日本應(yīng)對(duì)老齡化鏡鑒

文｜袁暢 呂光

日本應(yīng)對(duì)老齡化經(jīng)驗(yàn)的研究，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)高齡化社會(huì)有著參考借鑒作用。

高齡化所帶來的是一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治問題。我國(guó)成為面臨人口老齡化挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻的國(guó)家之一，我國(guó)不僅是世界上人口最多的國(guó)家，而且是高齡人口最多的國(guó)家。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底,全國(guó)60歲及以上高齡人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。

目前，我國(guó)社會(huì)保障體系正在承受著日益沉重的巨大壓力：一是社會(huì)保障制度尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，現(xiàn)有的保障層次及保障水平相對(duì)偏低；二是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同、水平差異較大，需要整合或銜接，以實(shí)現(xiàn)公平均衡發(fā)展；三是城鎮(zhèn)化需要將數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度覆蓋范圍；四是老年服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求；五是經(jīng)濟(jì)增速放緩以及未富先老等不利因素疊加，使得我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡的政策回旋空間縮小；六是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，全社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的訴求日益強(qiáng)烈。

有鑒于此，對(duì)于我們的近鄰——日本經(jīng)驗(yàn)的研究，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)高齡化社會(huì)有著參考借鑒作用。

日本高齡化政策演進(jìn)

以人口高齡化的不同歷史時(shí)段的表現(xiàn)、政府主要對(duì)策的理念演進(jìn)以及財(cái)源狀況變化這三要素為標(biāo)志，將日本高齡化政策演進(jìn)分為三個(gè)歷史階段。

第一階段：建立福祉國(guó)家：20世紀(jì)50年代中期至80年代中期。伴隨著經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)期，1970年，日本高齡化人口達(dá)7%，以此為標(biāo)志進(jìn)入高齡化社會(huì)。以1970年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，戰(zhàn)后出生潮——1947年至1949年出現(xiàn)了連續(xù)三年的生育高峰期,出生率由1945年的2.3%迅速提高到1947年的3.4%。少兒人口由1955年的2979.82萬人下降到1970年的2482.35萬人,比重也由3.338%下降到23.93%。高齡人口數(shù)有所增加,由474.73萬增加到733.10萬——這一低出生率、低死亡率的現(xiàn)象，反映在人口年齡金字塔上就是底部的收縮，故稱之為“底部老齡化”。

受西方影響，“福祉國(guó)家”的理念自1942年《貝弗里奇報(bào)告》的發(fā)表逐漸在世界范圍內(nèi)擴(kuò)展開來。1959年日本國(guó)會(huì)通過了《國(guó)民年金法案》，決定先后實(shí)施非積累制和積累制年金制度。及至1972年，1973年題為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃——為了更有活力的福利社會(huì)”公布，“充實(shí)以高齡者年金為中心的各種社會(huì)福利政策”相繼出臺(tái)，“構(gòu)建福利國(guó)家”的體制逐步形成。

第二階段：“個(gè)人—企業(yè)—國(guó)家”相輔模式：20世紀(jì)80年代后期至90年代。1992—2002年間，日本年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為0.83%，低于同時(shí)期主要的發(fā)達(dá)國(guó)家的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。這一時(shí)期，日本育齡婦女的總和生育率即每名婦女在生育年齡內(nèi)的平均生育數(shù),1990年降到1.54,1995年降到1.42,1997年降到1.39,1999年又降到1.34。2001年,日本新生人口比2000年減少19885人,為117.1萬人。1970年，日本65歲及以上高齡人口比重達(dá)到7.07%，到1995年，這一比重已經(jīng)達(dá)到14.56%。也就是說，在25年間日本65歲及以上高齡人口比重從7%上升到14%，翻了一番。這是世界上其他國(guó)家未曾經(jīng)歷過的急劇的人口老齡化過程。1995年人口老化系數(shù)為91.2%，到1997年日本的人口老化系數(shù)超過100%，達(dá)到102%。人口老化系數(shù)超過100%，意味著人口中65歲及以上高齡人口的數(shù)量已經(jīng)超過了0～14歲少年兒童人口的數(shù)量，進(jìn)而導(dǎo)致人口老齡化以更快的速度發(fā)展。到2010年，這一系數(shù)進(jìn)一步增長(zhǎng)到174.30%，即高齡人口的數(shù)量約為少年兒童人口數(shù)量的1.7倍。1950年代,日本家庭的平均人數(shù)約為5人。60年代以后,在家庭數(shù)量增加的同時(shí),家庭人數(shù)則在減少。人口普查顯示,1995年日本家庭平均人數(shù)為2.99人。

