“報(bào)送部分次要申請(qǐng)材料”構(gòu)成了對(duì)“全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料”的提交，秉承《行政許可法》第32條第1款第5項(xiàng)所蘊(yùn)含的法理。

（三）簡(jiǎn)易注銷登記程序

簡(jiǎn)易程序是行政執(zhí)法行為中行政主體對(duì)行政事項(xiàng)通過快速、簡(jiǎn)捷和超常規(guī)方式進(jìn)行處理的一套行為規(guī)則。簡(jiǎn)易行政程序構(gòu)成了對(duì)一般行政程序規(guī)則的例外，也是對(duì)行政主體裁量權(quán)的認(rèn)可。簡(jiǎn)易行政程序有助于減少行政執(zhí)法成本，縮短行政過程，使得市場(chǎng)主體可以相對(duì)較快地獲得相應(yīng)政務(wù)服務(wù)。目前學(xué)界更多對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序加以關(guān)注，但對(duì)行政過程中的簡(jiǎn)易程序則著墨不多。筆者認(rèn)為，行政程序也應(yīng)繁簡(jiǎn)分流，對(duì)于事實(shí)相對(duì)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系相對(duì)明確、爭(zhēng)議點(diǎn)不多的行政事項(xiàng)，可考慮引入簡(jiǎn)易行政程序。

簡(jiǎn)易行政程序的引入，尤其體現(xiàn)于市場(chǎng)主體注銷登記時(shí)簡(jiǎn)易程序的適用。我國有大量“僵尸企業(yè)”早已停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)但并沒有辦理注銷登記，主要原因即在于當(dāng)前市場(chǎng)主體注銷登記程序繁瑣，這對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和市場(chǎng)監(jiān)管效率造成了很大的影響〔20〕。為此，于2021年出臺(tái)的《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》專門規(guī)定，對(duì)不存在或是已清償完結(jié)債權(quán)債務(wù)、職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、應(yīng)繳稅款的市場(chǎng)主體，如果以書面形式承諾承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任并按規(guī)定公示的，可按簡(jiǎn)易程序辦理注銷，其中個(gè)體工商戶無需公示 [14][ ]。同時(shí)，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第33條也對(duì)市場(chǎng)主體注銷登記流程和程序進(jìn)行了優(yōu)化，引進(jìn)了簡(jiǎn)易程序。市場(chǎng)主體的注銷登記簡(jiǎn)易程序是為了建立一個(gè)高效便捷的市場(chǎng)主體退出機(jī)制，使其能夠順暢地退出，從而減少其退出的成本。有關(guān)行政部門可以在全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上建立企業(yè)注銷網(wǎng)上服務(wù)專區(qū)，對(duì)企業(yè)注銷實(shí)行“一網(wǎng)通辦”，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)易注銷登記程序的一體化運(yùn)行 [15][ ]。

五、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中電子政務(wù)服務(wù)的革新

電子政務(wù)打破了傳統(tǒng)的時(shí)空界限，實(shí)現(xiàn)了更加網(wǎng)絡(luò)化、快速化和個(gè)性化的政務(wù)服務(wù)。電子政務(wù)自身也是一種基于效率導(dǎo)向而形成的行政管理體制創(chuàng)新方式，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的資源稟賦，設(shè)計(jì)出一種更加簡(jiǎn)化、靈活、快捷、符合行政目標(biāo)的政務(wù)服務(wù)流程，使行政過程從單純的行政管理單方需求中脫離出來，而更多地關(guān)注于相對(duì)人的感受、公眾的感受，從而構(gòu)建出一種人性化、友好、和諧的政務(wù)服務(wù)流程〔21〕。同時(shí)，它也反映了現(xiàn)代行政法中的效率原則和便民原則，有利于保障相對(duì)人的基本權(quán)利得到及時(shí)的實(shí)現(xiàn)〔22〕。

