制度型開放引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展

〔摘要〕制度型開放是當前我國適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢、實現(xiàn)新發(fā)展格局下高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。其核心要求是對標國際先進規(guī)則，形成更加有利于資源配置市場化、競爭規(guī)則法制化、參與主體多元化、管理水平國際化的開放市場競爭體制。對標國際發(fā)達區(qū)域高水平開放的要求，我國在打造對標國際和本土輸出并重的規(guī)則開放、體現(xiàn)大國主權(quán)獨立和共享精神的規(guī)制開放、體現(xiàn)國內(nèi)外多元主體規(guī)則公平的標準開放和保障相關(guān)領(lǐng)域制度開放穩(wěn)步落地的管理開放等方面仍存在差距。著力打好規(guī)則、規(guī)制、標準和管理協(xié)同開放的組合拳，重點以加入RCEP和實施“一帶一路”等重點戰(zhàn)略為契機，以構(gòu)建制度型開放重點平臺為主要抓手，增強國際規(guī)制與國內(nèi)經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，提升和完善我國行業(yè)標準，形成具備階段性、針對性和差異化的管理開放，增強制度型開放引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的針對性和有效性。

〔關(guān)鍵詞〕制度型開放，高標準國際規(guī)則，高質(zhì)量發(fā)展

〔中圖分類號〕F741〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）01-0121-08

在中美貿(mào)易環(huán)境惡化、全球疫情反復和大國政治沖突等多因素的疊加影響下，重構(gòu)我國在國際市場的競爭比較優(yōu)勢，推進全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級，運用內(nèi)需市場優(yōu)勢提升外資利用率，構(gòu)建更高水平的對外開放體系和更高質(zhì)量的經(jīng)濟體系，并以此提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，形成更高水平的國內(nèi)國際循環(huán)，將成為新格局下我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級面臨的重要任務(wù)，也是我國構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重中之重。習近平在黨的二十大報告中明確提出“推進高水平對外開放，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放?！边@一科學判斷既為我國高水平對外開放指明了方向，也為當前我國高質(zhì)量發(fā)展提供了戰(zhàn)略部署與根本遵循?！爸贫刃烷_放”對新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下規(guī)則、規(guī)制、標準和管理的全方位開放提出了更高水平的要求，符合我國適應(yīng)新國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化、參與全球價值鏈治理、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的大勢。

一、制度型開放的內(nèi)涵指向和核心要求

“制度型開放”是黨的二十大報告?zhèn)鬟f的中國開放政策新信號，但關(guān)于制度型開放的具體內(nèi)涵指向，國內(nèi)外尚未達成統(tǒng)一共識和精準定義。相比第一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下的“流動型開放”和“邊境上開放”，制度型開放可視作為規(guī)則體系的開放，即國內(nèi)基本制度框架和管理體系，需與國際高標準的經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則相銜接。尤其在全球化遭遇波折、貿(mào)易保護主義加劇、國際經(jīng)貿(mào)秩序面臨挑戰(zhàn)的背景下，加快推進“制度型開放”，其核心要義可以解釋為，對標國際通行的先進規(guī)則，致力建立一個以公平、透明、法制清晰、規(guī)范為特征的現(xiàn)代開放市場經(jīng)濟體制〔1〕。基于此，結(jié)合黨的二十大報告對制度型開放的有關(guān)論述，其基本內(nèi)涵和核心要求可理解如下：

（一）對標國際和本土輸出并重的規(guī)則開放

規(guī)則主要指由成員共同制定、公認或統(tǒng)一通過的所有成員一體遵守的條例和章程。規(guī)則開放是雙向的，既可以引進更嚴格的國際標準，也可以同時輸出本國的話語權(quán)。進而可以理解為，從主動對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、積極引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則向共建全球經(jīng)濟治理新規(guī)則的拓展。當前世界經(jīng)濟已進入國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑期，形成了以貿(mào)易和投資便利化、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、競爭中立、營商環(huán)境等為核心內(nèi)容的新一輪的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，體現(xiàn)了從“邊境開放”向“邊境內(nèi)開放”的拓展、延伸和深化。傳統(tǒng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“邊境開放”措施，將會被新一輪“邊境內(nèi)開放”規(guī)則逐步取代。其中，“邊境內(nèi)開放”規(guī)則的主要內(nèi)容集中體現(xiàn)為：

一是原產(chǎn)地規(guī)則。區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）要求多數(shù)資源密集型和高中低技能型制造產(chǎn)品如食品、化學工業(yè)品、光學用品、電氣機械設(shè)備、易燃材料制品、木材制品、金屬制品、紙制品、制鞋產(chǎn)品、照明設(shè)備的原產(chǎn)區(qū)域價值成分不少于40%，僅要求少數(shù)勞動和資源密集型產(chǎn)品如紡織原料及其制品、皮革制品和活體動植物的原產(chǎn)區(qū)域價值成分為100%?？傮w來看，我國等亞洲新興發(fā)展中國家簽署的RCEP協(xié)定在應(yīng)對美墨加協(xié)定（USMCA）“從紗開始”的紡織服裝制造業(yè)轉(zhuǎn)移風險上具有一定優(yōu)勢，但對多數(shù)高新技術(shù)制造業(yè)的保護力度仍然低于USMCA和全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）針對特定商品的95%以上區(qū)域價值成分要求，因此，未來我國仍有待擴大與區(qū)域成員國的貨物價值成分互認比例。

