我國運動健康城市建設的邏輯、思路與路徑

陳林華,岳 揚,葉心明

(華東理工大學 體育科學與工程學院,上海 200237)

0 前 言

運動健康城市是體育城市和健康城市的結合體,又是體育城市的更高級形式,體現了城市體育發展的本質與內在要求。自《“健康中國2030”規劃綱要》頒布以來,運動健康城市創建受到了國家體育總局、城市地方政府和社會各界的關注,逐漸成為人民健康至上理念下我國新型城鎮化發展的創新實踐范本。本文將在梳理運動健康城市建設邏輯理路的基礎上,針對現實不足與問題提出我國運動健康城市創建的發展路徑與策略。

1 我國運動健康城市建設的邏輯與思路

1.1 運動健康城市建設的邏輯

1.1.1 歷史邏輯。人類對于運動健康城市的關注由來已久,一方面體育有助于大眾身體素質和健康水平的提升,能夠增進居民福祉;另一方面體育可以提升城市形象、促進城市活力,有助于城市的健康可持續發展。20世紀中后期,伴隨著工業化、城鎮化的迅猛發展,城市的環境問題和社會問題層出不窮,居民的體質、心理和社會適應等健康問題也日趨嚴重,人們開始重視和重新審視城市的發展理念和模式。從健康城市發展歷程來看,主要經歷了三個階段:第一個階段是20世紀70年代末至80年代初期的健康觀念轉變期,首先是達成健康概念共識,即認為健康不僅僅是沒有病殘,而是指所有身體的、精神的、社會的良好狀態,其次是對于健康問題根源的認識,即來自于物理、社會環境的因素要比人自身行為對健康的影響更具普遍性[1]。1979年世界健康大會發布《2000年世界全民健康戰略》指出,要改善城市居民的健康和福利狀況,除了健康部門之外,還需要包括城市、區域、國家乃至國際層面許多部門的協同努力。于是,對于健康問題的解決便由醫療模式開始轉向社會模式[2]。第二個階段起源于1986年世界衛生組織“健康城市工程”及隨后的“歐洲健康城市工程網絡”項目,屬于健康城市觀念傳播和小范圍實踐探索的時期。世界衛生組織為了支持第一屆國際健康促進大會達成的《健康促進渥太華憲章》,于1986年設立“健康城市工程”項目,并在歐洲35個城市間組建“歐洲健康城市工程網絡”,以促成健康城市的實踐探索、交流與協作。這一時期,健康城市的概念逐漸清晰,認為健康城市是一個過程而非結果,即健康城市是對健康有清醒認識、并努力朝健康邁進的城市。世界衛生組織還給出了健康城市的認定條件:只要對健康有承諾,并制訂了相應框架和程序來實現這一承諾的城市,就是一座健康城市[3]。1994年世界衛生組織還首次提出“城市多維健康”概念,并于1996年公布“健康城市10條標準”。第三個階段則是1998年雅典“健康城市國際會議”以來的健康城市全球性運動階段。雅典健康城市國際會議之后,越來越多的國家、城市、團體及個人參與到“健康城市工程”項目,僅歐洲就有超過1 000座健康城市,有關健康城市規劃和健康影響評估工作也逐漸得到夯實與優化。隨著健康城市運動的深入開展,運動健康城市也逐漸成為健康城市運動的一種實踐樣態,主要從運動休閑視角對城市生態環境、社區治理、公共服務和城市文化等方面進行優化和提升,以促進居民身心健康與城市健康可持續發展。

1.1.2 理論邏輯。首先,健康城市的理論基礎主要涉及城市問題、可持續發展、“無意識后果”和社會模式等議題[4]。工業化、城市化和全球化在帶來生產力提升和社會福利增加的同時,長時間的流水線上工作也使得工人身體疲勞和精神壓力倍增,職業病嚴重影響現代人的身體健康,同時還帶來了諸多的社會問題,如資源枯竭、水和空氣污染、交通擁堵、住房緊張以及暴力事件、社區分裂等問題。于是,為了應對和解決這些環境和健康問題而衍生出來的城市建設理念不斷演化,如城市可持續發展理念,生態城市、低碳城市、韌性城市、海綿城市、智慧城市、宜居城市以及“新城市主義”、“精明增長”理念、“TOD”模式、“慢城”運動等。然而,前述各種城市建設理念大多是基于某個特定的城市問題而提出的部門或專項解決方案,往往容易產生“無意識后果”而導致次生問題的發生。健康城市則是基于整體化方案而誕生的,并且在新的健康觀念下,健康問題的解決開始由醫學模式轉向社會模式,運動健康城市則既包含體醫融合的內容,也涵蓋運動健康環境、公共服務、社區治理和城市文化?？傊?這便是運動健康城市運動產生、運動健康觀念轉變及具體工作方式方法形成的根源。

