電力企業(yè)建設(shè)施工環(huán)境合規(guī)問題研究
——以電力企業(yè)中的光伏產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)

趙旭光，楊林霈

（華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院, 北京 102206）

一、問題緣起

2002 年以來，電力行業(yè)經(jīng)歷了兩輪電改[1]、全球環(huán)保意識增強(qiáng)下的能源升級、傳統(tǒng)發(fā)電的供需矛盾、電力領(lǐng)域的經(jīng)營虧損等一系列事件與變革，迫使電力領(lǐng)域走向符合市場化、國際化的模式。“十三五”時(shí)期，隨著電力領(lǐng)域的電改推進(jìn)新，促進(jìn)交易額顯著提高，市場化的競價(jià)時(shí)代即將到來。由此該領(lǐng)域的交易發(fā)展模式由傳統(tǒng)的“計(jì)劃+管理”單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鲜袌龌哪Ｊ健Ｖ饕攸c(diǎn)為直接進(jìn)行交易為主，跨區(qū)域進(jìn)行交易，碳排放權(quán)交易等共存。以發(fā)展數(shù)據(jù)為例來看，2016 年電力行業(yè)市場交易量突破1 萬億，占全社會用電量的比重19%；2017 年同比增長，占全社會用電量的26%；2018 年占全社會用電量30.2%，其中大型發(fā)電集團(tuán)發(fā)電量均同比增長，占全社會用電量37.5%[2]。上述數(shù)據(jù)表明我國電力企業(yè)在多元競爭的全新模式下，發(fā)展迅速。與此同時(shí)，電力企業(yè)因業(yè)務(wù)量的擴(kuò)大也產(chǎn)生了一些內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，如環(huán)境污染、反壟斷、反腐敗等風(fēng)險(xiǎn)。為解決前述內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)依法治企、依規(guī)治企的合規(guī)管理顯得尤為重要。2019 年國家電網(wǎng)有限公司（以下簡稱國家電網(wǎng)）響應(yīng)號召開展合規(guī)管理工作，經(jīng)過多方探索實(shí)踐，已初步建成自上到下覆蓋行業(yè)主要領(lǐng)域的合規(guī)管理體系，并初步運(yùn)行[3]。2021 年，國家電網(wǎng)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，進(jìn)一步落實(shí)國資委合規(guī)管理要求，圍繞經(jīng)營管理過程中存在的突出問題，開展“合規(guī)管理深化年”行動，通過管理體系的合規(guī)升級、重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展短板、提升管理水平，在一定程度上推進(jìn)了電力企業(yè)合規(guī)。

當(dāng)前，整個(gè)電力行業(yè)領(lǐng)域發(fā)生了兩大轉(zhuǎn)變：第一表現(xiàn)為由傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展為清潔能源，并將清潔能源作為今后主要發(fā)展能源。該轉(zhuǎn)變是電力企業(yè)未來發(fā)展的主流——探索發(fā)現(xiàn)可供使用的新能源并加以利用；二是電力行業(yè)的生產(chǎn)組織方式，由傳統(tǒng)計(jì)劃方式向以市場化的方向轉(zhuǎn)變。此轉(zhuǎn)變更多涉及電力企業(yè)內(nèi)部的上層制度建設(shè)，這屬于合規(guī)監(jiān)管的重點(diǎn)范疇。針對于這兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為前者屬于“技術(shù)問題”，即環(huán)境合規(guī)監(jiān)管的范疇；后者屬于“監(jiān)督問題”或者“管理問題”，屬于企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營合規(guī)的范疇。這兩個(gè)方面，后者可以通過對“合規(guī)”內(nèi)涵理解，制定合乎國家管理要求的企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)合規(guī)監(jiān)管要求。針對前者所涉及的技術(shù)問題，通過電力企業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展可以解決。在一定程度上，這與邁向世界一流行業(yè)和環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)戰(zhàn)略目標(biāo)相契合。而后者，筆者經(jīng)查閱資料發(fā)現(xiàn)，涉及研究電力企業(yè)領(lǐng)域環(huán)境合規(guī)相關(guān)的內(nèi)容寥寥無幾。正如康德所認(rèn)為，一切事物的客觀規(guī)律是基于我們對現(xiàn)實(shí)生活各種現(xiàn)象的捕捉，繼而能動通過我們的主觀加以構(gòu)建分析[4]。由此基于實(shí)證研究而發(fā)現(xiàn)其中的現(xiàn)象問題，進(jìn)行能動分析，可以更加清楚反映制約事物發(fā)展的深層原因。雖然當(dāng)前電力企業(yè)領(lǐng)域環(huán)境合規(guī)問題存在較多空白，但電力企業(yè)在探索發(fā)展新能源過程中，積累了一些環(huán)境合規(guī)監(jiān)管的材料。為更進(jìn)一步說明其中的問題，筆者選取電力企業(yè)建設(shè)施工領(lǐng)域的光伏產(chǎn)業(yè)作為切入點(diǎn)，以期為電力企業(yè)建設(shè)施工環(huán)境合規(guī)提供建設(shè)性建議。