（一）服務(wù)集成程序

一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是服務(wù)集成程序的外在形式體現(xiàn)與載體。事實(shí)上，自《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出建設(shè)“數(shù)字法治政府”以來，各地方各部門都在積極探索搭建在線業(yè)務(wù)平臺(tái)。然而，平臺(tái)的過多過雜也會(huì)增加市場(chǎng)主體在辦理特定業(yè)務(wù)時(shí)的搜索難度、增添額外成本負(fù)擔(dān)。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第37條要求，加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)“一網(wǎng)通辦”。建立一個(gè)統(tǒng)一的在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，體現(xiàn)了對(duì)行政程序進(jìn)行精簡(jiǎn)、集成和整合的法理及思想理念，力求通過“一次登錄，全國漫游”的形勢(shì)，解決申請(qǐng)人在多個(gè)平臺(tái)上重復(fù)注冊(cè)、多次登錄、跑多網(wǎng)的難題，使國家、省、市、縣“四級(jí)四同”的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)名稱、編碼、依據(jù)、類型的統(tǒng)一及無差別辦理。通過建立一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，將極大促進(jìn)公共服務(wù)的數(shù)字化和智能化水平的提高，使企業(yè)的多元化、多層次的服務(wù)需求得到持續(xù)的滿足，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、業(yè)務(wù)全面融合、政務(wù)服務(wù)同質(zhì)化，建立一個(gè)全時(shí)在線、渠道多元、全國通辦的一體化政務(wù)服務(wù)體系。

一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，是利用數(shù)字化技術(shù)構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系與治理能力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，也是行政程序簡(jiǎn)化在服務(wù)集成上的重要體現(xiàn)。行政主體與市場(chǎng)主體在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行單向與雙向信息交流，促進(jìn)了主體間的互動(dòng)合作，深化了不同主體間的信任〔23〕。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上的信息應(yīng)當(dāng)具有集成性和導(dǎo)引性，可以圍繞“一件事”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)或模糊的查詢，并圍繞“一件事”的全流程信息，提供針對(duì)市場(chǎng)主體的個(gè)性化導(dǎo)引服務(wù)。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所提供的服務(wù)應(yīng)具有便捷性并提供易讀易懂的辦事指南及顯著標(biāo)識(shí)的線上材料提交入口〔24〕。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中通過一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)踐行服務(wù)集成程序，可以將企業(yè)登記、印章制作、涉稅業(yè)務(wù)辦理、社會(huì)保險(xiǎn)登記、住房公積金企業(yè)繳存登記等在行政程序上進(jìn)行整合，一站式服務(wù)辦理；還可以將員工社保登記、住房公積金企業(yè)繳存登記等環(huán)節(jié)納入“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人一次身份認(rèn)證后即可開辦各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng) [16][ ]；還可加快建設(shè)水、電、燃?xì)狻⒕W(wǎng)絡(luò)等聯(lián)合報(bào)裝“一站式”服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)申報(bào)、審批、查詢、繳費(fèi)、評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)“一站辦結(jié)”。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享程序

跨部門共享政務(wù)數(shù)據(jù)資源，是實(shí)現(xiàn)行政高效協(xié)作的先決條件。為此，應(yīng)建構(gòu)相應(yīng)的行政程序，將政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享予以制度化固定，以程序作為內(nèi)在裝置形成內(nèi)生動(dòng)力，打造部門之間以交換共享為特征的政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)行環(huán)，打破政務(wù)數(shù)據(jù)“孤島”，實(shí)現(xiàn)了各部門之間必需的數(shù)據(jù)與信息共享，進(jìn)而改進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的形成和執(zhí)行〔25〕。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第37條第2款規(guī)定，國家依托一體化在線平臺(tái)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。例如，通過強(qiáng)化鐵路信息系統(tǒng)和海關(guān)信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交流和共享，使有關(guān)單證實(shí)現(xiàn)電子化流轉(zhuǎn)，提高通關(guān)效率〔26〕；又如，通過推動(dòng)土地出讓合同、勘測(cè)定界及地籍調(diào)查成果、土地出讓稅費(fèi)繳納憑證等材料和數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，企業(yè)拿地辦證的速度、便利度大大提升 [17][ ]。需要指出的是，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的重要舉措。各級(jí)政府及有關(guān)部門、街道辦事處等應(yīng)當(dāng)依法采集、核實(shí)、更新、共享、存儲(chǔ)信息，對(duì)于可以通過政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享利用方式獲取的資料、通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)即可獲取的信息及通過前端流程已經(jīng)收取過的材料，不得要求市場(chǎng)主體重復(fù)提供 [18][ ]。