其次,運動健康城市并非一個明確而固定的目標,而是作為一個持續努力的方向和展開協作的基礎,正如世界衛生組織對健康城市的界定,即“一個不斷開發與發展自然和社會環境,并不斷擴大社會資源,使居民在享受生命和充分發揮潛能方面能夠相互支持的城市”[5]。世界衛生組織還歸納出健康城市的11項特征以及9類健康要素和資源,這也是運動健康城市建設相對具體的目標體系[2]。在實踐層面,1986年《健康促進渥太華憲章》提出健康促進戰略框架,涵蓋健康促進公共政策、強化社區參與、優化健康促進環境支撐、優化健康服務以及提升個人技能等?？梢?運動健康城市建設基本涉及四個層面,包括個人行為和生活方式、社會與社區治理、城市地方性規劃和整體社會、經濟、文化及環境條件。運動健康城市其實質是作為一個有機生命體而存在的,運動健康城市建設涉及環境、社會、經濟和文化等多維度考量而非單一化的評價。此外,運動健康城市還具有包容性和宜居性本質,即確保所有居民具有獲得健康、安全和生活必需品的權利,保障居民能夠擁有一個充分發揮才能來改善經濟和社會的平臺。

1.1.3 實踐邏輯。國際上健康城市實踐始于20世紀80年代初期,而我國健康城市實踐起步較晚,1993年在馬尼拉召開的“雙區”會議上國家衛生部與世界衛生組織展開合作,并于次年開始推行健康城市試點工程,北京市東城區和上海市嘉定區成為我國最早的健康城市試點。當然,有學者認為在之后的近十年時間里我國健康城市實踐其實并無實際進展[6]。雖然我國從1989年開始推行國家衛生城市創建評選活動,但該項活動的評價標準僅限于衛生領域。直到2001年,全國愛衛辦推薦蘇州為國內首個世界衛生組織“健康城市”項目試點,才開始探索健康社區、健康家庭等實施標準。2003年上海市政府發布《上海市建設健康城市三年行動計劃(2003-2005 年)》,將健康城市創建作為上海市政府的重點工作,并確定了營造健康環境、提供健康食品、普及健康鍛煉、建設健康校園、發展健康社區、創建精神文明等8項目標任務,標志著我國健康城市實踐進入實質性推進階段。2007年全國愛衛辦正式啟動“健康城市”建設試點工作,上海、杭州、大連、蘇州、張家港、克拉瑪依等地納入試點工作,至2012年6月我國共有35個城鎮制訂規劃建設“健康城市”。2016年中共中央、國務院印發《健康中國2030規劃綱要》,將健康中國上升為優先發展國家戰略,2018年11月國家衛計委公布38個首批健康城市試點名單,并將其作為健康中國建設的實施抓手。到2019年,我國已大范圍開展健康城市創建活動[6]。

我國運動健康城市則是體育城市實踐和健康城市建設的結合體,在2014年全民健身上升為國家戰略和2016年提出“健康中國”國家戰略之后,常州、溫州、益陽、衢州、南京、長沙、黃山、淄博、北海等十余座城市根據自身資源稟賦和城市特點,分別提出創建“國家運動健康城市”“運動休閑健康城市”“運動之城、健康之城”等目標,自此拉開我國運動健康城市建設序幕。有的城市側重于全民健身服務,有的著重體育產業集聚,有的聚焦于體育旅游,有的注重體醫融合,實踐舉措豐富多樣。

1.2 我國運動健康城市建設的基本思路

運動健康城市建設理念,首先要遵循大體育和全面健康理念,不僅需要通過多樣化的體育運動方式促進自然環境、居民和社會的健康,還應該全面促進健康公平、創造支持性環境和運動健康影響評估等[8]。其次,我國運動健康城市建設必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,一是堅持以人民為中心和人民健康至上的理念,持續提升運動健康城市規劃、建設和治理水平,把人民對美好運動健康生活的向往作為運動健康城市建設的出發點和落腳點;二是堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,以綠色引領和創新驅動實現運動健康城市“共建共治共享”和高效、可持續發展。