二、我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一） 光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生

太陽能作為清潔、低碳且可以較易獲得的能源，是人類探索新能源之初最早利用的。追溯歷史，對其的研究和探索利用迄今已有400 余年。工業(yè)革命的號角吹響了能源發(fā)展的契機(jī)，過快的發(fā)展使傳統(tǒng)能源不足以適應(yīng)新的發(fā)展模式，且不斷爆發(fā)的石油危機(jī)，迫使西方開始探索轉(zhuǎn)型升級傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)，太陽能便是最早聚焦探索視野的能源。十九世紀(jì)80 年代，美國聚焦太陽能領(lǐng)域，開展相應(yīng)的政府扶持項(xiàng)目，成立相應(yīng)的發(fā)展銀行用以項(xiàng)目推進(jìn)。其后一年，日本也進(jìn)行該領(lǐng)域的開發(fā)扶持計(jì)劃，該計(jì)劃主要涉及工業(yè)太陽能發(fā)電、居民住房太陽能利用、集散光伏發(fā)電系統(tǒng)等。

20 世紀(jì)80 年代由于全球原油價(jià)格大幅下跌，同時(shí)太陽能衍生產(chǎn)品的價(jià)格高于原油價(jià)格，使得在市場化中缺乏吸引力。由于研究的技術(shù)限制，太陽能的利用和發(fā)展尚未取得重大突破。考慮到經(jīng)濟(jì)成本，較多國家開始了削減太陽能研究經(jīng)費(fèi)。從該現(xiàn)象可以分析得出：一方面現(xiàn)有技術(shù)不足以使太陽能項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為大范圍利用，另一方面太陽能利用成本過于高昂，相比較原油價(jià)格下調(diào)后的成本而言，其并非最佳利用能源。全球整體裝機(jī)容量歷時(shí)12 年自1995 年的0.25 GW 上漲到6.50 GW，該比例微乎其微，也可以說明太陽能光伏發(fā)展的緩慢。

隨著光伏發(fā)電技術(shù)取得突破，全球太陽能發(fā)展進(jìn)入新階段。各國相繼推進(jìn)該領(lǐng)域的互惠政策，一定程度上對光伏發(fā)展產(chǎn)生積極意義。諸多因素推動下，光伏裝機(jī)迎來發(fā)展的春天。自2008 年起，連續(xù)六年時(shí)間裝機(jī)年增速保持在50%以上，2011 年甚至達(dá)到近80%。2014 年之后，光伏發(fā)電行業(yè)開始轉(zhuǎn)型，在行業(yè)自身發(fā)展和市場化競爭等影響下，經(jīng)過篩選，淘汰耗能成本高的行業(yè)企業(yè)，使投資回報(bào)明顯增長。由此，更多的國家發(fā)現(xiàn)光伏發(fā)展的前景和必要性，加入光伏發(fā)電之列。整體來看，光伏增速在近20 年的時(shí)間里增長率達(dá)37.5%。（具體如圖1 所示）

圖1 數(shù)據(jù)來源：歐洲光伏聯(lián)盟

（二） 我國光伏企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國光伏產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展源于2001 年無錫尚德的成立，據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國光伏發(fā)電量2016 年為662 億千瓦時(shí)，占我國全年總發(fā)電量的1%。至2019 年全國光伏發(fā)電量首次突破2000 億千瓦時(shí)，由此說明我國光伏裝機(jī)發(fā)展迅速。與此同時(shí)，我國光伏發(fā)電組件等也迅猛發(fā)展，截止2020 年占據(jù)全球太陽能多晶硅料的71.9%，光伏電池產(chǎn)能達(dá)到了134.8GW，其他相關(guān)組件產(chǎn)能達(dá)到了124.6GW，在世界范圍內(nèi)全面領(lǐng)先。 在光伏發(fā)電量增長的同時(shí)，相關(guān)企業(yè)的數(shù)量也在快速增長。根據(jù)企查查數(shù)據(jù)顯示，2017 年我國光伏企業(yè)注冊量達(dá)到7.5 萬家的峰值，此后在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展同頻的發(fā)展理念下，注冊數(shù)量逐漸下降。2019 年企業(yè)注冊量僅有4.8 萬家，同比下降27%。2020 年略有回升，共新增5.8 萬家，同比上升22%。截至2021 年7 月3 日，新增企業(yè)所處區(qū)域山東省數(shù)量最多，其次是江蘇和廣東。上述數(shù)據(jù)表明，我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展在穩(wěn)中求進(jìn)，同時(shí)相應(yīng)企業(yè)的聚集與光伏建設(shè)施工選址有關(guān)。（具體如圖2 所示）

圖2 數(shù)據(jù)來源：企查查

目前我國光伏企業(yè)主要集中在光伏電池生產(chǎn)的上游產(chǎn)業(yè)鏈多晶硅公司、電池切片公司、組裝企業(yè)與具體建設(shè)施工企業(yè)。按照大類可以分為地面式與分布式兩種。其中地面式主要建設(shè)光伏電站，該類電站建設(shè)選址考慮的主要標(biāo)準(zhǔn)即日照總量，相應(yīng)的我國的西北地區(qū)和沿海區(qū)域是最佳選址地。另外一種分布式，其旨在緩解城市供電壓力，其選址主要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度同時(shí)具備一定的日照條件，我國符合發(fā)展建設(shè)的區(qū)域主要是江浙區(qū)域。