（三）電子證照獲取程序

《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第15條規(guī)定：“電子證照，是指由計(jì)算機(jī)電子設(shè)備形成、傳輸和存儲(chǔ)的證件、執(zhí)照等電子文件。”電子證照是一種專業(yè)性、憑證性的電子文檔，具有和紙質(zhì)證照同等的法律效力。它是支持政務(wù)服務(wù)運(yùn)作的關(guān)鍵依據(jù)，通過電子證照共享的行政程序，可以使電子證照跨區(qū)域、跨部門共享實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行，并在全國范圍內(nèi)互信互認(rèn)，從而使跨區(qū)域、跨部門、跨層次的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)作得到進(jìn)一步的推動(dòng) [19][ ]。因此，針對(duì)于市場(chǎng)主體的政務(wù)服務(wù)申請(qǐng)，在提交申請(qǐng)材料的過程中，當(dāng)行政主體進(jìn)行審查并作出決定時(shí)，如果可以依據(jù)電子證照共享的行政程序從共享服務(wù)系統(tǒng)中提取電子證照，或是從其他行政部門處依程序調(diào)取電子證照時(shí)，應(yīng)不再對(duì)申請(qǐng)人作出重復(fù)提交紙質(zhì)版實(shí)體證照的要求，從而減少行政相對(duì)人的文書案牘之累〔21〕。在電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力已逐漸成為公認(rèn)準(zhǔn)則的前提下 [20][ ]，審批部門不得另行提出附加要求，而應(yīng)直接將電子證照作為市場(chǎng)主體申請(qǐng)辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、取得相關(guān)資格的合法依據(jù)或憑證 [21][ ]。與之相應(yīng)地，在電子證照獲取程序中，必須明確規(guī)定電子證照的審批發(fā)放、互通互認(rèn)、異議處理、反饋糾錯(cuò)等配套管理制度[ ] [22]，尤其是明確各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)限，給予相對(duì)人提出意見、實(shí)時(shí)參與的機(jī)會(huì)，并不斷拓展電子證照在政務(wù)服務(wù)、特定監(jiān)管執(zhí)法、社會(huì)生活以及高頻涉企事項(xiàng)中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)更多營(yíng)商事項(xiàng)“無紙化”辦理。

綜上，簡(jiǎn)化行政程序的舉措，需受依法行政原則的約束。在法律優(yōu)越原則要求下，行政機(jī)關(guān)基于程序裁量，采取的任何推動(dòng)行政程序簡(jiǎn)化與加速的措施，都不得違反法律的規(guī)定。同時(shí)，簡(jiǎn)化行政程序離不開行政組織、人事、預(yù)算方面的保障，行政機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力、物力資源有限，在設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化的行政程序方案時(shí)，也要注重行政程序的繁簡(jiǎn)分流。行政程序的簡(jiǎn)化也并非多多益善。需要針對(duì)不同政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)、特征，所需的步驟和階段，考慮政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的頻次、范圍，考慮政務(wù)服務(wù)活動(dòng)所涉及的事實(shí)認(rèn)定是否復(fù)雜，相關(guān)證據(jù)如何取得，是否涉及精妙的政策判斷、復(fù)雜的利益權(quán)衡，進(jìn)而以量體裁衣式的方式，來推進(jìn)行政程序的簡(jiǎn)化，進(jìn)而為營(yíng)商環(huán)境的改善及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

注釋：

①優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章數(shù)量，為筆者2023年10月20日根據(jù)對(duì)北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索所得。

②參見《福建省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第6條。

③參見《成都市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第47條。

④參見《杭州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第5條第3款。

⑤參見《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第48條。

⑥參見《廣州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第55條。

⑦參見《吉林省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第29條第2款。

⑧《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級(jí)版工作方案的通知》（陜政辦函〔2022〕175號(hào)）。

⑨參見《杭州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第35條。

⑩參見《安慶市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第20條。

[11]參見《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕5號(hào)）。

[12]參見《成都市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第39條第2款。

[13]參見《石家莊市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第30條。

[14]參見《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第33條。

[15]參見《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第23條。

[16]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于復(fù)制推廣營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2022〕35號(hào)）。

[17]《重慶市2023年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境激發(fā)市場(chǎng)活力重點(diǎn)任務(wù)清單》（渝府辦發(fā)〔2023〕41號(hào)）。

[18]參見《成都市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第18條。

[19]參見《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第37條第3款。

[20]參見《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第10條第3款。

[21]參見《湖南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境規(guī)定》第27條。

[22]參見《杭州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第28條。

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責(zé)任編輯 楊在平