韌性城市建設的北京實踐

宋龍艷

韌性城市是具備在逆變環境中承受、適應和快速恢復能力的城市，是安全發展的新范式。黨的二十大報告強調，要加快轉變超大、特大城市發展方式，堅持以人民為中心，建設韌性城市應對城市化伴隨的種種風險，保持其正常運行和快速恢復能力。2023年11月10日，習近平總書記在北京、河北考察災后恢復重建工作時明確提出，要堅持以人民為中心，著眼長遠、科學規劃，把恢復重建與推動高質量發展、推進韌性城市建設、推進鄉村振興、推進生態文明建設等緊密結合起來，全面提升防災減災救災能力。北京認真學習貫徹黨的二十大精神和習近平總書記重要指示要求，以總體國家安全觀為引領，積極推進韌性城市建設，成為全國首個將韌性城市建設納入新一輪城市總規的城市。近年來，北京立足首都轉型關鍵時期，經過全市各部門的共同努力，韌性城市建設的各項工作取得了階段性進展，為建設國際一流的和諧宜居之都提供堅實安全保障。

韌性城市建設取得階段性成果

近年來，北京圍繞韌性城市建設做了大量的工作。2021年10月，北京印發了《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，從空間韌性、工程韌性、管理韌性和社會韌性四個維度明確了78類任務分工。2022年4月，成立“市推進韌性城市建設協調工作機制”，在全國省級政府中率先對韌性城市建設作出頂層設計。兩年來，北京積極籌劃韌性城市建設重點任務，按照市委市政府確定的“工程化、項目化”要求，分年度、分步驟籌劃了80余項階段性重點任務并組織實施，北京韌性城市建設各項工作取得了階段性進展。

在統籌拓展城市空間韌性方面，遵循“讓”“防”“避”的原則，優化城市“硬件”空間布局。編制韌性城市空間規劃，制定《北京市韌性城市空間專項規劃（2022年—2035年）》，構建具備維持力與恢復力、分布式與集群化相結合的韌性城市空間格局。編制應急避難場所規劃及標準并制定《北京市應急避難場所規劃（2022年—2035年）》。在2023年9月還發布了《應急避難場所分級分類》等3項地方標準，填補了國家及地方標準的空白。

在強化城市工程韌性方面，將韌性城市建設理念與城市更新緊密結合，出臺城市更新條例及專項規劃。2023年，北京市住建委牽頭制定了《城市更新行動三年（2023—2025年）工作方案》，貫徹韌性城市理念，明確了12類24項工作任務。提升城市生命線多源保障能力，水、電、氣、熱等城市生命線系統正按照分布式、并聯式新模式逐年推進建設，重點強化系統的聯通性和區域自循環，進而提升城市生命線整體韌性水平。

在提升城市管理韌性方面，立足北京轉型發展實際，探索構建城市和社區兩套韌性評價指標體系和方法，梳理首都安全發展進程中韌性指數，分析改進重點，明確提升方向。統籌開展自然災害綜合風險普查，對地震、地質災害、氣象災害、水旱災害、森林火災5個災種，政府、社會、基層3類減災能力進行摸底調查。匯集11大領域、80小類，約587萬條調查數據，在全國率先形成市、區兩級自然災害單災種和綜合風險評估成果。

在培育城市社會韌性方面，北京注重強化城市“軟件”中政府、社會、公眾的認知及應對沖擊的意識能力，推進韌性城市建設多元融合。如通過舉辦多場韌性城市專題議政會、“北京黨建引領接訴即辦改革論壇‘韌性治理分論壇”等安全文化論壇，匯聚政、產、學、研各方力量，群策群力推動韌性城市建設；再比如提高社會動員及救助能力，全市每年發動應急志愿者20余萬人次，直接服務社會公眾超過100萬人次。

增強城市生命線工程保障能力

城市管理是一項復雜的系統工程，涉及能源運行、市政公用、環境衛生、環境建設等工作。近年來，北京堅持把韌性城市要求融入城市管理各項工作，聚焦保運行、保安全、保民生，持續優化城市基礎設施空間布局，不斷提升城市生命線工程保障能力，構建城市感知體系，建立完善韌性城市體系和機制。

在電力運行保障方面，目前全市發電總裝機達到1364萬千瓦，北京電網作為典型受端電網，外調電比例達到70%左右，500千伏外送通道達到13條，輸電能力3400萬千瓦。北京環網東、南、西、北四個方向均有主力通道送電，為首都電力可靠供應提供了重要保障，全市供電可靠率99.9955%。為確保電網迎峰度夏、迎峰度冬，北京推動錯峰避峰用電試點，組建“市級綜合、專業公司和基層搶修”三級電力應急救援隊伍。依托智能安全生產管控平臺等信息化手段，實現多專業、多業務全過程監管，大幅提升智能化安全監管水平。