二是競爭中性規(guī)則。RCEP確立了各區(qū)域成員國之間遵守市場競爭主體的信息交換、保密、技術(shù)合作、經(jīng)驗分享和協(xié)商解決等基本規(guī)則。在信息披露等規(guī)則標準上，USMCA和CPTPP規(guī)則提出了禁止非商業(yè)援助和必要時對國有企業(yè)三年之內(nèi)取得的收入和資產(chǎn)狀況進行披露的標準。在投資規(guī)則方面，歐盟—日本經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）提出，不設(shè)置投資企業(yè)數(shù)量、總產(chǎn)量和投資方持股比例，對開展投資活動的法人組織無特定要求，針對成員國進出口和技術(shù)轉(zhuǎn)讓無特殊要求，投資總部設(shè)置不限指定地區(qū)等。

三是準入限制和補貼規(guī)則。各類高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定基本取消了在電力、石油、鐵路等公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域跨境投資的準入限制。其中CPTPP協(xié)定提出，不得提高現(xiàn)行關(guān)稅或為保護本國市場而對成員國區(qū)域征收關(guān)稅，并提出各成員國應(yīng)取消針對農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼。在鼓勵跨境電商市場準入方面，USMCA提出不得對電子方式傳輸?shù)臄?shù)字產(chǎn)品進出口征收關(guān)稅和收取其他費用，對成員國數(shù)字產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)惠待遇應(yīng)采取統(tǒng)一標準。

（二）體現(xiàn)大國主權(quán)獨立和共享精神的規(guī)制開放

規(guī)制是各主權(quán)國家、跨國公司和相關(guān)國際性組織對國際經(jīng)貿(mào)活動進行聯(lián)合干預、管理和協(xié)調(diào)而形成的一整套國際貿(mào)易規(guī)則和制度，也是根據(jù)主權(quán)原則合意建立、遵守和維持的一類國際貿(mào)易秩序。規(guī)制通常是指非關(guān)稅壁壘等國內(nèi)（邊界后）供應(yīng)限制，通過增加企業(yè)出口貿(mào)易成本、增加服務(wù)貿(mào)易限制和其他中間品投入成本等，降低制造業(yè)生產(chǎn)力〔2〕〔3〕。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇、世界銀行發(fā)布的《有助于貿(mào)易價值增長的機會》，降低全球價值鏈有關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)制壁壘對國際貿(mào)易的影響遠遠超越關(guān)稅壁壘的影響，前者對全球GDP增長的貢獻約為后者的6倍以上。規(guī)制開放可有效提升國際貿(mào)易效率和經(jīng)濟增長效益。

在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)中，發(fā)達國家正在通過《歐盟—加拿大綜合經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定》、USMCA、CPTPP等自由貿(mào)易協(xié)定，形成更為嚴格的國際規(guī)制及相關(guān)合作條款。相較上述高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)制的要求，規(guī)制開放同時涉及國家治理體系的開放、市場營商環(huán)境和公共治理的現(xiàn)代化等。因此，一個國家（地區(qū)）的規(guī)制開放程度也就成為衡量對外開放水平和營商環(huán)境的一個重要評價標準。營商環(huán)境是指經(jīng)營主體在市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營、市場退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素的總和。營商環(huán)境的市場化和法治化水平體現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化水平，國際化水平則體現(xiàn)該國參與全球治理體系的規(guī)則影響力。

（三）體現(xiàn)國內(nèi)外多元主體規(guī)則公平的標準開放

標準通常是指衡量事物的準則，也可延伸理解為在一定范圍內(nèi)獲得的最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準，共同使用和重復使用的一類規(guī)范性文件。標準的制定成本比規(guī)則低，但因其對法律內(nèi)容確定較晚，在行為預測或執(zhí)法應(yīng)用領(lǐng)域的成本比規(guī)則高〔5〕11-84。標準開放一般是以產(chǎn)業(yè)標準制定為基礎(chǔ)內(nèi)容，因此也可認為是企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）標準體系的開放。以知識產(chǎn)權(quán)標準開放為例，既可以通過標準創(chuàng)建的特定程序為技術(shù)供需雙方降低交易不確定性和交易成本以鼓勵競爭，也可用于提高競爭者的準入壁壘〔6〕。目前我國在市場化改革中基本形成了與RCEP協(xié)定競爭中性原則相近的標準。CPTPP等高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定涉及的標準開放主要面向國企和中小企業(yè)，旨在限制成員國內(nèi)部市場補貼和壟斷行為。

一是對非商業(yè)援助的補貼標準進行限定。非商業(yè)援助主要包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和國際投資領(lǐng)域，主要形式包括直接提供資金、債務(wù)免除、優(yōu)惠融資、擔保條件、違背投資慣例的股權(quán)投資和以優(yōu)惠條件提供貨物或服務(wù)等。例如CPTPP第17章第6條規(guī)定的非商業(yè)援助條款，就是從WTO規(guī)則的反補貼標準演變和發(fā)展而來，并借鑒了《補貼與反補貼措施協(xié)定（SCMA）》中關(guān)于補貼的不利影響以及損害的認定標準，在此基礎(chǔ)上進行了內(nèi)容擴展①。