出生率持續(xù)走低；高齡者數(shù)量加速擴(kuò)大；家庭規(guī)模越來越小——在此背景下，這一時(shí)期，日本政府將國(guó)民年金惠及全體國(guó)民，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的基本年金制度，在基本年金之上為雇員年金（厚生年金和共濟(jì)年金）的報(bào)酬比例部分，形成兩層次的公共年金制度，所有公共年金制度的財(cái)源方式都采取社會(huì)保險(xiǎn)方式國(guó)民年金的三分之一財(cái)源由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。以“家庭”為單元的被保險(xiǎn)對(duì)象的確立——強(qiáng)制第一號(hào)被保險(xiǎn)人（妻子）隨丈夫加入國(guó)民年金制度，并可以以自己名義領(lǐng)取國(guó)民年金等一系列措施，都是圍繞著“個(gè)人—企業(yè)—國(guó)家”模式，在不斷增加社會(huì)福祉覆蓋面的基礎(chǔ)上，改善社會(huì)福祉財(cái)源緊張的狀況。

第三階段：多元——傾向弱勢(shì)群體：2000年至今。以2000年日本正式推出高齡者介護(hù)保險(xiǎn)制度為標(biāo)志，日本的高齡化對(duì)策向多元化發(fā)展。多元化是將“高齡者”分為兩類群體，一類是身體健康的高齡者；另一類則是需要介護(hù)的高齡者。而高齡者介護(hù)保險(xiǎn)制度的推出，更是對(duì)“弱勢(shì)群體”制度層面人文關(guān)懷的體現(xiàn)。

該項(xiàng)制度是由市、盯、村自治體作為責(zé)任主體向當(dāng)?shù)?0歲以上居民征收保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)通過一定比例的財(cái)政貼補(bǔ)對(duì)經(jīng)認(rèn)定（認(rèn)定機(jī)構(gòu)為：市、盯、村組建的審查委員會(huì)）的65歲以上高齡者提供介護(hù)服務(wù)。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)認(rèn)定的需要介護(hù)的高齡者可以居家或在設(shè)施中接受介護(hù)服務(wù)。截至2007年底,經(jīng)認(rèn)定的需要介護(hù)和支援的高齡者數(shù)已達(dá)438萬人。在需要介護(hù)的高齡者中,男性占28%,女性占72%,女性比例大大高于男性;65～75歲年齡組中需要介護(hù)高齡者的比例占總數(shù)的7.5%,75歲以上需要介護(hù)高齡者的比例為21.6%。需要介護(hù)者的病因首位是腦血管疾病,占23%～25%,其次是阿爾茨海默氏癥等引起的認(rèn)知癥,占13%～15%,年齡增長(zhǎng)引起的功能衰弱、關(guān)節(jié)疾病占12%～14%。介護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施大大減輕了家庭成員在老人介護(hù)方面的負(fù)擔(dān)。另據(jù)調(diào)查（2007年）,在家庭的主要介護(hù)老人者中,配偶比例最高為5%,子女為第二位l8%,子女的配偶為第三位l4.3%。從子女作為家庭主要介護(hù)者的年齡看,50～59歲年齡組的占32%,60～69歲組的占24%,70～79歲組的占23%,針對(duì)這一現(xiàn)象，有學(xué)者稱為“老年介護(hù)老年”。

日本高齡化的現(xiàn)狀

日本的人口老齡化面臨雙重困難，不僅其程度高于其他國(guó)家，而且進(jìn)程速度也要快得多。依照65歲及以上的老年人口標(biāo)準(zhǔn)，日本進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間是在1970年，當(dāng)時(shí)日本的老年人口比重為7.1%，當(dāng)時(shí)的美英兩國(guó)的該比重分別為9%和13%，都遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)的日本。但是在1997年日本以15.5%的增長(zhǎng)比例，幾乎趕上了英國(guó)的15.8%，甚至超過美國(guó)的12.3%。如此急速的人口老齡化速度大大超出了日本政府的預(yù)料。

表1由日本歷年的人口統(tǒng)計(jì)白皮書匯總而成的，從1960年到2009年50年間，日本的人口平均壽命提升飛速。男性平均壽命由65.32歲提升至79.59歲，而女性更是由70.19歲提升至86.44歲，敲定了日本在世界上平均壽命第一的位置。