在燃氣運行保障方面，建立了通達全市各區，覆蓋程度高的市內燃氣管網，全市已建成城鎮燃氣管線3萬余公里，形成“一個平臺、三個環路、多條聯絡線”的管網系統。不斷完善外圍輸氣體系，在北京及其周邊形成“三種氣源、八大通道、10兆帕大環”的供氣格局，日輸氣能力達到2億立方米。同時，加強應急儲備建設，在河北唐山建成2座LNG儲罐作為市政府天然氣應急儲備設施，天津南港LNG應急儲備項目一期工程已投產并實現向北京供氣，進一步提高了北京天然氣應急儲備和調峰能力。此外，北京還保持5000噸液化石油氣儲備，以保證市場穩定。

在供熱運行保障方面，2023至2024年采暖季，北京集中供熱面積約10.47億平方米，其中居民供熱面積約6.79億平方米，城鎮地區基本實現清潔取暖。2023年，北京推動實施魯谷、北重應急熱源廠及配套管網建設、二熱應急供熱設施清潔改造等項目，進一步提升城市熱網應急保障能力。各調峰熱源和應急熱源建設，緩解了北京能源結構單一的局面，對城市熱網、電網的安全運行發揮了非常重要的應急支撐作用。目前，北京以既有供熱設施空間布局為基礎，持續推動建設韌性、綠色、智慧的新型供熱系統。

此外，北京還組織氣象部門、電力、燃氣、熱力等企業，建立熱、電、氣聯調聯供工作機制，開展地下管網更新改造，提升智能化管理水平。堅持“政府主導、部門聯動、條塊結合，專業處置、社會參與”原則，完善應急預案體系，研究制定《北京市城市管理委員會關于城市運行領域防范應對極端天氣的若干措施》，強化底線思維，逐步建立與首都功能定位相適應的城市運行風險防范應對工作體系，不斷提升電力、燃氣、供熱城市運行服務保障水平。

提升應對水安全風險水平

全面提升應對水安全風險水平是韌性城市建設的重要內容。近年來，圍繞持續強化首都水安全城市韌性維度提升，北京做了大量工作。

首先，大幅提高水資源保障水平。連通南水北調輸水管線與密云水庫、懷柔水庫，初步建成“兩干一環多點多支”的全市水資源輸配體系；構建了地表水、地下水、外調水、再生水、雨洪水五水聯調的多源共濟水資源保障體系，在南水北調來水中斷時可應急啟用本地水源供水。目前，北京平原區地下水位連續8年回升、累計回升10.64米，密云水庫蓄水超過29億立方米。

其次，穩步提升城鄉供水能力。連續實施農村集約化供水及村級供水設施鞏固提升，持續推進自備井置換和老舊小區內部供水管網改造，近年來先后建成郭公莊、第十、亦莊等大型水廠并投入運行，實現城鎮日供水能力由2012年的411萬立方米提升至708萬立方米，供水安全系數由1.0提升到1.2至1.3。

此外，城區供水管網采取環狀、支狀設計，重點用戶采取雙路或多路供水形式，并設置搶修站點14處、配備應急水車155輛，可全力保障突發情況應對和應急供水。

此外，不斷加強排水防澇能力。通過開展全市中小河道治理，近年來累計完成河道治理1000余公里、消除阻點超500個，河道行洪能力大幅提升。加強排水設施更新改造，全市排水管線由2012年的1.3萬公里增加到2.9萬公里。大力推進“海綿城市”建設，目前海綿城市建設達標面積占建成區的31.13%，在減少城市內澇等方面發揮了重要作用。

2023年汛期，北京降雨持續83小時，110余條河流發生超標準洪水，永定河、拒馬河、大石河等河流發生流域性特大洪水，對水務設施運行安全帶來嚴峻考驗。面對險情災情，北京充分發揮水庫、蓄滯洪工程、河道堤防、閘壩等流域防洪工程體系的主力軍作用，采取預報預泄、調蓄錯峰、攔蓄控泄、分泄滯蓄等措施，最大限度降低洪澇災害損失，成功實現了永定河大洪水“不潰堤、不進城”的防御目標。

按照“一年基本恢復、三年全面提升、長遠高質量發展”總體要求，針對突出問題和薄弱環節，北京全力推進“23·7”流域性特大洪水災后恢復重建。完善流域防洪工程體系，增強流域整體防洪保障能力，系統提高永定河、大清河、潮白河、北運河等骨干河道防洪保障能力；提升防洪智慧化科技化水平，加快構建由氣象衛星與測雨雷達、雨量站、水文站共同組成的雨情水情監測預報“三道防線”以及水文水動力學模型組成的預報、預警、預演、預案“四預”智慧化防洪指揮調度體系；加快城鎮、農村地區供水及污水處理廠站、配套管網建設，結合南水北調配套工程后續規劃和北京水網規劃，完善區域多元互濟水資源保障體系，持續提高供排水設施保障能力。