二是對非歧視義務(wù)的履行標準進行限定。根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第17條針對國營貿(mào)易企業(yè)的標準，要求各締約方的國營貿(mào)易企業(yè)在“有關(guān)進口或出口的購買和銷售方面，應(yīng)按本協(xié)定中關(guān)于影響私商進出口貨物的政府措施所規(guī)定的非歧視待遇的一般原則辦理”?；谏鲜鰳藴?，CPTPP進一步規(guī)定國有企業(yè)非歧視義務(wù)不再局限于最惠國待遇，還包括向外國企業(yè)或外資企業(yè)提供的貨物或服務(wù)不劣于本國企業(yè)的待遇。

三是明確了透明度和義務(wù)履行標準。例如CPTPP規(guī)則第17章第10條對定期披露和按要求披露機制的相關(guān)規(guī)定，一方面旨在加強對國企的持續(xù)性監(jiān)督，另一方面為了解決爭端解決的證據(jù)問題②。此外，CPTPP還借鑒了WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解（DSU）》的信息披露機制，提高了透明度條款的執(zhí)行力，增加例外和豁免條款，旨在平衡對保護主義的限制和對國家經(jīng)濟主權(quán)的維護。

（四）保障規(guī)則、規(guī)制和標準開放穩(wěn)步落地的管理開放

管理是圍繞高水平制度型開放所形成的一系列管理創(chuàng)新，也是穩(wěn)步推進制度型開放的重要保障。而管理開放就是推進和實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制和標準開放所采取的有關(guān)保障及監(jiān)管措施。根據(jù)公共選擇理論，嚴格的監(jiān)管與效率較低的市場結(jié)果有關(guān)，研究表明，用于管理的時間壁壘減少對出口商的凈進入率和生存率可以產(chǎn)生顯著積極影響〔3〕。

在政府層面，首先需要制定更加與國際接軌的環(huán)境、勞動標準和知識產(chǎn)權(quán)保護條約。在市場層面，要建立平等競爭的市場環(huán)境，實現(xiàn)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)的競爭中立，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。例如對跨境主體采取更加平等的準入前國民待遇加負面清單管理制度。在CPTPP協(xié)定中，已取消了對再制造貨物的關(guān)稅和限制性措施，要求各締約方不得對再制造貨物的進口采取任何禁止或限制措施，不得對修理改制后再入境的貨物征收任何關(guān)稅，有效降低了成員國之間的貨物貿(mào)易成本。

二、對標高標準區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則，我國制度型開放存在的短板弱項

自入世以來，我國積極履行開放承諾、加快公平貿(mào)易法制建設(shè)，不斷健全貿(mào)易促進、貿(mào)易救濟法律體系及知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)體系，推動開放種類從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)拓展，開放范圍從貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易的延伸，加快了從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的升級進程〔7〕。近10年我國對外實施的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，已與國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港開放制度建設(shè)在多地積累了良性互動經(jīng)驗。截至2023年9月，我國已設(shè)立21個自貿(mào)試驗區(qū)，簽署國際區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定19個，全國范圍的外資準入負面清單也從2018年的48條縮減至31條。伴隨《外商投資準入負面清單（2021）》以及《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》等制度性開放規(guī)則標準的逐步完善，我國制度型開放水平再次實現(xiàn)了較大躍升，但對標USMCA和CPTPP等高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，我國規(guī)則開放的實施范圍、監(jiān)管措施、標準體系和服務(wù)保障等仍有待深化細化，營造更加市場化、國際化、法治化的開放環(huán)境仍存在較大空間。

（一）高標準的規(guī)則體系有待進一步建立和完善

我國在全球經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則的新議題領(lǐng)域，在接軌國際高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則、環(huán)境保護規(guī)則、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則等方面的制度體系有待建立和進一步完善。

一是知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則的標準有待提升。USMCA和CPTPP將氣味商標納入知識產(chǎn)權(quán)保護范圍，對著作權(quán)的保護期限不少于70年，地理標志可通過注冊商標予以保護；RCEP要求各締約方加入并執(zhí)行《國際植物新品種保護公約（1991年文本）》多邊貿(mào)易協(xié)定，同時對地理標志、植物新品種、域名等提出保護要求〔8〕。目前我國僅加入了1978年版本的《國際植物新品種保護公約》，該標準對植物品種保護范圍和期限要求相比RCEP和CPTPP標準低〔4〕。此外，國內(nèi)對著作權(quán)的保護期仍為50年，對過境貨物的知識產(chǎn)權(quán)保護標準等仍相對模糊，有待進一步對標高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，提升規(guī)則開放水平。