2021 年10 月27 日，國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書中介紹我國的能源轉(zhuǎn)型升級發(fā)展取得顯著成績。隨著我國新能源的利用與探索，2020 年我國新能源消費(fèi)總量比重提高到15.9%，較15 年前大幅提升了8.5%。新能源發(fā)電設(shè)施發(fā)電規(guī)模也逐步增長，其中光伏和風(fēng)電裝機(jī)容量較2005 年分別增加了3000 多倍和200 多倍[5]。這些數(shù)據(jù)都反映了我國光伏企業(yè)建設(shè)發(fā)展的良好勢頭，為我國實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)打下良好的基礎(chǔ)。

三、我國光伏企業(yè)建設(shè)施工中存在的環(huán)境問題

任何新興事物的發(fā)展必然伴隨著問題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持馬克思主義的唯物辯證法一分為二來看待新興事物。在當(dāng)下，我國光伏企業(yè)建設(shè)施工蓬勃發(fā)展之時(shí)不能僅關(guān)注取得的成績，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其產(chǎn)生的環(huán)境問題，警惕其對生態(tài)產(chǎn)生的影響。通過查閱相關(guān)數(shù)據(jù)以及理論分析，目前我國光伏企業(yè)建設(shè)施工所產(chǎn)生的環(huán)境問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一） 光伏企業(yè)上游生產(chǎn)鏈未采取防范措施污染周圍土壤及水域

光伏發(fā)電以光伏電池板為發(fā)電基礎(chǔ)設(shè)施部分，生產(chǎn)光伏電池板自然成為眾多光伏企業(yè)選擇的對象。在具體生產(chǎn)過程，會產(chǎn)生許多的污染物質(zhì)。從技術(shù)角度來看，所生產(chǎn)的多晶硅、單晶硅是主要污染來源。目前所用的“改良西門子法”提純多晶硅的方法，約有25%的三氯氫硅轉(zhuǎn)化為多晶硅，其余大量進(jìn)入尾氣，形成四氯化硅等氯硅烷副產(chǎn)物和氯化氫[6]，而四氯化硅在化學(xué)性質(zhì)上屬于危險(xiǎn)物質(zhì)，易溶于水，產(chǎn)生無色或者淡黃色的煙液體。這種氣體會對上呼吸道、眼睛造成強(qiáng)烈的刺激，人體接觸后可引起皮膚組織壞死。另一種含DCS 的TCS 副產(chǎn)物，其DCS 理化特性與四氯化硅接近，毒性稍弱，一旦遇水或者空氣中的水分會迅速水解成氯化氫或者鹽酸，且遇熱源和明火有燃燒和爆炸的可能[7]。如果生產(chǎn)過程中的回收工藝不成熟，這些含氯有害物質(zhì)極有可能外溢，存在重大的安全和污染隱患。

通過上述內(nèi)容可知，光伏企業(yè)建設(shè)施工上游的電池生產(chǎn)鏈存在危害周邊地區(qū)環(huán)境的可能。對生產(chǎn)過程產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)，企業(yè)若采取相應(yīng)措施，安裝廢物回收處理裝置，可以有效消除其中大部分有害物質(zhì)，從而避免相應(yīng)的污染出現(xiàn)。但該裝置的價(jià)格偏高，企業(yè)在追求利潤的目標(biāo)下，通常不會安裝相應(yīng)的回收處理裝置，從而導(dǎo)致破壞周圍環(huán)境的問題出現(xiàn)。例如發(fā)生于東莞的某太陽能公司，由于未加裝廢棄物處理裝置，在生產(chǎn)過程不斷產(chǎn)生有害煙霧氣體，對周邊環(huán)境和居民產(chǎn)生了不良影響。近幾年，仍有部分光伏電池生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)過程未安裝相應(yīng)的回收處理裝置，導(dǎo)致污染環(huán)境的問題尚存。

（二） 光伏建設(shè)施工整個(gè)過程缺乏合理環(huán)評檢測從而污染生態(tài)環(huán)境

任何行業(yè)生產(chǎn)都會有相應(yīng)的環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)規(guī)范，我國光伏發(fā)電行業(yè)也有相應(yīng)的環(huán)評規(guī)范。目前，我國的《光伏發(fā)電站環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)規(guī)范》于2014 年4 月1 日實(shí)施。該技術(shù)規(guī)范是光伏企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)應(yīng)遵守的最低限度規(guī)定，但較多的光伏企業(yè)在建設(shè)施工過程并未進(jìn)行合理合規(guī)的環(huán)境影響評價(jià)檢測，從而導(dǎo)致污染生態(tài)環(huán)境的問題出現(xiàn)。具言之，進(jìn)行環(huán)評檢測主要集中在建設(shè)選址、施工建設(shè)以及施工完結(jié)三個(gè)階段。