表1 日本男女平均壽命的推移

表2是根據(jù)日本歷年的人口白皮書數(shù)據(jù)做成。從表格上可以看到，65歲以上高齡者的占比從1960年的5.7%上升到2009年的22.8%，并且預(yù)計(jì)在2055年達(dá)到一個(gè)前所未有的40.5%的高度，這代表將有近半數(shù)的人口進(jìn)入高齡范疇。表格右邊的一欄顯示的是65歲以上人口和勞動(dòng)力人口（20歲以上65歲以下）的比值，截至2009年這個(gè)比值已經(jīng)高達(dá)38.5%，也就是相當(dāng)于每有2.6個(gè)勞動(dòng)力人口就有一個(gè)高齡者。而2055年這一比值將高達(dá)85%，幾乎是一個(gè)勞動(dòng)力人口對(duì)一個(gè)高齡者。

表2 日本從高齡化社會(huì)向超高齡化社會(huì)轉(zhuǎn)變

圖1顯示的是戶主60歲以上家庭的存款余額的分布情況，由總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局實(shí)施的“二人以上家庭調(diào)查”數(shù)據(jù)整理得出。圖中可以清晰地看到，100萬元以下和4000萬元以上的家庭分別占比8%和18.2%。而存款未達(dá)到300萬的家庭占比為15.3%，2000萬以上存款的占到41.1%。結(jié)合上節(jié)中展示的經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，2000萬以上存款的家庭和“經(jīng)濟(jì)富裕沒有生活壓力”的占比基本持平。

圖2是基于厚生勞動(dòng)省政策統(tǒng)括官付世代統(tǒng)計(jì)室“國(guó)民生活調(diào)查”的數(shù)據(jù)做成的，主要顯示的是1986年到2015年日本家庭中有65歲以上高齡者的家庭構(gòu)成情況的推移。因此，其中一人家庭指的是空巢高齡者家庭。從圖上可以清晰地看到，空巢單身老人的占比從1986年的13.1%猛增到2015年的26.3%，翻了一倍。可以看到這個(gè)期間也正是少子化的猛增區(qū)間，這種變化與少子化和核家族化的進(jìn)程密不可分。另外三世同堂家庭的驟減也非常醒目，從1986年的44.8%減少到了2015年12.2%。同時(shí)可以注意到，未婚子女與父母同住的比例也逐年遞增，這應(yīng)該也是與少子化的進(jìn)程密不可分的。

圖1 戶主為60 歲以上家庭的存款余額分布

養(yǎng)老社會(huì)保障體系的建設(shè)

社會(huì)保障體系的建設(shè)包括老年人的腰包（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)與覆蓋），生病后通過全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的支持及對(duì)失能半失能老人通過長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)得到的支持。對(duì)于健康老人來講，包括靈活的退休政策，老年人再就業(yè)和相關(guān)的社會(huì)、法律保障。也包括應(yīng)對(duì)高齡化的財(cái)政、金融政策（商業(yè)保險(xiǎn)及養(yǎng)老金的保值、增值等）。還應(yīng)包括應(yīng)對(duì)老齡化、少子化的社會(huì)現(xiàn)狀，用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和機(jī)器人等高科技手段支持養(yǎng)老保障體系建設(shè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)振興政策，促進(jìn)科技與社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

眾所周知，日本是一個(gè)長(zhǎng)壽國(guó)家，高齡化社會(huì)由其成因不同造就了兩方面人群：一是高齡就業(yè)人群；二是高齡被幫扶對(duì)象人群，針對(duì)高齡就業(yè)人群的人力資源開發(fā)和培訓(xùn)；針對(duì)高齡被幫扶對(duì)象人群的介護(hù)——是高齡化社會(huì)模型中“研究—試點(diǎn)—推廣”的重中之重。

針對(duì)高齡者的醫(yī)護(hù)問題，日本的高齡化社會(huì)對(duì)策分為兩個(gè)方面，即第一是就業(yè)與收入；第二是健康與福利。其中，在“健康與福利”方面，日本在1989年制定了“高齡者保健福利推進(jìn)十年戰(zhàn)略”。該“戰(zhàn)略”于1994年進(jìn)行了全面修訂,公布了“新高齡者保健福利推進(jìn)十年戰(zhàn)略”(以下簡(jiǎn)稱“新黃金計(jì)劃”)。為了使高齡者能夠在家里得到各種照料和介護(hù)服務(wù)并減少家庭的介護(hù)負(fù)擔(dān),在“新黃金計(jì)劃”里充實(shí)了訪問介護(hù)、短期設(shè)施介護(hù)、日間照料等居家介護(hù)服務(wù)以及居家保健醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容。