二是環(huán)境保護規(guī)則有待進一步與國際慣例接軌。RCEP和CPTPP協(xié)定要求執(zhí)行世貿(mào)組織衛(wèi)生與環(huán)境委員會發(fā)布的《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定（SPS）》規(guī)則，其中包括貨物進出口測評衛(wèi)生安全風險和采取應(yīng)急措施等，而我國生物安全預警機制的完備程度和透明度相比RCEP和CPTPP協(xié)定要求仍然偏低，參與國際規(guī)則制定和標準修訂也相對缺乏，未來需對標高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，加強環(huán)境安全維護的規(guī)則開放。

三是數(shù)字貿(mào)易規(guī)則效力有待加強，執(zhí)行標準有待進一步明確。CPTPP協(xié)定中，電子商務(wù)條款內(nèi)容涵蓋數(shù)字品貿(mào)易零關(guān)稅和非歧視待遇，數(shù)據(jù)跨境自由流動、取消本地化儲存限制，源代碼保護、個人隱私保護、在線消費者權(quán)益保護等。RCEP提出豁免數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾娮雨P(guān)稅、加強電子簽名的法律效力認證和具體的線上消費者權(quán)益保護措施。我國現(xiàn)行的數(shù)字貿(mào)易法律文本，例如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》，仍然強調(diào)數(shù)據(jù)本地化的要求，并且對跨境數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字商品自由流動存在一定限制，對涉及國家安全和個人信息保護的具體范圍與程度也缺乏明確界定。此外，關(guān)于電子文件和簽名的法律效力認證、數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護、個人信息保護、在線消費者權(quán)益保護的規(guī)則，相比RCEP和CPTPP協(xié)定仍存在內(nèi)涵界定模糊和缺少落地措施的問題，有待進一步明確規(guī)則開放標準、加大規(guī)則開放力度。

（二）高標準的規(guī)制體系市場化、國際化程度有待提升

我國營商環(huán)境全球排名從2013年的第96位躍升至目前的第31位，全球創(chuàng)新指數(shù)排名從2012年的第34位提升到2021年的第12位，市場環(huán)境和質(zhì)量實現(xiàn)了明顯改善。但對標高標準的國際區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，我國營商環(huán)境的對外開放水平仍存在較大的改進空間，尤其是服務(wù)貿(mào)易國際化水平有待進一步提升、對外開放門檻仍需在實踐中進一步降低。

一是現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域，對標國際標準仍然存在較多限制。具體表現(xiàn)在：外資金融機構(gòu)經(jīng)營范圍受限、批復周期長，資本賬戶開放不足，以及資金跨境支付流動等問題仍然存在，政務(wù)和投資環(huán)境的規(guī)范化和國際化程度仍然不高。例如我國現(xiàn)行的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》規(guī)制，對外資在物流、醫(yī)療、教育、文化、商務(wù)、電信、數(shù)字技術(shù)和數(shù)字內(nèi)容服務(wù)等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的準入，限制性措施仍然較多，吸引國際商品和要素集聚的人力資源環(huán)境也有待優(yōu)化。CPTPP協(xié)定將最低工資、工作時間及職業(yè)安全與健康可接受的工作條件納入基本勞工權(quán)利范疇等，目前我國的勞動法規(guī)有關(guān)職業(yè)安全與衛(wèi)生的規(guī)制，仍然與國際法規(guī)和CPTPP協(xié)定等存在一定差距。

二是專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，國有企業(yè)實際獲得的商業(yè)援助和政府采購機會遠多于外資企業(yè)。例如，CPTPP協(xié)定將“公共機構(gòu)”認定由政府擴大至國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行，將接受補貼主體由國有企業(yè)擴大到其海外分支機構(gòu)，“公共機構(gòu)”向下游企業(yè)提供貨物或服務(wù)，向其他企業(yè)提供貸款或參股的行為都視為補貼。CPTPP協(xié)定提高了各成員國對國有企業(yè)補貼透明度的要求，比如提高國有企業(yè)信息披露要求，包括內(nèi)部重要信息和非商業(yè)援助的詳細信息等。從政府采購規(guī)制看，我國《政府采購法》第二條第二款規(guī)定只有各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金從集中采購目錄中進行的采購才能夠構(gòu)成政府采購。在“采購主體”的標準上，將其限定為“國家機關(guān)”“事業(yè)單位”“團體組織”三類，而未將相關(guān)國有企業(yè)納入政府采購的范圍，相比之下，CPTPP協(xié)定沒有對采購主體的資金來源進行限制。此外，CPTPP協(xié)定等提高了成員國之間對國有企業(yè)補貼透明度的要求，比如提高了國有企業(yè)信息披露要求，涵蓋內(nèi)部信息和非商業(yè)援助的詳細信息等。

三是跨境服務(wù)便利化方面，市場準入仍存在較高門檻。我國賦予跨境服務(wù)提供者市場準入自由和約定“每一締約方應(yīng)允許所有與跨境服務(wù)提供相關(guān)的轉(zhuǎn)移和支付自由進出其領(lǐng)土且無遲延”等規(guī)制條款與發(fā)達經(jīng)濟體之間仍存在一定差距。此外，海關(guān)邊境管理水平有待提升，RCEP和CPTPP協(xié)定設(shè)定了更加開放的跨境市場準入規(guī)制。例如CPTPP協(xié)定取消了對再制造貨物的關(guān)稅和限制性措施，要求不得對再制造貨物的進口采取任何禁止或限制措施，不得對修理改制后再入境的貨物征收任何關(guān)稅，進一步降低了成員國之間的貨物貿(mào)易成本。