1.2.1 以人為本,增強居民運動健康獲得感。運動健康城市建設歸根到底是服務于居民的健康和生活質量,因此必須遵循以人為本的創建思路,一切為了人民,居民對運動健康的需求與向往是創建工作的出發點和落腳點;一切依靠人民,居民的運動健康理念和自覺行動是創建的動力之源,要緊密依靠社區和居民的積極參與,充分發揮其主觀能動性和創造性。為此,首先要進行深入的調查研究,充分了解居民的運動健康需求,尤其是關注重點人群的核心關切,并以需求為導向進行科學規劃。其次是持續優化運動健康城市創建的體制機制,堅持政府主導模式和市場運作機制相結合,促進運動健康社區參與,實現運動健康全覆蓋和公共服務均等化,不斷增強居民的獲得感和幸福感。

1.2.2 綠色引領,構建大體育和全面健康觀。1995年馬德里國際城市會議明確提出,健康與生態是可持續發展的兩個基本問題[9]。緣于20世紀中后期的健康城市運動旨在消解城市化和工業化帶來的諸多環境問題和社會問題,其發展理念與生態城市、綠色城市及可持續發展存在著深刻的內在聯系。因此,運動健康城市建設必須堅持綠色引領。首先是大力推進運動健康的低碳發展,采用更加環保的材料和技術創設運動健康生態環境,讓運動健康的綠色發展成為城市實現“雙碳目標”和可持續發展的重要方式之一;其次是促進社會和諧,進一步優化體育治理方式,大力推進公共運動健康服務的均等化,保障居民的基本運動健康需求得到滿足,尤其還要關照弱勢群體的特殊關切,不斷化解社會矛盾;最后是堅持融合發展,以運動健康城市為契機大力推進體衛融合、體醫融合,加速數字體育建設,積極構建大體育和全面健康觀。

1.2.3 統籌協調,推進全域運動健康一體化。當今城市的競爭力不再限于單個行業或者單個城市的競爭力,更大程度上取決于“城市-區域”的綜合競爭力。同理,單個城市的健康也不足以支撐城市的持續健康,運動健康城市創建是個系統工程,涉及城鄉統籌、部門協同和區域聯動,因此必須堅持統籌協調的發展理念,著力推動全域運動健康一體化發展。首先是推進運動健康城鄉發展一體化,在城市社區和郊區村鎮同步進行運動健康建設,在設施建設、資源配套和服務供給方面做到均等化、均衡化,以運動健康城市創建為契機推動新型城鎮化與鄉村振興的聯動發展,不斷促進城鄉融合發展。其次是加強部門聯動、形成工作合力,協調推進運動健康城市建設。運動健康城市建設涉及體育、衛生、醫療、教育以及規劃、城建、園林等眾多職能部門,必須統一共識,堅持問題導向和共商共建共享原則,依法依規協力推進運動健康城市建設。最后是加強區域聯動,提高運動健康城市建設的區域一體化水平。一方面區域內的城市要形成共識、統一步調,不斷加強區域聯動與合作水平,形成跨行政區域的運動健康城市發展協調機制;另一方面要注重各個城市的差異化和多樣性,注重城市之間的互補合作,通過合作網絡建立定期交流機制,推動區域交流與創新。

2 我國運動健康城市建設的現實問題

2.1 我國運動健康城市建設現狀

從表1可知,我國運動健康城市建設起步于2016年,當時正值“健康中國”國家戰略推出之際,也是2017-2020年全民健身實施計劃擬定之時,常州市率先提出啟動運動健康城市建設,并將之明確為《常州市全民健身實施計劃(2017-2020年)》的發展目標。隨后,溫州、衢州、益陽、長沙、洛陽、日照等城市紛紛通過發展規劃、政府工作報告、行動計劃等形式提出運動健康城市建設目標。截至2022年底,全國約有近20個城市提出要創建“(國家)運動健康城市”“運動之城、健康之城”等。從規劃主體來看,益陽、日照、徐州、黃山、麗江的運動健康城市創建已經上升到市委、市政府層面,其余大多數城市的創建主體多為市(區)體育、文旅等委辦局,而淄博“運動健康城市”僅出現在市體育局群體科的工作要點文件中。從運動健康城市創建抓手來看,絕大多數城市重點在全民健身設施建設和公共體育服務供給方面,也有部分城市提出特色發展方略,如常州重在推進“體衛融合”,溫州著力推進社會力量辦體育,長沙、德州聚焦體育產業發展,黃山、麗江和重慶榮昌主打運動、旅游與休閑,北海、阿勒泰、包頭則分別集中精力發展水上、冰雪和馬術等運動項目。整體來看,運動健康城市建設已經產生一定的社會效應,各城市創建情況受到媒體的廣泛報道,啟發了中國鐵人三項運動協會探索以鐵人三項為引領的運動健康城市建設模式,并在一定程度上推動了國家體育總局 “全民運動健身模范市(區)”評選進程。