圖2 按家庭構(gòu)造分類65 歲以上老人的家庭構(gòu)成

圖3 日本的社會(huì)養(yǎng)老保障體系

訪問介護(hù)是指介護(hù)員到高齡者的家里提供所需的服務(wù)內(nèi)容。“新黃金計(jì)劃”提出的目標(biāo)為,到1999年訪問介護(hù)員數(shù)量達(dá)到17萬人。短期設(shè)施介護(hù)是把高齡者(如臥床不起的高齡者)短期托付給特別養(yǎng)老院等,接受介護(hù)服務(wù)。其目標(biāo)為,1999年達(dá)到6萬人的容納規(guī)模。

日間介護(hù)是指接送高齡者到老年日間介護(hù)設(shè)施或訪問高齡者家庭向高齡者提供洗澡、吃飯、身體檢查、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)。這些主要是向居家養(yǎng)老的高齡者所提供的保健、醫(yī)療服務(wù)。據(jù)日本厚生省2000年的統(tǒng)計(jì),日本高齡者入院治療費(fèi)是年輕人的7.4倍,去醫(yī)院的就診率是15～34歲年輕人的4倍,平均每天5個(gè)70歲以上的老人中就有一個(gè)人到醫(yī)院看病。由國(guó)家掌管的健康保險(xiǎn)和由各地方政府運(yùn)營(yíng)的國(guó)民健康保險(xiǎn)自1993年以來連續(xù)6年出現(xiàn)財(cái)政赤字,經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與醫(yī)療費(fèi)用的上升越來越不均衡。

1999年度的老人醫(yī)療費(fèi)已達(dá)11.4兆日元,占國(guó)民醫(yī)療費(fèi)全體的38%,使國(guó)民醫(yī)療費(fèi)首次突破30兆日元,占國(guó)民收入的8%,比10年前提高了2個(gè)百分點(diǎn)。2000年度的國(guó)民醫(yī)療費(fèi)又上升到31.2兆日元,比上年度增加了2.6%，針對(duì)這一數(shù)據(jù)，1997年12月日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)全國(guó)于2000年4月開始執(zhí)行《介護(hù)保險(xiǎn)法》。根據(jù)《介護(hù)保險(xiǎn)法》保險(xiǎn)金的受領(lǐng)者只能是日常生活需要介護(hù)的臥床不起的,患癡呆癥等生活不能自理者;65歲以上的老人無論因何故需要介護(hù),均可領(lǐng)取支付。但對(duì)于40～60歲的被保險(xiǎn)者則僅限于因伴隨身體老化而出現(xiàn)的15種疾病以內(nèi),方可被列為需要介護(hù)的范圍。

介護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)施主體是所居住的市區(qū)村級(jí)政府。在接受介護(hù)服務(wù)時(shí)個(gè)人要負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)服務(wù)費(fèi)用的10%。利用設(shè)施等介護(hù)時(shí),除個(gè)人負(fù)擔(dān)的10%費(fèi)用外,還要負(fù)擔(dān)個(gè)人的餐費(fèi)等。在日本,75歲以上高齡老人中,患有老年腦血管性癡呆癥的發(fā)病率是65～69歲老人的10倍,高齡者去世前臥床不起的平均時(shí)間是8個(gè)半月。2000年，全國(guó)因患癡呆癥生活不能自理和由于虛弱臥床不起需介護(hù)的高齡者已達(dá)到了270萬,占65歲以上高齡人口的13%。預(yù)計(jì)到2025年將增加到520萬人。在需介護(hù)的高齡者中患癡呆癥的老人占51%,其中,持續(xù)三年臥床不起的人數(shù)占50%。這些需介護(hù)的高齡者90%是由親屬介護(hù),介護(hù)者中一半是60歲以上的高齡者。

研究顯示，2000年日本修改了《介護(hù)保險(xiǎn)法》，根據(jù)《介護(hù)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步確立了介護(hù)保險(xiǎn)制度，同時(shí)，用法律形式規(guī)定了對(duì)于被保險(xiǎn)人享受介護(hù)服務(wù)的認(rèn)定方法。

總而言之，日本高齡化社會(huì)對(duì)策頂層設(shè)計(jì)包括基于國(guó)民皆保險(xiǎn)制度的后期高齡者制度、老齡年金制度，以及介護(hù)保險(xiǎn)制度。是以介護(hù)人員到戶服務(wù)和以提高高齡者福祉設(shè)施為基礎(chǔ)，以獨(dú)立的財(cái)源制度為保障的超高齡社會(huì)服務(wù)體系。