（三）現(xiàn)行的國內(nèi)標準體系有待根據(jù)改革實際適當調(diào)整

參照CPTPP等高水平協(xié)定中有關(guān)產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）標準，目前我國不僅在政策標準、產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）標準、企業(yè)標準等領(lǐng)域難以接軌，而且在市場準入、政府采購、稅收補貼等方面依然存在一些非國民待遇和不公平競爭現(xiàn)象。比如針對國企的非商業(yè)援助比例和產(chǎn)業(yè)補貼政策規(guī)模居高不下，補貼長期向國有企業(yè)傾斜，除直接提供補貼、無償撥款外，還包括低成本提供資金、土地等生產(chǎn)要素。由于各類專向性補貼和禁止性補貼的體量與規(guī)模過大，引發(fā)金屬、鋼鐵、光伏等部分產(chǎn)能過剩和整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的問題。此外，國內(nèi)關(guān)于中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護、國際貿(mào)易支持、公開援助信息等標準缺乏統(tǒng)一的制度安排，亟需對標高標準國際規(guī)則相關(guān)領(lǐng)域的標準予以確立和完善。從專利的成果轉(zhuǎn)化率來看，外商投資企業(yè)的有效專利許可比例低于港澳臺商投資企業(yè)、實用新型和外觀設(shè)計許可低于內(nèi)資企業(yè)（見表1），表明國內(nèi)對國際合作專利的接納程度和產(chǎn)業(yè)化水平仍有待進一步提升。

（四）配套更高水平規(guī)則、規(guī)制、標準落地實施的管理措施有待跟進

在2020年版的《自貿(mào)試驗區(qū)負面清單》中，金融業(yè)準入的負面清單已經(jīng)清零，但仍存在準入不準營等問題。其中一個重要原因是當前我國自貿(mào)區(qū)負面清單管理制度與現(xiàn)行的金融法律法規(guī)，以及各地制定的金融條例或?qū)ν忾_放的相關(guān)條款，彼此間難以有效銜接，導致外資金融機構(gòu)準入后的許可申請、材料報備等手續(xù)辦理仍然面臨國內(nèi)法規(guī)的限制。此外，外資準入后還面臨配套管理法規(guī)不完善的困境，存在著與國內(nèi)行政法規(guī)不協(xié)調(diào)、相關(guān)管理措施不明確、跨部門監(jiān)管和改革協(xié)同性不足和信息共享平臺建設(shè)滯后等問題，這也成為制約我國實際利用外資效率、監(jiān)管透明度和吸引外資政策成效提升的一個重要原因。

因此，仍需要加快管理開放和創(chuàng)新示范，統(tǒng)籌制定與國際接軌的環(huán)境、勞工標準和知識產(chǎn)權(quán)保護條約。尤其是在21個自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港內(nèi)，加強負面清單管理制度實施，破除各類壁壘和市場準入門檻，構(gòu)建更有利于國有、民營、外資企業(yè)等不同市場主體平等參與競爭的市場環(huán)境，縮短負面清單列表，打造國際一流的營商環(huán)境。

三、以制度型開放引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑

為打造更高水平的制度型開放體系，加快適應(yīng)外部環(huán)境不確定性變化，推動新發(fā)展格局背景下經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和國際競爭優(yōu)勢提升，需要通過高水平的制度型開放，推動我國對外開放層次從拓展對接高標準自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則，向主動引領(lǐng)更高標準的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉(zhuǎn)變，形成與高標準國際規(guī)則相銜接的國內(nèi)制度體系。與此同時，制度型開放涉及規(guī)則制定、治理能力、標準控制及信用評級四個方面〔2〕，面廣量大復雜程度高，在對接和融入高水平的國際貿(mào)易規(guī)制進程中，需要循序漸進、有序推進，堅持先試點后覆蓋。

（一）戰(zhàn)略對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步推進我國高水平對外開放

一是構(gòu)建涵蓋“邊境上”領(lǐng)域和大多數(shù)“邊境內(nèi)”領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟規(guī)則體系。分階段推進我國主要經(jīng)濟體和重點產(chǎn)業(yè)與新經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的寬幅度對接與融合。例如，在全球經(jīng)濟治理的傳統(tǒng)議題領(lǐng)域，可參照USMCA、CPTPP和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）等高水平自由貿(mào)易規(guī)則，逐步破除對成員國在貿(mào)易投資領(lǐng)域采取特殊和差別待遇的規(guī)則，先按照RCEP規(guī)則的標準設(shè)置原產(chǎn)地規(guī)則、競爭中性規(guī)則等，再逐步對標CPTPP等更高水平國際區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)則。

