權力清單制度創新擴散：過程、機制與展望

李璐瑤

摘? ?要：以公共政策擴散理論為基礎，探索權力清單制度擴散的影響因素與機制，通過引入公文文種來細化制度勢能，揭示制度“位勢”和制度“機能”兩者之間的耦合度。借助兩者間的耦合度，揭示權力清單擴散各階段的影響機制，為權力清單制度的落地推行提供新的思路。研究表明，權力清單的擴散發展過程包括自主探索階段、萌生階段、迅速發展階段、平穩發展階段四個階段；不同發展階段表現出不同的擴散機制，權力擴散機制分為低位勢低機能、高位勢低機能、高位勢高機能三種形式。對比權力清單制度擴散過程與機制四個發展階段后，在權力清單制度“機能”中引入公文文種進一步細化權力清單制度擴散的影響機制，揭示不同耦合度對權力清單制度擴散的影響。

關鍵詞：權力清單制度；擴散過程；擴散機制

中圖分類號：F29? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）01-0152-03

一、文獻回顧與概念提出

公共政策擴散通常是指一種創新性的措施由特定的地方或其他區域時和空間的傳播，被其他的公共政策主體所接受或在新的地方加以實施的行為[1]。美國學者沃克爾開啟了政策擴散研究的先例，后來得到美國學者埃弗雷特·羅杰斯（E.M.Rogers）的發展，并于2002年在其《創新擴散》一書中創造性地提出了政策創新擴散的“S形曲線”[2]。此后政策擴散理論不斷為實踐所驗證，中國的政策執行過程中豐富了政策擴散實踐。國內外學者關于影響公共政策擴散的因素研究大多集中在四個層面：個體層面、組織層面、政治屬性以及環境因素等展開討論。個人層面的影響因素，主要涉及個人特征、知識與行動能力三方面；組織層面的主要影響因素大多集中在組織架構、文化和能力三個方面[3]；將政策特性劃分為比較優勢、相容性、復雜性、可觀察性和可適用性等五種，并在此基礎上發現各種特性的政策在擴散方向路徑上差異顯著；政策擴散同時受到外部區域壓力[4]。權力清單制度作為政府社會現代化治理的新舉措，豐富公共政策擴散理論方法。鄒東升和陳思詩以公共政策擴散理論為基礎，通過對比分析31個省級政府權力清單政策文本內容，從政策時間、權力清單擴散空間、權力清單內容以及該政策外部擴散的方式四個層面，提出了省級政府的權力清單外部擴散的路徑[5]。通過分析31個省份權力清單政策文本，展示權力清單制度在全國31個省份的擴散情況，但并未對權力清單政策擴散過程中的各種影響因素進行探索。

基于王杰和張宇提出的權力清單制度的制度勢能，我們將公共政策實施的影響因素分為兩個主變量：制度位勢和制度機能。將通過對權力清單制度在時間上的擴散，展示權力清單制度在自主探索階段、萌生階段、迅速發展階段、平穩發展階段四個階段下制度位勢和制度機能強弱不同所構成的不同權力清單制度擴散過程。最后，通過引入公文文種來實現權力清單制度擴散影響因素的細化。

二、權力清單制度擴散過程

本文基于國務院、中央各部委以及各省市人民政府等官方網站以及權力清單政策匯集發布的求是網、人民網等網站收集政策文本標題或文本中含有“權力清單”的文件，檢索從2005年1月1日至2016年12月31日。通過對“權力清單”相關文件的檢索，以探索權力清單政策擴散機制以及影響因素，并將權力清單政策建設發展的過程劃分為四個時期：自主探索階段、萌生階段、迅速發展階段、平穩發展階段四個階段。

（一）自主探索階段（2005—2013年）：權力清單雛形

權力清單制度是在對權力的不斷界定，法律法規的逐步制定和完善的基礎上發展起來的，為權力清單制度產生和發展奠定了基礎與實踐依據[6]。2005年2月，河北省聯合中共中央紀律檢查委員會、省監察廳聯合出臺了《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的若干意見》。河北省邯鄲市政府以職權列舉的形式，開始著手權力清單制度的試點推行。清理后匯總出的93個市長職權，在全市整合出政府職權2 193個，保留了367項行政許可事項，這次調整，邯鄲市將全部政府權力分類為八級[7]。四川省成都市人民政府辦公廳在2009年印發《關于推進行政權力網上公開透明運行工作的意見》。根據自主探索階段的政策文本（如表1所示），從總體看，該階段的權力清單制度是在行政權力規范、行政權力責任制基礎上發布的，還未真正發展為權力清單制度。

（二）萌生階段（2013—2014年）：權力清單制度探索

在中央層面，2013年11月，“實現各地各級政府權力清單制度的加快運行和發展，法律透明權力運行過程”首次在黨的十八屆三中全會上被明確提出。同時，黨的十八屆三中全會提到了權責明細劃分，自此權力清單制度化開始向全國范圍擴散。在2014年10月，在黨的十八屆四中全會上，進一步明確提出“各級各類政府部門整理權力清單，并且根據職權清單，向社會全部公布政府部門職責、工作依據、執行市場主體、責任授權、監管程序、監管方法等事宜”，同時指出各省級政府要在2015年年底實現權力清單公示，以及縣級政府在2016年年底時完成權力清單公示。在地方層面，2013年浙江省啟動了“三張清單一張網”建設；2014年，全國第一個縣級政府浙江富陽市正式公布了權力清單；同年，武漢市發布市級職權清單；2014年12月2日，廣東省發布縱向職權清單。截至2014年年底權力清單僅實現浙江、江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林七省公布。