表1 我國運動健康城市建設基本情況

2.2 現存的主要問題

目前我國運動健康城市尚處于實踐探索的初期階段,從建設現狀來看,還存在顯著的問題與不足。首先,運動健康城市創建的主體指標尚不清晰。雖然有常州、溫州、洛陽、黃山等城市制定了“運動健康城市”建設規劃或行動計劃,但并沒有形成明確的中長期目標,也缺少清晰的主體指標,運動健康城市發展的個性化、特色化不凸顯,大多數城市僅僅停留在全民健身領域,運動健康城市僅僅是一種規劃口號階段,鮮有實質性進展,社會大眾對運動健康城市的感受度還有待提升。其次,運動健康城市創建的內在邏輯尚不明確。一些城市當政者對運動健康城市的本質缺乏深入的理解,沒有認識到體育城市、健康城市與運動健康城市之間的內在邏輯,大多局限于全民健身場地建設和體育賽事活動舉辦,忽視了體育治理與社區參與?；蛘邔\動健康城市創建的歷史背景和時代意義認識不足,對“人民健康至上”的深層意蘊和價值旨趣缺乏深刻認知,尚未厘清全民健身國家戰略與健康中國國家戰略的內在聯系,致使創建工作還停留在“紙上談兵”階段,居民對運動健康的獲得感和幸福感還有待提高。最后,運動健康城市創建的運行機制和治理體系還不完善。目前我國運動健康城市創建的組織機構均為清一色的政府行政管理部門,雖然強調多部門協作共建,但往往變成了體育部門建設體育城市的實際行動,如日照、德州和阿勒泰等創建目標分別是“現代化海濱體育名城”“特色體育名城”與“冰雪之城”,尚未建立多元主體參與的運動健康城市建設網絡組織,沒有形成國際性或全國性的經驗分享激勵機制,缺少諸如國際體育或衛生組織、社團組織、科研機構和市場主體等的積極參與,在很大程度上制約了我國運動健康城市的實踐創新與規模發展。

3 我國運動健康城市建設的推進路徑

運動健康城市建設是貫徹全民健身和健康中國國家戰略的重要內容與抓手,也是提升城市環境品質、增強城市活力的重要舉措。運動健康城市建設的目標即是使運動健康成為城市居民的生活方式,讓運動健康成為城市的基因和主要功能[7]。結合世界衛生組織關于健康城市目標的表述,本文認為運動健康城市建設的總體目標是通過體育運動的方式優化大眾的行為和生活方式,促進人群、社會與環境的健康水平,提高居民生活質量。具體目標則包括制定促進運動健康和公平的地方政策、創建運動健康支持性環境、提供可獲得的運動健康覆蓋和社會服務、提升運動健康社區參與和治理效能等。結合邏輯與思路、現狀與目標,提出我國運動健康城市建設的推進路徑。

3.1 以需求為導向,高起點推進運動健康規劃

運動健康城市建設并非一朝一夕就能實現,離不開科學的規劃和高效的執行。因此,建議國家層面制定好運動健康城市建設的頂層設計,根據健康中國國家戰略目標和新型城鎮化的新要求,吸取國內外運動健康城市建設的經驗與教訓,科學合理地制定我國運動健康城市發展總體規劃。一方面,中央政府層面制定明確的建設邏輯、框架和指導思想,確定其總體目標、任務、責任和時序要求,并營造良好的制度環境和輿論氛圍;另一方面,各城市地方政府應以居民需求為導向,了解居民對于運動健康的需求與期望,詳盡分析本地區的人口結構、社會經濟發展和體育及健康配備狀況,通過問卷調查、群體座談、專家訪談、實地探訪等方式獲取居民對健康與運動的切實需求,明確城市定位、建設目標和具體路徑,因地制宜地推進地方實踐。總之,以國家戰略為引領、以居民需求為導向,高質量推進運動健康城市規劃,并根據及時反饋機制進行動態調控,是保障運動健康城市高質量發展的前提和基礎[10]。