二是以產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移為抓手，暢通國內(nèi)市場循環(huán)機制。參照國際慣例與規(guī)則要求，深化市場機制改革，營造公平競爭體制，有序擴大公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及相關(guān)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的對外開放，逐步消除不正當行業(yè)壟斷，在市場準入、政府采購、稅收補貼等方面，與新經(jīng)貿(mào)協(xié)定“競爭中性”規(guī)則相對接，取消補貼和進入限制，對不同國家和市場主體參與經(jīng)貿(mào)投資實施無差別國民待遇和公平競爭。在大幅推進制度型開放仍面臨較多制度壁壘的情形下，構(gòu)建以規(guī)則相通、市場聯(lián)通和開放安全為主要特征的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈體系，運用“一帶一路”峰會平臺和發(fā)展契機，擴大我國中西部地區(qū)與國際市場雙向開放，縮小成渝經(jīng)濟圈與三大經(jīng)濟圈發(fā)展差距，為提升國內(nèi)市場循環(huán)水平和促進跨區(qū)域要素流通、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鏈式協(xié)同發(fā)展提供先行先試。運用規(guī)模經(jīng)濟市場優(yōu)勢，為面向國際的開放式創(chuàng)新提供市場基礎(chǔ)，引導企業(yè)主動進行海外布局，借鑒日本、韓國、德國經(jīng)驗，掌握海外供應(yīng)鏈主導權(quán)，向海外企業(yè)提供更高質(zhì)量、更高價值、更高技術(shù)含量的材料、設(shè)備和零部件〔9〕，促進全球價值鏈分工地位提升。

三是主動參與和對接更高水平的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步提高知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的新貿(mào)易規(guī)則執(zhí)行力。依據(jù)CPTPP和RCEP協(xié)定在知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則、環(huán)境保護規(guī)則領(lǐng)域相關(guān)要求，以RCEP協(xié)定規(guī)則開放為重點，在加強我國生物安全預警機制基礎(chǔ)上，穩(wěn)步執(zhí)行《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定（SPS）》規(guī)則。

四是有序擴大在數(shù)字貿(mào)易等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)則開放。參照新型區(qū)域貿(mào)易規(guī)則，逐步放寬對跨境數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字商品自由流動的限制，進一步明晰國家安全和個人信息保護的具體范圍，積極有序地推進豁免數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾娮雨P(guān)稅、加強電子簽名的法律效力認證，完善數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護和在線消費者權(quán)益保護等規(guī)則，不斷改進數(shù)字營商環(huán)境。

（二）增強國際規(guī)制與國內(nèi)經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，加強規(guī)制開放和國際合作

參與國際規(guī)制開放可以有效提升對外貿(mào)易規(guī)模和質(zhì)量。應(yīng)準確把握當前新經(jīng)貿(mào)規(guī)制演變發(fā)展的趨勢和特征，有序推進我國服務(wù)業(yè)擴大開放，圍繞制造業(yè)服務(wù)化和數(shù)實融合目標，穩(wěn)步加大金融服務(wù)業(yè)開放力度，提高我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)能級，引領(lǐng)帶動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)高度融合。

一是完善國有企業(yè)信息披露和補貼標準，形成國內(nèi)一體化的公共財政補貼標準。參照國際慣例和新的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議要求，加強國企的規(guī)范化管理，進一步營造有利于各類投資主體公平競爭的營商環(huán)境。借鑒高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)流通、競爭中性、投資和環(huán)境標準等邊境內(nèi)開放規(guī)則，以全方位、多領(lǐng)域的標準開放推進國內(nèi)市場一體化改革，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，削弱大企業(yè)壟斷和地方行政保護，在欠發(fā)達區(qū)域通過先試點后推廣的制度型開放，逐步加大改革力度，分階段分步驟在各地復制推廣，消除地區(qū)間的市場分割壁壘。

二是主動對接與本土輸出并重，提升中國標準的國際影響力。一方面，引入高標準國際規(guī)則。密切跟蹤國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標準演進新趨勢，不斷根據(jù)國際規(guī)則調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟的政策和法律，系統(tǒng)推進與國際貿(mào)易投資規(guī)則相銜接的體制機制。重塑我國等亞洲新興發(fā)展中國家為主體簽署的RCEP協(xié)定與規(guī)則的比較優(yōu)勢。另一方面，積極參與國際規(guī)則制定。在國際經(jīng)濟規(guī)則制定及其他應(yīng)對全球性問題方面，通過中國積極參與國際事務(wù)和全球治理，提高規(guī)則變革中的話語權(quán)。將符合自身發(fā)展要求的國內(nèi)經(jīng)驗和規(guī)則上升為國際規(guī)則。在探索和穩(wěn)固“一帶一路”倡議實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動我國“一帶一路”倡議規(guī)則與全球高標準區(qū)域規(guī)則高度接軌、促進國內(nèi)制度國際化，在全球價值鏈重構(gòu)中提升中國規(guī)則影響力。