1. 光伏企業(yè)建設(shè)施工選址階段未進(jìn)行合理環(huán)評繼而污染生態(tài)環(huán)境

我國的光伏發(fā)電站在發(fā)展之初主要集中在我國太陽能資源豐富區(qū)域，例如西北區(qū)域、云貴川區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面因素的影響，越來越多的光伏發(fā)電站走進(jìn)了中部、南部地區(qū)。合理的環(huán)評可以在建設(shè)選址之初最大限度減少對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響，但較多的光伏承建企業(yè)為了快速施工，往往會忽略相關(guān)的環(huán)評步驟或者制作虛假環(huán)評文件，從而嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境。

以2019 年毛烏素沙漠邊緣開發(fā)光伏電站事件為例進(jìn)行分析[8]，事件發(fā)生在毛烏素沙漠邊緣地帶的村莊。該村莊地緣位置特殊，位于毛烏素沙漠南緣。毛烏素沙漠氣候惡劣，我國曾斥巨資進(jìn)行環(huán)境保護(hù)治理，至21 世紀(jì)初，方才治理了600 多萬畝沙地，使得當(dāng)?shù)丨h(huán)境氣候得到改善。但是，光伏電站選址的開發(fā)，使得周邊牧草區(qū)域重新裸露，在當(dāng)?shù)孛癖娭幸l(fā)不滿。

華能陜西靖邊電力有限公司將毛烏素沙漠南緣作為光伏發(fā)電的選址地，規(guī)劃建設(shè)用地超過3000 畝[9]。對超過3000 畝土地作為建設(shè)選址區(qū)域，首先要考慮是否符合環(huán)評的要求以及當(dāng)?shù)赝恋厥褂靡?guī)范。根據(jù)該公司出具的相關(guān)手續(xù)報(bào)告顯示，選址區(qū)域的土地性質(zhì)屬于未規(guī)劃用地。同時(shí)，該區(qū)域的環(huán)評結(jié)果顯示，該區(qū)域可以進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因建設(shè)施工進(jìn)行樹木砍伐不會對該區(qū)域產(chǎn)生不良影響。但《靖邊縣林地保護(hù)利用規(guī)劃》顯示，該區(qū)域?qū)儆谀敛菀?guī)劃區(qū)域，并非未規(guī)劃用地。另外根據(jù)陜西省2020 年所發(fā)布《關(guān)于規(guī)范光伏符合項(xiàng)目用地管理的通知》文件中表明：“對于生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域?yàn)橄拗乒夥ㄔO(shè)區(qū)域”，毛烏素沙漠南緣屬于生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域。由此說明，靖邊電力有限公司的建設(shè)選址環(huán)評并不到位，甚至環(huán)評的結(jié)果有造假之嫌。

上述事件并非第一次發(fā)生，此前江西瑞昌市虹源光伏發(fā)電有限公司曾計(jì)劃在赤湖濕地進(jìn)行光伏建設(shè)[10]。我國禁止在濕地等重要生態(tài)區(qū)域進(jìn)行光伏發(fā)電建設(shè)，而該公司在此開發(fā)項(xiàng)目，顯然是未經(jīng)過全面合理的環(huán)評。這種盲目建設(shè)忽略事前環(huán)評的做法背離了新能源建設(shè)的初衷，也有違人與自然生命共同體理念。

2. 光伏企業(yè)建設(shè)施工過程中未進(jìn)行合理環(huán)評影響生態(tài)環(huán)境

施工之初的選址階段需進(jìn)行合理的環(huán)評，而工程施工階段，更是不可或缺。但事實(shí)上多數(shù)企業(yè)往往會忽略此階段的環(huán)評，引發(fā)嚴(yán)重后果。目前光伏發(fā)電站的建設(shè)需對選址地進(jìn)行矩陣的搭建，常采用混凈土技藝進(jìn)行施工。此種技藝需要進(jìn)行土方挖掘填充，在施工過程容易導(dǎo)致植被破壞和水土流失。倘若在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域進(jìn)行施工，將會導(dǎo)致該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭受不可逆的損傷。以前述毛烏素沙漠南緣建設(shè)為例，便可充分說明此問題。

同時(shí)，大多數(shù)的光伏建設(shè)企業(yè)并不會在建設(shè)施工過程進(jìn)行環(huán)評。原因在于，進(jìn)行環(huán)評勢必帶來成本增加和工期延長等實(shí)際問題。而任何建設(shè)項(xiàng)目本身都會產(chǎn)生一定的廢棄物或者揚(yáng)塵，多數(shù)人認(rèn)為這是建設(shè)過程必然會產(chǎn)生的結(jié)果，由此持放任態(tài)度。例如河南省蘭考縣明達(dá)光伏材料有限公司在建設(shè)施工階段就未進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)評程序，生產(chǎn)后也未對污染廢棄物進(jìn)行回收處理，導(dǎo)致附近水源受到污染。由此說明，該問題是建設(shè)施工行業(yè)的通病，即忽視施工過程的環(huán)評、缺乏相關(guān)的施工環(huán)境防護(hù)舉措，是導(dǎo)致建設(shè)施工過程破壞環(huán)境的主要原因。