（三）迅速發展階段（2014—2015年）：中央、地方共同推動期

權力清單政策的建設性不斷被試點地區以及先行省份實證，權力清單制度的認可者不斷增多，迅速擴散到29個省級政府。公文文件的建議成為中央政府推動權力清單制度擴散的有力手段。2015年中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出，一部分地區也在實施權利清單和相應責任清單等方面開展了有益嘗試，取得了積極進展。為了全面推動這項工作展開，在要求、任務以及組織實施三個層面提出了方向意見。隨后北京市出臺《北京市政府部門行政強制等權力清單》，公布了除本市政府45個部門2 428項職權外的其他22個省級政府公布相關權力清單。在中央權力清單文件的大方向指導下以及地方省級政府的踐行推動下，權力清單制度擴散實現了快速發展。

（四）平穩發展階段：權力清單制度擴散收尾期

在中央與地方的雙重推動下，權力清單制度實現快點發展，截至2015年年底只有西藏與新疆還未實現權力清單公布，權力清單制度擴散進入收尾期。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推進政務公開工作的意見》進一步為各級政府在權利清單的決策、實施、結果公開等多個方面的發展提供有力的指導。2016年新疆印發《關于公布自治區本級政府部門行政權力清單和責任清單的通知》（新政辦發〔2016〕114號）；2016年新疆和西藏自治區職權清單的發布標志著職權清單制度完成省級層面的拓展。

三、權力清單制度擴散機制

（一）自主探索階段：低位勢低機能

根據上文對權力清單制度自主探索階段的分析和中央以及先行試點省級政府關于權力清單政策文本的分析不同，公文文種本身除有不同法定限度，該階段制度“位勢”主要停留在省級層次。權力清單制度的探索僅停留在個別省級政府試點工作，在頂層設計統一安排下即加速度（g）不變的情況下，不同層級本身帶有不同的位勢（h），同時不同位階發布的公文文種本身就有不同法定限度以及約束范圍（m）。權力清單自主探索階段，省級“位勢”相比中央“位勢”要小，在僅有省級位勢（h）以及省級位階出臺的權力清單政策（m）下，權力清單制完成了在中國部分試點，實現在河北和四川省的擴散。該階段權力清單制度出現低位勢低機能的情況。

（二）萌生階段：高位勢低機能

2013年黨的十八屆三中全會審定并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出要“推行權力清單制度在地方各級政府及其工作部門的開展，依法實現權力運行程序的公開”。黨的十八屆四中全會決議進一步指出：“實現各級政府部門的職權清單制度，切實減少政府部門職權設租的地租空間”。通過權力清單對權利的具體實施范圍進行有效控制，將各類行政機構及各個部門權力的具體類型、行使方式、適用范圍、執行邊界等梳理統計，建立權力清單，以清晰劃分權力的邊界[1]。兩次全會的召開加速了權力清單的落實實施，權力清單制度的勢能表現為高位勢。制度位勢與制度勢能呈現正相關趨勢，制度位勢越大，制度勢能越大，但該階段僅有七個省份實現了權力清單公示，并不符合制度位勢越大，制度勢能越大的趨勢。這是因為一方面雖然權力清單制度已經出現試點地區，但各省市權力清單清理與公示牽扯許多利益關系。另一方面兩次全會后并沒有相關指導意見出臺來細化權力清單制度，公文文種也會對權力清單的制度機能產生影響。在此背景下，權力清單制度的制度機能低。在高位勢低機能推動下截至2014年年底僅有七個省級政府實現了權力清單公示。

（三）快速發展階段：高位勢高機能

2014—2015年，浙江、江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林七省公布權力清單極大推動了其他各省級政府在權力清單制度上的建設步伐。在此基礎上，2015年中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。相比萌生階段，政策出臺位階為中辦、國辦，同時出臺的文件更加有針對性。針對權力清單制度明確國家指導意見，為接下來各省級政府權力清單制度建設指明了方向。

（四）平穩增長階段：高位勢低機能

2015—2016年在中央權力清單制度建設的指導下，全國29個省級政府實現權力清單公示。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推進政務公開工作的若干意見》提出指導建議。該階段權力清單制度的制度位勢仍然處于高位勢階段，但該階段僅剩兩個省未實現權力清單公示。在權力清單制度公示省份總量一定的情況下，權力清單的制度機能，即各級政府為推動權力清單制度實施的政策相對發展空間已經不大，相對于29個省份出發的相關政策，2個省份的相關出臺政策明顯不及，這使得權力清單制度機能相比其他擴散階段較低。

參考文獻：

[1]? ?崔野.權力清單制度的規范化運行研究：含義、困境與對策[J].中州學刊，2018（5）：7-15.

[2]? ?埃弗雷特·羅杰斯.創新的擴散[M].辛欣，譯.北京：中央編譯出版社，2002：1-33.

[3]? ?周英男，黃賽，宋曉曼.政策擴散研究綜述與未來展望[J].華東經濟管理，2019，33（5）：150-157.

[4]? ?Joshua L.Mitchell，Brendan Toner.Exploring the Foundations of US State-Level Anti-Sharia Initiatives[J].Politics and Religion，2016（4）.

[5]? ?鄒東升，陳思詩.黨的十八大后中國省級政府權力清單制度創新的擴散：基于政策擴散理論的解釋[J].西部論壇，2018，28（2）：26-34.

[6]? ?許雨.權力清單制度的發展歷程及困境淺析[J].法制博覽，2016（15）：5-7.

[7]? ?胡國強.邯鄲：開出市長權力清單[J].浙江人大，2005（10）：22-23.

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