三是加強國際規(guī)制開放與合作。在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)和創(chuàng)新中，中國要準確把握國際規(guī)制合作的演變特征和發(fā)展趨勢，形成開放水平更高的經(jīng)濟新體制。對照世界發(fā)達區(qū)域的國際規(guī)制標準，加快推進國內(nèi)市場規(guī)制改革、對接和融入，為商品（服務(wù)）和要素跨境交易創(chuàng)造有利條件。通過促進國內(nèi)外規(guī)制在中高端制造業(yè)等領(lǐng)域的共建共享，推動區(qū)域供應(yīng)鏈經(jīng)貿(mào)協(xié)作，與周邊國家形成新的國際區(qū)域供應(yīng)鏈閉環(huán)，積極應(yīng)對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系調(diào)整等地緣政治沖突，做好重構(gòu)全球供應(yīng)鏈動態(tài)新平衡的中長期準備〔10〕。

（三）提升和完善我國行業(yè)標準，促進中國標準從“引進來”向“走出去”轉(zhuǎn)變

標準是構(gòu)成經(jīng)濟領(lǐng)域生產(chǎn)合理化的“第五生產(chǎn)要素”，對經(jīng)濟增長貢獻巨大。新的國際經(jīng)貿(mào)標準直接影響國家產(chǎn)業(yè)的競爭力。應(yīng)逐步提升中國行業(yè)標準被ISO等組織納為國際標準的占比，積極將國內(nèi)標準推向國際。

一是統(tǒng)籌“流動型”和“制度型”開放，形成兩者功能互補的標準開放新模式。以“一帶一路”倡議的深化實施為引領(lǐng)，持續(xù)拓展我國與沿線國家的標準開放實踐場景。推廣中歐班列在“一帶一路”沿線國家中以標準共建促進互聯(lián)互通的實踐成果。中歐班列開行至今十年，數(shù)量已經(jīng)突破1.6萬列，年均增速達到80.2%，不僅高水平推動了我國和世界的“流動型開放”，為全球抗疫、推動世界經(jīng)濟疫后復蘇及穩(wěn)定全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，提供了新的通道鏈接；同時也為我國制度型開放在標準共建領(lǐng)域提供了典型范本。通過構(gòu)建與“一帶一路”沿線國家“暢通高效、多向延伸、海陸互聯(lián)”的新型國際多式聯(lián)運網(wǎng)絡(luò)體系，形成中歐班列專題協(xié)調(diào)機制、中歐班列運輸協(xié)調(diào)委員會和中歐班列運輸聯(lián)合工作組，在推動中國與沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鐵路等物流通道的通關(guān)、監(jiān)控、安全保障等標準建設(shè)上，形成交流協(xié)商、協(xié)作創(chuàng)新的重要機制。

二是瞄準國際標準，逐步縮小與發(fā)達國家新興行業(yè)標準之間的差距。圍繞高標準國際區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的技術(shù)合作、環(huán)境建設(shè)、競爭中性和中小企業(yè)等新議題，不斷拓展標準開放領(lǐng)域，在國內(nèi)行業(yè)標準的起草和制定過程中，對標國際標準如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》等，在基礎(chǔ)設(shè)施類公益性事業(yè)和競爭性行業(yè)領(lǐng)域放寬對外資和民資的準入限制，分類制定行業(yè)補貼標準，有序解決競爭性國企補貼過度的問題。提升中國行業(yè)標準被ISO等組織納為國際標準的占比，通過國際標準國內(nèi)化和國內(nèi)標準國際化，積極將國內(nèi)標準推向國際，輸出我國規(guī)制的話語權(quán)，形成全球經(jīng)濟治理新規(guī)則，引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的拓展和共建，不斷提高我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中的核心競爭力。

三是穩(wěn)步提升和完善我國行業(yè)標準，加快國內(nèi)標準走出去。在接軌WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，起草和制定相關(guān)行業(yè)對外開放標準。以高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為參照，不斷完善國內(nèi)標準開放制度，逐步縮小我國新興行業(yè)的行業(yè)標準與發(fā)達國家之間差異。例如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》要求各國制定法規(guī)時應(yīng)以國際標準為基礎(chǔ)，我國應(yīng)參照上述標準，逐步改進國內(nèi)現(xiàn)行標準體系，并注重統(tǒng)籌不同區(qū)域和部門實施的差異性，確保標準實施符合地區(qū)和行業(yè)實際特征，兼顧行業(yè)和區(qū)域發(fā)展的平衡性。

四是充分發(fā)揮高水平國家戰(zhàn)略性、功能型開放平臺功能，拓展國內(nèi)標準的國際覆蓋面。運用“一帶一路”、進博會、服貿(mào)會等戰(zhàn)略機遇，以及我國加入RCEP協(xié)定的有利因素，穩(wěn)步擴大成員國市場份額，提升我國參與國際區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則標準的協(xié)商的主動權(quán)。健全企業(yè)合規(guī)管理體系，增強企業(yè)識別和防范風險的能力。穩(wěn)步提升與“一帶一路”國家的貿(mào)易投資份額在我國對外經(jīng)濟交往中的比重，培育國際經(jīng)濟體對中國標準的“路徑依賴”，為國內(nèi)企業(yè)“走出去”提供重要方向，以標準話語權(quán)提升為契機，提高我國全球價值鏈治理能力。