3. 光伏企業(yè)建設(shè)施工完成后缺乏持續(xù)的環(huán)境監(jiān)測繼而污染周圍生態(tài)環(huán)境

光伏企業(yè)在工程完成投入使用階段，常以能否達(dá)到預(yù)期發(fā)電量為工程衡量標(biāo)準(zhǔn)。較少考慮投入使用的發(fā)電站是否會帶來環(huán)境污染問題。同時(shí)，因工程交付使用后，相關(guān)企業(yè)并未進(jìn)行定期或者長期的環(huán)評檢測。

以甘肅河西走廊荒漠戈壁區(qū)的光伏建設(shè)項(xiàng)目為例進(jìn)行分析。河西走廊荒漠戈壁區(qū)是我國典型的風(fēng)力侵蝕區(qū)，其氣候環(huán)境呈現(xiàn)降雨稀少、蒸發(fā)量大、風(fēng)大沙多的特點(diǎn)，也是西北地區(qū)主要的沙塵暴區(qū)域。在這種惡劣的氣候環(huán)境下，當(dāng)?shù)刂脖欢嘁阅秃洹⒛透珊怠⒖癸L(fēng)沙的多枝檉柳、紅砂、白刺、沙篙等植被為主。同時(shí)，當(dāng)?shù)靥柲苜Y源豐富，是建設(shè)光伏電站的最佳選擇。目前，涼州區(qū)、金昌市、民勤縣、肅州區(qū)、金塔縣、嘉峪關(guān)市、敦煌市等地已建成的百萬千瓦級光電基地，運(yùn)行良好。

在當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電運(yùn)營良好的同時(shí)，也要考慮是否對當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。以前文所述，光伏發(fā)電站在動工建設(shè)過程容易對當(dāng)?shù)氐膭又参镌斐梢欢ǖ挠绊憽Ｓ绕洌?dāng)工程建成后，由于施工的矩陣占地、光伏面板的遮擋等，對植被的生長勢必會產(chǎn)生或多或少的影響。

通過對該區(qū)域建設(shè)光伏電站后植被變化數(shù)據(jù)查詢，得出以下結(jié)論：在進(jìn)行建設(shè)之前，當(dāng)?shù)氐闹脖桓采w率一般在10%~15%；建設(shè)中，由于施工影響，植被受到破壞，其覆蓋率下降到2%左右；當(dāng)工程竣工交付后，當(dāng)?shù)刂脖痪徛謴?fù)，但仍然需要近五年時(shí)間方能恢復(fù)至開發(fā)前的8%左右[11]。由于沒有相應(yīng)的環(huán)評和監(jiān)測數(shù)據(jù)，在理論層面，以該區(qū)域當(dāng)前植被恢復(fù)速度來看，當(dāng)建設(shè)施工完成后近5 年時(shí)間，當(dāng)?shù)刂脖桓采w率可以恢復(fù)至施工前的6%。由此推算，需要近10 年時(shí)間植被覆蓋率方可恢復(fù)至施工前12%，需要近15 年左右可以恢復(fù)至建設(shè)施工前的植被覆蓋率。在這樣脆弱的生態(tài)區(qū)域進(jìn)行光伏項(xiàng)目建設(shè)，卻缺乏相應(yīng)的環(huán)評檢測，一旦發(fā)生環(huán)境惡化事件，便會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不可逆的損害。從側(cè)面說明，施工完成后的環(huán)評至關(guān)重要。

同時(shí)，以浙江和山東為例，在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上升期，浙江余杭區(qū)多名政協(xié)委員就曾遞交了一份關(guān)于反對在該區(qū)北湖草原建光伏發(fā)電場的材料，其中的一些內(nèi)容便具有思考性。內(nèi)容顯示，在光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過程，鋪設(shè)光伏板會對板下的動植物產(chǎn)生不良影響，容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境平衡被打破[12]。而山東在2017 年，拆除了6 個(gè)光伏發(fā)電站，導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失超過20 億。拆除6 個(gè)電站，側(cè)面說明了盲目建設(shè)動工，雖在短期內(nèi)會帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，但隨著社會的發(fā)展，因缺少完整的施工考量，最終會帶來環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的雙向損失。

（三） 光伏發(fā)電設(shè)備壽命到期后企業(yè)回收機(jī)制不健全導(dǎo)致生態(tài)污染問題

據(jù)光伏行業(yè)太陽能電池使用壽命數(shù)據(jù)分析顯示，較多的太陽能電池板使用周期在20 年左右。正常情況下，當(dāng)太陽能電池板使用壽命到期，需要進(jìn)行更換新的電池板以保持電站的正常運(yùn)行。對于使用壽命到期的電池或者整個(gè)發(fā)電站因使用期限屆滿而暫停營運(yùn)，倘若沒有相應(yīng)的廢棄電池或者發(fā)電設(shè)備回收機(jī)制，必定對環(huán)境產(chǎn)生不可估量的危害。