3.2 完善設施建設,創造運動健康支持性環境

運動健康支持性環境是為促進公眾提高運動健康意識、掌握運動健康技巧和踐行運動健康行為的各類環境,主要包括與公眾生活休閑息息相關的各類場所及設施,如體育場館、健身房、長者運動之家、健康驛站以及健身路徑、騎行車道設施等[11]。豐富多樣的運動健康設施是運動健康城市建設不可或缺的基礎要素。首先,根據城市特色資源和現有基礎確立運動健康城市創建的支持性環境體系,明確運動健康設施建設的方向、目標及內容。其次,在運動場地設施建設方面,應在貼近人口密集區和居民區大力推進籃球、足球、羽毛球、乒乓球、游泳等體育場地建設,并適量建設大中型的綜合性多功能體育服務綜合體以及滑板、攀巖等主題公園場地,滿足居民的多樣化健身和休閑需求。最后,對現有運動健康設施進行數字化、智慧化改造提升,增強大眾使用的體驗感和健康促進效率。例如在公共空間布設顯示屏及時提供有關健康、運動和當地資源的信息,通過VR、AR等技術模擬各種運動場景為大眾參與健身娛樂提供安全可靠的便利;開發應用程序APP提供場地預定、門票購買、在線課程、實時賽事信息等服務;安裝傳感器收集各類氣候、場地使用率和器材磨損程度信息,同時監控和管理設施的能源使用情況,預防突發事件發生并提高使用效率等。

3.3 制定測評標準,推進運動健康城市評估認證

在我國,運動健康城市建設尚屬在探索階段。一方面,國家層面尚未出臺運動健康城市建設的標準體系和指導意見;另一方面,各創建城市也都五花八門,往往將運動健康城市與體育城市、賽事城市等相提并論,并沒有形成標準化的實踐體系。雖然有學者對運動健康城市評價指標進行過探討[10],但指標體系仍需進一步的延展與深化。因此,應借鑒“全國文明城市”測評標準體系,科學合理地制定評價指標體系,開展全國運動健康城市評估認證與推廣工作非常有必要。首先,組織專家精心研制符合我國國情的運動健康城市評價體系,圍繞目標導向和運作流程確立框架體系,明確目標層、準則層和指標層的具體內容以及各自的權重值,形成一套科學、系統、全面且便于操作的評價指標體系;其次,國家體育總局聯合相關部委共同推出我國運動健康城市評估認證工作,建立詳細的、可操作的評估認證流程和工作方案,鼓勵各城市積極申報,規范評獎評優實施細則;最后,建立運動健康城市網絡,定期不定期開展交流活動,并積極嵌入世界衛生組織健康城市網絡,交流互鑒、共同推動運動健康城市實踐創新。

3.4 健全體制機制,提升運動健康治理現代化水平

在運動健康城市建設過程中,政府部門、市場主體、學術機構、社會組織及個人等參與主體共同組成了息息相關的命運共同體,因此,建立健全多元主體參與機制、確保各主體有效參與是治理關鍵。首先要形成科學合理的管理架構,建立跨部門的協調機制或設立運動健康城市建設的獨立機構,以合適的形式促進各主體間的高效溝通,使之達成推進共識;其次要充分發揮社區的基礎性作用,通過建立社區運動健康志愿者團隊,鼓勵居民積極參與到創建工作中來,進一步推進社區治理現代化進程;再者通過公私合作的模式吸引市場主體參與到運動健康城市建設和服務中來,豐富運動健康服務供給滿足不同群體對運動健康的需求,促進企業承擔社會責任;最后,充分依托“互聯網+”的優勢資源,通過整合各類健康數據資源,構建一個健康信息平臺,方便各參與主體共享和使用。

3.5 加強區域協作,深度推進運動健康一體化發展

運動健康城市建設應該貫徹落實我國區域一體化發展戰略,加強區域協作,深度推進運動健康一體化發展。首先建立運動健康城市建設區域一體化協調機制,如建立聯席會議,共同探索區域運動健康政策調控機制和保障機制,共同推進協同框架和協調機制建設;其次,加強區域運動健康基礎設施互聯互通,推動運動健康基礎設施標準化、均等化配置,共同舉辦運動健康會議和重大活動,區域城市之間應相互聯合應對各種環境與健康問題,整合現有運動健康資源和服務,實現優質、高效的運動健康服務互聯互通;最后,打造開放的運動健康協同創新網絡,設立運動產業創新實踐示范園區,做優產業集群招商,加快推進運動健康產業轉型升級,分階段推進運動健康產業數字化、網絡化和智能化升級,大力推動區域運動健康產業協同發展。