（四）做好頂層設(shè)計，形成一體化和差異化相結(jié)合的管理開放

根據(jù)我國不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求和發(fā)展環(huán)境之間的差異，注重分階段和差異化向平衡、有重點地推進實施管理開放。立足全面履行WTO承諾以及制造業(yè)開放發(fā)展的要求，從制造業(yè)服務(wù)化需求出發(fā)，運用我國加入WTO以來邊境要素和商品交易“流動型開放”取得的積極成效，加快與國際新經(jīng)貿(mào)規(guī)則、規(guī)制、管理和標準的有效對接，在若干重點區(qū)域和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)加快推進，有序深入推進服務(wù)業(yè)開放與營商環(huán)境優(yōu)化，在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)及海南自由貿(mào)易港形成示范效應(yīng)后，加快向內(nèi)陸地區(qū)拓展。

一是打造管理開放的功能性載體，營造具備一流競爭力的營商環(huán)境。政府層面，在立法上制定與國際更加接軌的環(huán)境、勞動標準和知識產(chǎn)權(quán)保護條約。市場層面，持續(xù)深化改革開放，建立平等競爭的市場環(huán)境，實現(xiàn)國有企業(yè)、民營企業(yè)公平競爭。以我國21個自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港內(nèi)為載體，進一步縮短負面清單列表，消除隱性壁壘，通過管理開放，打造國際一流的營商環(huán)境。具體來看，環(huán)境保護方面，應(yīng)在加強我國生物安全預警機制基礎(chǔ)上，穩(wěn)步執(zhí)行世貿(mào)組織衛(wèi)生與環(huán)境委員會發(fā)布的《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS）規(guī)則。產(chǎn)權(quán)認定方面，對標國際數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護和在線消費者權(quán)益保護等規(guī)則，探索管理創(chuàng)新舉措，致力于營造國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和混合所有制企業(yè)公平競爭的產(chǎn)權(quán)交易環(huán)境。

二是形成擴大跨國產(chǎn)能合作和本國產(chǎn)業(yè)自主可控相協(xié)調(diào)的管理配套措施。一方面，推進在汽車引擎、通信技術(shù)、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等產(chǎn)業(yè)鏈較長的制造業(yè)領(lǐng)域廣泛開展國際合作，帶動我國關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備、核心零部件和重要中間品的出口，持續(xù)擴大產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易，深化產(chǎn)業(yè)垂直分工關(guān)系，促進母國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。另一方面，始終確保本土產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈自主安全可控，對存在“斷鏈”風險的薄弱環(huán)節(jié)開展持續(xù)跟蹤研判，開展汽車芯片等短缺芯片技術(shù)自主攻堅，加強汽車芯片國內(nèi)外供需對接。針對勞動生產(chǎn)率優(yōu)勢減弱但轉(zhuǎn)移意愿不太明顯的潛在回流型制造行業(yè)（如機械設(shè)備制造、電子設(shè)備制造等），盡可能鼓勵企業(yè)把產(chǎn)業(yè)鏈的核心環(huán)節(jié)留在國內(nèi)〔11〕，同時要持續(xù)梳理和統(tǒng)計核心企業(yè)及其配套上下游企業(yè)名單，完善國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈。

三是健全統(tǒng)籌規(guī)則、規(guī)制標準統(tǒng)一和管理開放的市場機制，形成更加公平有序的市場交易秩序。推動土地和勞動力市場、資本市場、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場、能源市場、生態(tài)環(huán)境市場要素跨區(qū)域定價和監(jiān)管標準統(tǒng)一，規(guī)范市場投機和不正當競爭行為，以國內(nèi)不同區(qū)域市場的互聯(lián)互通，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈體系，增強跨區(qū)域商品生產(chǎn)（服務(wù)提供）的協(xié)作分工，實現(xiàn)更加多元、更高層次的本土化有效供給，促進超大規(guī)模市場內(nèi)需潛力的釋放。暢通內(nèi)循環(huán)市場，促進經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，提升經(jīng)濟發(fā)展活力和韌性，吸引更大規(guī)模國際要素流入和參與國內(nèi)循環(huán)，改善內(nèi)循環(huán)質(zhì)量，形成雙循環(huán)高水平互動的發(fā)展模式。

注釋：

①CPTPP約定的禁止非商業(yè)援助內(nèi)容具體針對：（1）締約方向其國有企業(yè)提供非商業(yè)援助從而對其他締約方造成不利影響；（2）通過國有企業(yè)向其他國有企業(yè)提供前述非商業(yè)援助；（3）向國有的海外投資提供非商業(yè)援助從而造成其他締約方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害。認定程序上，CPTPP汲取了WTO反補貼規(guī)則中較為成熟完備的損害結(jié)果認定規(guī)則，但是排除了關(guān)于利益授予的判斷步驟，并極大簡化了SCMA關(guān)于補貼專向性的認定。只要某項援助通常傾向于向國有企業(yè)提供，即滿足專向性要件。

②首先，締約方應(yīng)以易于獲得的方式，定期公示國企及指定壟斷企業(yè)名單及其壟斷領(lǐng)域。此外，一方在自認為權(quán)益受損的情況下可要求另一方提供國企詳細信息，包括國有股權(quán)及國有表決權(quán)比例、政府人員在企業(yè)董事會的任職情況，近三年的年收入及總資產(chǎn)情況。

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責任編輯 于曉媛