正如迪皮卡·馬圖爾博士告訴澳大利亞媒體時(shí)稱：“在人民的普遍觀念中，認(rèn)為所有被制造出的事物均可加以回收利用，事實(shí)卻并非如此[13]”。在《福布斯》2018 年的一篇文章中，環(huán)保主義者邁克爾·謝倫伯格援引太陽能行業(yè)業(yè)內(nèi)人士和研究人員的話稱：“如果隨意棄置廢舊的太陽能電池板，例如將其置于垃圾處理工廠，沒有進(jìn)一步的舉措加以處理，那其中的有毒有害物質(zhì)便會滲漏”。更重要的是，正是這些有毒元素使回收成為了難題。從太陽能電池板的材料來看，其90%是玻璃材質(zhì)，但因制作工藝的原因，其中還含有其他物質(zhì)，所以并不能直接進(jìn)行簡單回收。事實(shí)上，一些電池為了確保安全，會進(jìn)行提前回收。但回收的運(yùn)作機(jī)制并不清晰，容易導(dǎo)致眾多企業(yè)做法不一。其或采取填埋或采取二次加工等方式進(jìn)行回收，無論選取何種方式，均會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一些不良影響。同時(shí)，我國的光伏發(fā)電站主要集中于西北地區(qū)，因居民居住的集散性，難以形成規(guī)模化的回收處理產(chǎn)業(yè)鏈，由此也帶來了隨意處理廢棄電池的問題[14]。

（四） 光伏企業(yè)建設(shè)施工行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)不統(tǒng)一而導(dǎo)致環(huán)境污染問題

工業(yè)和信息部（簡稱工信部）在2021 年貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步推動光伏產(chǎn)業(yè)的調(diào)整轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)管理，對原有光伏行業(yè)的規(guī)范進(jìn)行了修訂。根據(jù)修訂后的相關(guān)文件，目前光伏企業(yè)建設(shè)施工實(shí)行申請登記批準(zhǔn)制度，即由企業(yè)自主進(jìn)行申請，以企業(yè)所在地政府部門進(jìn)行初步的審核，經(jīng)報(bào)送工信部進(jìn)行審核批準(zhǔn)，最后公布獲得批準(zhǔn)的名單。

上述程序中，對申請條件和具體規(guī)范并未細(xì)化，反而是鼓勵(lì)各地區(qū)在白皮書之下制定相關(guān)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致眾多的企業(yè)在自身尚未達(dá)到技術(shù)準(zhǔn)入條件時(shí)，為了利益等原因進(jìn)入光伏建設(shè)行業(yè)。據(jù)工信和信息化部官網(wǎng)公布準(zhǔn)入企業(yè)名單顯示，自2013 年12 月30 日至2022 年12 月28 日，十一批共計(jì)317 家企業(yè)符合光伏制造行業(yè)條件被公示。而前文企查查數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年7 月3 日，全國各省光伏相關(guān)企業(yè)地域排名前十?dāng)?shù)均相加24 萬余家。這些數(shù)據(jù)的差異，反映了相當(dāng)數(shù)量的光伏企業(yè)在技術(shù)層面上尚未達(dá)到行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。而地方出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和業(yè)績需要，容易為相關(guān)產(chǎn)業(yè)“開綠燈”，使其進(jìn)入該領(lǐng)域進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。雖然有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也容易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。對此，需要進(jìn)一步明確光伏行業(yè)企業(yè)經(jīng)營準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從而減少因條件不明而破壞生態(tài)環(huán)境。

四、電力企業(yè)環(huán)境合規(guī)制度的構(gòu)建與思考

太陽能光伏產(chǎn)業(yè)屬于電力企業(yè)中的一部分，解決該領(lǐng)域環(huán)境合規(guī)問題，不僅有助于解決我國所面臨的環(huán)境破壞問題，而且為解決其他各國的共性問題提供可行性指引[15]。針對目前我國光伏企業(yè)建設(shè)施工產(chǎn)生的環(huán)境問題，筆者擬提出構(gòu)建一種能夠通用于電力企業(yè)的環(huán)境合規(guī)制度來解決。

合規(guī)制度起源于1977 年的美國《反海外腐敗法》，該法主要是為防止美國企業(yè)為獲得業(yè)務(wù)而向外國官員行賄。其規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立有效的內(nèi)控管理體系，正確記錄，準(zhǔn)確做賬。由此可見，該制度主要防范商業(yè)經(jīng)營中的違法行為。近些年我國也引入了合規(guī)制度。該制度銜接在我國刑事訴訟法中，采用寬嚴(yán)相濟(jì)的方式，要求企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，修復(fù)彌補(bǔ)，從而規(guī)范各類涉案企業(yè)良好經(jīng)營。

國務(wù)院國資委于2018 年出臺了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（ 國資發(fā)法規(guī)〔2018〕106 號）（ 以下簡稱《指引》） 對中央企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理體系建設(shè)作出具體要求。《指引》規(guī)定主要包括，當(dāng)中央企業(yè)因?yàn)椴缓弦?guī)而涉嫌違法犯罪產(chǎn)生相應(yīng)法律責(zé)任時(shí)，由合規(guī)管理委員會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，通過部門協(xié)作，在最大程度上減少損失。對于出現(xiàn)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，要追根溯源，從管理、人員等多方面進(jìn)行完善，提高防范風(fēng)險(xiǎn)和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。

當(dāng)前我國光伏企業(yè)設(shè)施工中所產(chǎn)生的環(huán)境問題，主要集中在上游產(chǎn)業(yè)太陽能電池板生產(chǎn)過程、建設(shè)施工整個(gè)過程、設(shè)備完成使命的回收階段以及光伏企業(yè)準(zhǔn)入方面。這些是電力企業(yè)環(huán)境合規(guī)的共性問題。筆者提出的環(huán)境合規(guī)便是針對這些共性問題提出相應(yīng)的舉措。該合規(guī)主要在于提升企業(yè)的自我責(zé)任意識與擔(dān)當(dāng)，制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、施工標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章制度內(nèi)容，同時(shí)依托于外部其他機(jī)關(guān)共同發(fā)力，促進(jìn)其在建設(shè)施工和發(fā)展中盡可能消除對于環(huán)境的破壞和影響。在理論構(gòu)想上，對于電力企業(yè)的的環(huán)境合規(guī)制度操作具體如下文所述。

（一） 在電力行業(yè)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行合規(guī)整改

該合規(guī)整改的目的在于，讓企業(yè)內(nèi)部制定的規(guī)范高于國家出臺的各項(xiàng)規(guī)定。具言之，電力行業(yè)企業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)企業(yè)自身的規(guī)章制度勢必涉及相應(yīng)的行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、新能源發(fā)電建設(shè)施工標(biāo)準(zhǔn)等。作為國家特殊產(chǎn)業(yè)，國家對該產(chǎn)業(yè)的要求一直較高。為真正使國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)定發(fā)揮作用，需要企業(yè)自身對相應(yīng)規(guī)定予以重視，敦促企業(yè)認(rèn)識到自身的社會責(zé)任，從而制定高于國標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)章。具體標(biāo)準(zhǔn)包含企業(yè)的防護(hù)裝置安裝、安全生產(chǎn)等方面。由此，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部規(guī)章因企業(yè)自身制定且認(rèn)可，在具體生產(chǎn)操作中，便會具有動力，無需督促便會主動承擔(dān)義務(wù)，擔(dān)負(fù)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

對于前述生產(chǎn)光伏電池板企業(yè)未加裝相應(yīng)的有害物質(zhì)回收裝置問題，可以通過在企業(yè)內(nèi)部，制定嚴(yán)格的制度進(jìn)行解決。一方面，內(nèi)部的規(guī)章制度可以督促企業(yè)在建設(shè)施工中加裝有害物質(zhì)、氣體回收裝置；另一方面，外部的國家政策扶持和激勵(lì)，可以促進(jìn)企業(yè)真正落實(shí)過程，減少猶豫，從而避免損害生態(tài)環(huán)境。

（二） 在環(huán)境合規(guī)制度中納入嚴(yán)格的環(huán)評規(guī)范

環(huán)境影響評價(jià)，是城市建設(shè)發(fā)展或者項(xiàng)目施工必須進(jìn)行的步驟。考慮到發(fā)電行業(yè)的特殊性，其對環(huán)境的影響，有時(shí)經(jīng)年累月才逐漸顯露出來。因此，在環(huán)境合規(guī)中納入嚴(yán)格的環(huán)評要求，可以敦促企業(yè)在建設(shè)施工的各個(gè)階段進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)評。企業(yè)依據(jù)環(huán)評結(jié)果，對可能出現(xiàn)的污染采取相應(yīng)的舉措或者事后的修復(fù)舉措，這樣可以最大程度地避免對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。

（三） 建立電力企業(yè)合規(guī)監(jiān)管制度

對于行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或者行業(yè)協(xié)會而言，均無法滿足環(huán)境合規(guī)監(jiān)管所需要的時(shí)間、專業(yè)化和效率等因素。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)電企業(yè)環(huán)境合規(guī)監(jiān)管人員制度。摒棄上述主體作為合規(guī)監(jiān)管人員。以發(fā)電行業(yè)的專家學(xué)者、電力企業(yè)協(xié)會、環(huán)境保護(hù)協(xié)會、發(fā)電行業(yè)的退休施工人員、發(fā)電行業(yè)生產(chǎn)研發(fā)人員等為主體，進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境合規(guī)監(jiān)管。這類人員具備該行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識或者深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對發(fā)電企業(yè)自身的規(guī)定、環(huán)境影響評價(jià)的全面性、合理性或者建設(shè)施工等不同方面，能夠提出專業(yè)、合理的指導(dǎo)意見，從而要求其進(jìn)行整改或者監(jiān)督企業(yè)，進(jìn)行長期有效的環(huán)評和實(shí)施防污舉措。

同時(shí)，為避免出現(xiàn)無人監(jiān)管的新問題，必須建立對監(jiān)管人員的考評機(jī)制。具言之，可以通過不同區(qū)域之間，相互對調(diào)的考評方式，對前述主體進(jìn)行客觀中立的考評。以社會、行業(yè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等作為評價(jià)依據(jù)，將履職情況、所提建議等多方面作為綜合考評的內(nèi)容。此外，上述主體應(yīng)定期進(jìn)行述職報(bào)告。對于其中怠于行使職責(zé)的人員進(jìn)行撤換，從而保證電力企業(yè)環(huán)境合規(guī)監(jiān)管的質(zhì)量。

（四） 鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新

鼓勵(lì)企業(yè)對于落后的技術(shù)進(jìn)行淘汰，吸納人才進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，尤其涉及新能源發(fā)電電池板回收過程等關(guān)鍵技術(shù)問題進(jìn)行革新。當(dāng)前，光伏企業(yè)在太陽能電池板回收階段，往往因企業(yè)自身技術(shù)不足，容易導(dǎo)致環(huán)境污染問題。因此，一方面對于主動進(jìn)行創(chuàng)新的企業(yè)，國家或者地方政府可以采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，該機(jī)制可以包括國家相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼或者當(dāng)?shù)卣亩惪顪p免；另一方面，對于擁有資金和回收技術(shù)的企業(yè)，應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，帶動形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，形成規(guī)模化和組織化的廢棄部件的回收和再利用等。同時(shí)，需要當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和市場監(jiān)管部門有效介入。介入的目的旨在防范未經(jīng)許可的企業(yè)，因利益而濫入該領(lǐng)域，從而引發(fā)出現(xiàn)其他問題[16]，這樣可以有效解決前述太陽能電池板回收所造成的環(huán)境污染問題。

（五） 電力企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與國家工信部準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合

目前，我國大量注冊進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)的企業(yè)往往達(dá)不到國家工業(yè)和工信部的標(biāo)準(zhǔn)。對此，應(yīng)將國家準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)自身準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)由專業(yè)的企業(yè)合規(guī)監(jiān)管人員進(jìn)行相應(yīng)的資質(zhì)審查，在專業(yè)合規(guī)監(jiān)管人員的審查下，由行業(yè)協(xié)會進(jìn)行二次復(fù)審，經(jīng)過多方審核，企業(yè)方可進(jìn)行經(jīng)營申請。同時(shí)，國標(biāo)和企業(yè)在“清潔、高效、安全”的標(biāo)準(zhǔn)下，應(yīng)當(dāng)建立健全發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，地方各級政府對于申請的建設(shè)施工項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格審核。對于未履行相應(yīng)手續(xù)的企業(yè)，即便其符合準(zhǔn)入經(jīng)營資質(zhì)，也不能放任準(zhǔn)入。需從源頭把控，防范化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而杜絕因準(zhǔn)入資質(zhì)不統(tǒng)一而在實(shí)踐中產(chǎn)生污染生態(tài)的問題。

（六） 建立合規(guī)保證金制度

在環(huán)境合規(guī)制度中建立相應(yīng)的合規(guī)保證金制度，要求相應(yīng)的發(fā)電企業(yè)在生產(chǎn)建設(shè)之前繳納一定數(shù)額的保證金。根據(jù)“誰污染誰負(fù)責(zé)”的原則，污染者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[17]。該保證金目的在于，防范企業(yè)在生產(chǎn)過程對環(huán)境環(huán)境造成破壞時(shí)，可以進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。在該制度當(dāng)中，要注意保證金的金額不能過低。原因在于，電力行業(yè)本身的準(zhǔn)入資本要求較高，企業(yè)自身的資本足以完成相應(yīng)的施工建設(shè)。同時(shí)，在具體建設(shè)施工過程，企業(yè)往往會得到國家或者地方財(cái)政的相應(yīng)補(bǔ)貼，一定程度上使企業(yè)建設(shè)施工壓力減小。從環(huán)境保護(hù)角度來看，對生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要較長周期方可實(shí)現(xiàn)。較低的保證金金額，不僅不能夠?qū)Νh(huán)境進(jìn)行修復(fù)，而且容易使企業(yè)降低對自身社會責(zé)任的承擔(dān)，因而保證金的金額不能太低。

習(xí)近平總書記在“世界領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”上講話指出：“要共同構(gòu)建人與自然生命共同體。當(dāng)前面臨全球環(huán)境治理的挑戰(zhàn)，“眾力并，則萬鈞不足舉也”。當(dāng)前的光伏企業(yè)建設(shè)發(fā)展不僅僅是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的舉措，更是構(gòu)建“人與自然命運(yùn)共同體”的基石。對于所存在的問題，需要各方共同努力來解決。目前，針對電力企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中產(chǎn)生的問題，還需要很多的跟進(jìn)觀測和調(diào)查。對電力企業(yè)建設(shè)施工環(huán)境問題提出的環(huán)境合規(guī)制度的還有待于在理論上進(jìn)一步完善，繼而推動落實(shí)到實(shí)踐中來解決所出現(xiàn)的問題。筆者認(rèn)為這一問題最終可以順利解決，促進(jìn)我國電力企業(yè)建設(shè)的更好，繼而為我國實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)、構(gòu)建人與自然生命共同體做出重要貢獻(xiàn)。